重慶SW集團PPP項目研究

文/傅磊，重慶市水務資產經營有限公司

隨著城鎮化加速推進，重慶水務行業幾十年累積下來的諸多歷史“欠賬”，急需大大量改造，市政政府的《關于重慶主城區飲用水質現狀及建議》報告中，總結了重慶水行業“四化””惡劣現狀：一一是源水惡化、二是水廠嚴重老化、三是管網陳舊化，多數未作防腐腐處理、四是二次污染嚴重化。供水管管網的老化結垢及“二次供水”設施的的缺乏管理，導致供水質的二次污染情況嚴重。

為有效解決重慶城市供排水基礎設施建設和運營資金的缺口，解決市場供需矛盾。重慶市早在207年就在水務領域實施了“特許經營+使用者付費（供水）+政府采購（污水）”的整體PP項目探索，重慶SW集團作為重慶本地最大的專業化供排水公司，經重慶市政府授權，允許其在特許經營權范圍內獨家從事供排水服務30年。從而使重慶SW集團作為全國第一家以供排水為主業整體在上交所A股上市的的公司，上市時其其股權結構如下下：

根據特許經營權的批復規定，SW集團根據重慶市政府的授權在特特許經營區域內內向用戶收取自來水費時，代為收取污水處理費、水資資源費或其他規規費。

自來水價格是是自來水出售或其使用權轉讓的價格，包含自來水的經經營成本、利潤和稅金。根據《城市供水價格管理辦法》規定，城市市供水價格應遵遵循補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則，其中供水企業合理盈利的平均水平應當是凈資產利潤率 8%至10%。

市居民用水資源費在城市居民用戶繳納自來水的終端供水價格時一并繳納，同時計入公司下屬供水企業主營業務收入和主營業務務成本。

SW集團在供水服務特許經營區域內代重慶市政府向接受其供水服服務的自來水終端用戶征收污水處理費，代收的污水處理費不計入其收入和成本。

居民繳納污水處理費為 1.00元/立方米，非居民繳納污水處理費為1.30元/立方米。截止目前的自來水終端水價如下：

?

1 重慶SW集團PPP 項目建設運營成效

自政政府對SW集團實實施整體PPP模模式以來，重慶市的供排水事業實現了跨越式發展：從從上市至今共計計實施完成新建、改建和擴建自來水廠17座，總投資資44.97億元，新新增供水能力1660.1 萬噸/日，截止20117年12月，SWW集團已投運供供水廠達到43座，設計能力304萬噸噸/日，比2007年年增加111%。其其間共計實施完成新建、改建和擴建污污水處理廠30座座，新增污水處理理能力113萬噸/日，新建管網439公公里；截至2017年年12月，SW集團團已投運污水廠達到64座，設計能力力279萬噸/日，比2007年增加68%。此外還對已建成的供水廠和污污水處理廠投入設設備設施更新改改造資金10億元，對主城區供水老舊舊管網投入改造資資金9億元，有力保證了城市供供水需求和污水廠的穩穩定運行和持續達達標排放。

實施施PPP模式至今今重慶SW集團累累計供應自來水56.68億噸，2017年全全年供水有效率率達到86.5%，較較2007年提高了了4.77%；累計處理污污水 84.74億噸噸，水質達到國家家排放標準，綜綜合達標率為100%，污污水處理率 80%%以上，處于全國領先水平；三三峽庫區及全重慶市水水環境治理水污染染防治取得明顯顯成效，長江、嘉陵江以及烏江重慶段段水域水質滿足Ⅱ類斷面的比例例穩定上升。 2016-2020年間預計重重慶SW集團將新新建及改擴建污污水處理項目 68個，新建污水管網115 公里；新建建污泥處理項目226個。新增污水處理能力達186.5萬噸/日，污泥處理理能力 1139 噸/日。至 2020年年，污水處理能力將達達到 465萬噸/日日，污泥處理能力力1829噸/日。

