美伊：一恨四十年

○文／清 泉

最近幾個月，美國和伊朗這對“宿敵”的全面互懟持續(xù)成為全球關(guān)注熱點。

8月7日，即5月8日美國總統(tǒng)特朗普宣布美國退出伊核協(xié)議（聯(lián)合全面行動計劃，JCPOA）、決定恢復對伊朗制裁后的第三個月末，也是美方設定90天和180天兩個制裁緩沖期的第一個緩沖期到期日，美國對伊朗的第一批制裁開始生效，主要涉及伊朗的金融業(yè)、貴金屬、汽車和航空業(yè)。當天，伊朗總統(tǒng)魯哈尼在接受采訪時表示，美國將會為其實施制裁感到后悔，并呼吁伊朗國內(nèi)團結(jié)一致對抗美國制裁。兩國的互懟態(tài)勢全面升級。

不出意外，美國設定的第二個制裁到期日到來之際，也就是11月4日，美國將對伊朗實施更大力度的制裁，其中制裁重點就是素有伊朗經(jīng)濟“生命線”之稱的石油業(yè)。

時間回到1979年，伊朗伊斯蘭革命后，美伊關(guān)系全面惡化，伊朗“反水”，由美國的戰(zhàn)略盟友突然轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹膽?zhàn)略對手。美國1980年開始便對伊朗實施包括石油禁運在內(nèi)的各種制裁。隨著美國對伊朗實施的一輪又一輪經(jīng)濟制裁“來了又走”，慕然間。將近四十年過去了。美國對一個國家實施超過40年以上的不間斷制裁（中間出現(xiàn)的幾次緩和也僅僅是曇花一現(xiàn)），除朝鮮和古巴外也就是伊朗了。

過去的這四十年，美國和伊朗的恩怨如何演繹的？美國對伊朗制裁的主要舉措和伊朗的反制又是怎樣的？本文做一簡要梳理。大體可以分為“四個十年”。

80年代：無暇顧及伊朗

上世紀80年代是里根和老布什任總統(tǒng)時期，雖然美國對伊朗恨得咬牙切齒，但由于忙于對付蘇聯(lián)，加上薩達姆·侯賽因挑起兩伊戰(zhàn)爭幫了美國的大忙，美國并未對伊朗施以重壓。這一時期，世界的熱點是冷戰(zhàn)、兩伊戰(zhàn)爭和蘇聯(lián)入侵阿富汗。里根總統(tǒng)忙于與蘇聯(lián)大打“星球大戰(zhàn)”，幾乎無暇顧及卡特政府后期留下的伊朗這個“爛攤子”，只要伊朗不惹是生非即可。

1979年，伊朗爆發(fā)伊斯蘭革命，在海外流亡15年的霍梅尼回到伊朗，成立了政教合一的伊斯蘭共和國。當年11月，革命者闖入美國大使館，扣留了66名使館人員，即震驚世界的“伊朗人質(zhì)危機”。這也是美伊兩國近四十年交惡的開始。

為了迫使伊朗釋放人質(zhì)，卡特總統(tǒng)馬上宣布禁止美國從伊朗進口石油，并且要求美國銀行凍結(jié)伊朗政府和伊朗中央銀行高達120億美元的存款和財產(chǎn)。1980年，美國正式斷絕與伊朗的外交關(guān)系，并全面禁止伊朗和美國的貿(mào)易，并禁止美國人前往伊朗或在伊朗從事投資經(jīng)營和金融交易。

“人質(zhì)危機”結(jié)束后，美國迎來了里根總統(tǒng)執(zhí)政時期，美國對伊朗的制裁曾有過短暫的放松。但是，1983年，黎巴嫩真主黨（Hizbollah）策劃了貝魯特美國大使館的爆炸案，而伊朗被認為是背后的指使者。這使得美國政府于1984年宣布伊朗是“支持恐怖主義國家”，兩國關(guān)系再次急轉(zhuǎn)直下。到1987年，里根政府宣布全面禁止從伊朗進口石油。這一策略一直延續(xù)至老布什總統(tǒng)時期。

可以說，上世紀80年代，由于美國的主要精力用于對付蘇聯(lián)，基本無暇顧及伊朗，牽制伊朗的力量主要靠美國的戰(zhàn)略盟友。當然，伊朗當時處于新的“伊斯蘭共和國”成立后的穩(wěn)固期，以及其精力主要放在與伊拉克的“生死戰(zhàn)”上，并未給美國為首的西方世界制造多大的麻煩。

90年代：“法案”拴住了伊朗的手腳

這一時期主要是克林頓總統(tǒng)主政時期。90年代，美國對伊朗的制裁達到了一個全新的高度。克林頓政府首先于1995年開始禁止所有美國公司投資伊朗的石油產(chǎn)業(yè)，隨后推動《伊朗交易監(jiān)管法》（Iranian Transaction Regulations，“ITR”） 通過。該法案全面禁止美國與伊朗的一切貿(mào)易和投資，ITR的規(guī)定成為之后20年美國對伊朗制裁的主要核心內(nèi)容。

另外，1996年，美國通過了《伊朗制裁法案》（Iranian Sanctions Act），史無前例的將制裁措施的適用對象擴大到美國公司以外的主體：ISA禁止任何人向伊朗的石油工業(yè)進行大規(guī)模的投資。這就是所謂的“第二代制裁措施（Secondary Sanctions）”。

此后，ITR和ISA成為美國制裁伊朗的兩個核心法案。這兩個方案也成為美國制裁其他國家所依據(jù)的重點參考法律文件。

這一時期伊朗是如何反應的呢？

這里有必要提一下伊朗前總統(tǒng)賽義德·穆罕默德·哈塔米。1997年5月，作為著名學者和專家教授身份的哈塔米參加伊朗總統(tǒng)選舉并以多數(shù)票當選，1997年8月4日宣誓就職。2001年， 哈塔米連選連任，直至2005年8月去職。這一期間，伊朗奉行“溫和”的外交政策。美伊關(guān)系也得到一定程度的改善。哈塔米的政策使得伊朗與其他國家之間的關(guān)系和氣氛轉(zhuǎn)善，與世界其他重要勢力之間的關(guān)系得以改善。2004年，日本石油株式會社(INPEX)不顧美國的再三警告，與伊朗簽訂了開放阿扎德甘——這一10億噸級可采儲量油田的“世紀合同”，就是伊朗與外界關(guān)系修好的明證（但最終INPEX公司還是屈服于美國的壓力，在2006年底才推出該項目）。那一期間，伊朗與美國之間的關(guān)系依然保持著猜疑和不信任，畢竟，冰凍三尺非一日之寒。

00年代：伊朗為“邪惡軸心”并施加強大戰(zhàn)略壓力

進入新世紀的第一個十年，小布什主政下的美國奉行“新保守主義”政策（進攻性現(xiàn)實主義），在全球范圍針對敵對力量實施“先發(fā)制人”的打擊。這一背景下，美伊關(guān)系變得更加錯綜復雜甚至進一步惡化。

本來，哈塔米執(zhí)政伊朗時期有意改善與美國的關(guān)系，日本、歐洲等一批大型企業(yè)也有意愿進入伊朗進行投資。遺憾的是，小布什擔任美國總統(tǒng)后，隨著“9·11”事件的爆發(fā)，美國在全球的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到反恐上。在反恐的大背景下，美國“迅速”宣布伊朗、朝鮮等國家為“邪惡軸心”，一下子將有意“軟化”與美國關(guān)系的伊朗“打入冷宮”。加之后來的強硬派勢力代表內(nèi)賈德上臺擔任伊朗總統(tǒng)，美伊關(guān)系重新陷入惡性循環(huán)。

這一時期，反恐是小布什的頭等大事，伊朗則被認為是恐怖主義的主要資助者。自此，處于“絕境”中的伊朗不得不“絕地反擊”，開始加速發(fā)展核武器和彈道導彈技術(shù)。此后，伊朗核武器和遠程彈道導彈的威脅逐漸得到國際社會的重視。

將伊朗視為眼中釘?shù)男〔际部偨y(tǒng)任內(nèi)不僅增加了對伊朗制裁的措施，而且，極大地加強了制裁措施的執(zhí)行。小布什政府在財政部下整合各部門，成立了“恐怖主義及金融情報辦公室（Office of Terrorism and Financial Intelligence，“TFI”）。該辦公室下轄著名的“海外資產(chǎn)控制辦公室”（Office of Foreign Assets Control，“OFAC”），作為美國經(jīng)濟制裁措施的主要執(zhí)行機構(gòu)。之后的十幾年中，TFI和OFAC成為各國跨國公司尤其是跨國金融機構(gòu)最恐懼的監(jiān)管機構(gòu)之一。