2 重慶SW集團PPP 項目的特色及亮點分析

1、統籌兼顧的風險分配。SW集團整體 PPP項目的風險分配基本遵循了PPP項目承擔和風險分配的原則，是政府與企業（社會資本）在對項目各項風險充分識別的基礎上的協商談判結果，統籌兼顧各利益相關方的述求，具有較強的可操作性，為項目的順利推進起到了關鍵作用。2、行之有效的激勵機制。其中“公允成本”定價激勵、結算價格穩定激勵、適度超前投資補償激勵都是項目成功的關鍵因素。3、嚴格高效的監管體系。一是與水務企業定價相關的成本必須按國家和地方政府的相關規定，由政府物價部門或財政部門實施嚴格成本監審，對超出合理水平的成本不予認可，同時監審結果對外公開，接受社會監督；二是與水務企業定價相關的收益水平必須符合國家有關規定，并須事前得到市政府的批準；三是價格調整必須履行聽證等法定程序。

3 重慶SW集團PPP項目存在的主要問題

雖然重慶 SW集團整體 PPP項目取得了較好的成效，但鑒于該項目的“先行先試”，且因重慶市地處三峽庫區核心區和大城市帶大農村的特殊情況，在項目實施過程中因各種因素導致政府財政長期存在巨大支付缺口和困難。如不妥善加以解決，將可能對該項目的長期持續運轉產生較大影響。主要存在以下問題：

3.1 未建立公平合理的流域污水治理責任分攤機制

重慶市作為保護三峽庫區水環境的核心區，承擔了庫區80%左右的治污責任。但是，除中央給予重慶市污水項目建設預算內投資補助資金支持（從原補助金額占項目總投資的 50%左右逐步下降到現占項目總投資的 20%-30%左右）和2016-2020年期間給予的“以補促提”運營資金支持（五年補助期標準為0.6元/噸、0.6元/噸、0.7元/噸、0.5元/噸、0.4元/噸）外，其余污水建設和運行資金全部由重慶市自行籌集解決。這一操作模式造成長江流域水污染防治的成果由下游省市共享，治污成本則由重慶市財政和市民承擔的不公平結果，也成為重慶市污水治理資金缺口巨大的原因之一。

3.2 市區兩級政府事權與財權劃分不清

2003年，為保證完成中央交辦重慶市的“保證三峽庫區水環境安全”的重要任務，重慶市將分散在十三個區縣的19座已建成污水廠劃歸SW集團統一管理運營。同時，政府將城市污水項目（包括主干管網）的籌資建設責任一并交予SW集團。與之相適應，該等污水廠運營費用由市級財政直接承擔并撥付SW集團，區縣污水處理收費由區縣供水企業負責代收后統一繳市財政，作為市級財政污水運營資金來源之一。該等污水運營資金財政承擔體制，為保證未建項目按期建成、已建成項目持續穩定運行、達標排放起到了關鍵作用。

但是，隨著污水廠逐步建成投運，污水處理量的高速增長，這一體制的弊端也逐步顯現。由于污水治理事權在區縣，而支出責任卻在市級財政，造成區縣政府對污水處理費提標和應收盡收缺乏積極性；在污水項目規劃中不顧實際需求，過分超前。這都進一步加大了市級財政采購污水服務資金缺口。

3.3 污水處理費收費標準長期未調整到位

早在2007年重慶市政府推動建立污水采購服務機制之初，市政府就研究并制定了的污水處理服務費收費標準中長期調整規劃，作為支撐政府采購污水服務資金來源的重要保證之一。按照規劃，重慶市污水處理費征收標準調整將按照“小步快跑”的方式，在2008年調0.2元/噸、2009年調0.15元/噸、2010年調0.15元/噸、2011-2013年每年調0.1元/噸，到2013年使之達到1.55元/立方米的水平。但是，由于多種原因該規劃未能按期實現，截至2017年末重慶市污水處理費征收標準僅為1元/噸，差距較大。

雖然企業采取加大工程投入、實施技術創新、強化內部成本控制、加強運營管理等措施，通過努力挖潛，污水處理單位綜合成本下降到1.48元/噸左右，但是現行污水處理費收費標準仍不能覆蓋成本，更無法實現企業的合理利潤。

3.4 地方政府不可控政策變化

（1）污水處理服務開征增值稅

2015年6 月財政部、國家稅務總局出臺財稅【2015】78號文，對污水處理服務開征增值稅，符合條件可享受增值稅即征即退政策（退稅比例為 70%）。該項政策的出臺，引起了全國污水處理行業數十家行業領軍企業明確而強烈的質疑。行業普遍意見認為：對污水處理征收增值稅不僅將加大本屬保本微利運行的污水處理企業稅負，還將增加地方政府財政負擔，阻礙污水處理行業PPP模式的推廣，不利于污水治理環保行業整體健康發展。同時，該文尚有許多重要問題有待落定：如稅率執行17%、13%還是參照自來水行業的小規模納稅人 3%的稅率簡易征收；又如文件規定如果因違反稅收或環保法而罰單超過一萬元的，三年內不得享受 70%退稅優惠，但因進水超標而引起的環保處罰如何認定責任，以此處罰污水企業是否存在不公平等。

此項政策的出臺，將使政府采購SW集團污水服務缺口增加約1.4億元/年。

（2）污水項目提標改造

根據《重慶市人民政府辦公廳關于印發貫徹落實水污染防止行動計劃實施方案的通知》，全市三峽庫區敏感區域內污水處理項目排放標準必須由原一級B標提標改造為一級A標。按照《重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市貫徹落實中央環境保護督察反饋意見整改實施方案的通知》（渝委辦發[2017]19號）等文件要求，2017年底前必須基本完成提標改造任務，確保主要污染物按一級A標排放。

納入本次提標改造的三峽庫區敏感區域污水廠共計 35座，污水處理規模219.5萬噸/日，預計需建設投資約31.9億元。其中，14座隨擴建實施，項目建設總投資 18億元；21座單獨實施，項目建設投資 13.9億元。該等項目建成后，初步測算運營成本將平均增加 0.2元/立方米，新增政府采購污水服務資金缺口約2億元。

（3）環保保護稅法出臺

2016年，十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《環境保護稅法》，并于2018年1月1日起施行。

該新法的實施，一是在國家目前推行的“減輕企業稅負”總原則下，環保稅可能以最低標準進行征收，將造成政府相關稅收的額度降低；二是根據新法，稅務局和環保部門將共同成為稅收主體部門，將在一定程度上增加征管程序的復雜性；三是收費和收稅的復雜程度不同，稅收入庫的及時性也可能影響政府向企業及時付費的意愿。

4 對策及建議

上述重慶SW集團整體PPP項目中存在的問題，有的是屬于全國污水PPP項目的共性問題，有的是屬于重慶特點和項目特性造成的獨有問題。這些問題如不盡快加以解決，隨著時間推移，可能會對項目造成嚴重不利影響。為此，提出如下對策建議：

4.1 建立長江流域水環境保護補償機制

按照國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見（國辦發〔2016〕31號）精神，由國家相關部門牽頭，一是根據長江流域水環境保護特點，以污水處理項目實際產能和處理效果為基礎，加快建立長江流域生態保護補償標準體系，完善測算方法，制定流域內各省市補償標準；二是建立完善長江跨省流域斷面水量水質國家重點監控點位布局和自動監測網絡，制定和完善監測評估指標體系；三是加強生態保護補償效益評估。