10年代：從JCPOA到“極限施壓”

2008年，信奉“自由主義”的奧巴馬上臺，一改小布什的強硬作風，與全球的主要戰(zhàn)略對手尋求某種意義上的“合作”。

但遺憾的是，奧巴馬政府任內(nèi)，美國對伊朗經(jīng)濟制裁的措施達到了頂峰。這不能不說是伊朗“咎由自取”、放棄與美國修好的原因?qū)е碌摹１藭r，伊朗一邊與奧巴馬政府“假意”談判，一邊私下里緊鑼密鼓的發(fā)展核武器，甚至取得了重大進展。2010年2月，伊朗生產(chǎn)出第一批純度為20%的濃縮鈾。

●美國退出伊核協(xié)議消息一出，伊朗議員高喊反美口號。

感覺上當受騙的奧巴馬政府通過多項新的制裁措施，并且加大了制裁措施的執(zhí)法力度。2012年以來，歐盟也追隨美國開始實施對伊朗的制裁。奧巴馬政府任期內(nèi)對伊朗制裁的執(zhí)法達到新的高度：截至2015年12月，外國銀行的美國分行因為違反美國的制裁規(guī)定已累計向美國政府繳納了高達140億美元的罰金。在這樣的高壓政策下，全世界的跨國企業(yè)尤其是金融機構(gòu)開始意識到遵守制裁法規(guī)是一個非常重要的合規(guī)問題。

令人“意外”的是，將結(jié)束任期的奧巴馬給了伊朗人最后一次機會。2013年末，伊朗“溫和派”總統(tǒng)魯哈尼的上臺也意味著伊朗開始重視和珍惜美國和西方拋出的“橄欖枝”。經(jīng)過數(shù)十輪的談判，在中國、俄羅斯、法國和德國等各方的斡旋下，尤其是在美國做出較大讓步的情況下，舉世矚目的JCPOA終于達成，伊朗看似迎來了開放的“春天”的全世界投資的熱潮。

遺憾的是，好景不長。2017年特朗普上臺，處于履行競選承諾的需要，處于實施“美國優(yōu)先”政策的考慮，多次“表態(tài)”要廢除JCPOA，恢復對伊朗的制裁。2018年5月8日，特朗普兌現(xiàn)承諾，宣布退出伊朗協(xié)議，開始啟動對伊朗的“極限施壓”政策。這才有了本文開頭的那一幕。

目前，美國和伊朗演繹的“貓捉老鼠”的游戲依舊在持續(xù)。

點 評

美國沒讓步 伊朗沒屈服

回顧過去四十年美國和伊朗的“貓捉老鼠”游戲，我們不難發(fā)現(xiàn)，美國沒輸、伊朗沒贏，美國沒松、伊朗沒慫。

一方面，隨著美國對伊朗施加的長達四十年嚴厲制裁，伊朗只能說是在美國制裁大棒下“茍延殘喘”，由海灣地區(qū)第一經(jīng)濟強國淪落為二流國家角色，經(jīng)濟發(fā)展水平遠遠落后于沙特、科威特、阿聯(lián)酋、阿曼等國家。盡管伊朗在國土面積、人口、工業(yè)基礎等方面號稱地區(qū)大國，但目前依舊在生存線上掙扎。可以說，美國對伊朗四十年的制裁的確產(chǎn)生了實質(zhì)性的負面影響。

另一方面，四十年過去了，伊朗挺住了，并在制裁的夾縫里求得了生存。一個“強大的”伊斯蘭什葉派“政教合一”的政權(quán)一直維持到現(xiàn)在，而且在過去的十多年意外地將伊朗這兩個“心腹大患”消滅于無形。伊朗在中東地區(qū)的地緣政治地位空前上升。從這一點講，美國過去對伊朗實施的長達四十年制裁其實沒有達到目的。

未來一個時期，如果特朗普總統(tǒng)對伊朗“極限施壓”政策實施到位，一種可能的情形是，伊朗的石油出口（目前是200萬桶/日左右）極有可能被打壓至“零”。如果這樣的話，伊朗政權(quán)賴以生存的經(jīng)濟基礎將會喪失，不排除伊朗國內(nèi)發(fā)生重大動蕩的可能性，甚至危及到伊朗政權(quán)的穩(wěn)定性。如果這種情形發(fā)生，中東地區(qū)的“大動蕩”將再次上演。結(jié)果到底怎樣？天佑伊朗。