通過以上措施，推動建立公平合理的長江流域下游受益省份向重慶市污水處理、水環境保護的補償機制，緩解重慶市的資金壓力。

4.2 探索市區兩級政府財政事權與支出責任改革

按照國家有關決策精神，遵循財政事權和受益范圍相協調、支出責任與財政事權相適應、專項收費與專項支出相平衡、兼顧歷史與規范管理相統籌的原則，結合重慶市的特殊情況進行事權和支出責任重新劃分：

將主城區城鎮生活污水處理設施專項規劃編制、城鎮污水處理廠和污水管網建設，對主城區城鎮污水處理廠運行實施監督管理，核定其污水處理量、污泥處置量，制定主城區污水處理費征收標準，征收污水處理費、污水處理相關法律法規方針政策制定和宣傳、對區縣政府履行污水處理監管職責情況考核等劃分為市級事權；將遠郊區縣（含自制縣）地域內城鎮生活污水處理設施專項規劃編制、城鎮污水處理廠和污水管網的建設，對城鎮污水處理廠實施監督管理，核定污水處理量、污泥處置量，征收城鎮污水處理費劃分為遠郊區縣（自治縣）政府事權。

與之相對應，主城區城市污水處理服務采購為市級支出責任，來源為主城區城市供水企業向居民和非居民征收的城市污水處理費，不足部分由市財政補貼；遠郊區縣（自治縣）城市污水處理服務采購為遠郊區縣（自治縣）支出責任，來源為各區縣（自治縣）向居民和非居民征收的城市污水處理費，不足部分各區縣（自治縣）財政承擔，市政府根據遠郊區縣（自治縣）的財力狀況給予補貼。各遠郊區縣（自治縣）的城市污水處理費由各區縣自行組織征收并留存區縣財政。

通過以上改革，明確市、區縣（自治縣）兩級城市污水處理財政事權，調整支出責任，逐步建立責權利對等的污水采購服務機制。

4.3 調整污水處理費征收標準

按照財政部、國家發改委、住建部《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅〔2014〕151號）第十二條“污水處理費的征收標準，按照覆蓋污水處理設施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定┈┈污水處理費的征收標準暫時未達到覆蓋污水處理設施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利水平的，應當逐步調整到位”的精神，及時啟動污水處理費標準調整工作。按照“一次聽證，分布實施”的原則，爭取用 5年左右的時間，在2022年前逐步將污水處理費征收綜合標準調整到“保本+微利”水平。

通過上述收費調整，真正按照“誰污染、誰付費”的原則，建立其公平、可持續的污水處理費收費與采購污水服務支出的動態平衡機制。

4.4 中央和地方政府加大政策扶持力度

考慮到重慶市的特殊地理位置和污水處理行業的現狀：

一是多渠道爭取資金支持。在重慶市污水處理費征收標準未調整到位前，一是爭取國家相關部委支持在三峽后扶工作規劃專項資金中安排專項切塊資金給予污水運營資金補助；二是積極爭取中央加大對污水污泥項目，特別是對現有污水廠提標改造項目的投資補助力度，提高投資補助比例，爭取達到原補助標準（項目總投資的50%）；三是重慶市政府從大財政的角度安排包括但不限于環保專項資金、水資源費、城市維護費、城市配套費等市級財政預算資金用于污水運營。

二是繼續爭取稅收優惠政策。鑒于污水業務開征增值稅政策實際上進一步加大了地方財政負擔，不利于整個污水行業的健康發展，據了解，目前財政部已委托國家稅務總局正在對此進行全面摸底調研，之后將根據調研情況完善政策?？偟幕{是，污水處理企業可自行選擇繼續享受免征增值稅政策或采取增值稅即征即退政策。因此，建議爭取在新的政策出臺以前，暫緩執行 78號文件。如有困難，可暫參照自來水行業增值稅政策，按照小規模納稅人3%的稅率預交增值稅，待新政策出臺后再行對已繳納的增值稅進行調整。

5 借鑒啟示

基于上述重慶 SW 集團整體 PPP項目案例分析，對水務領域PPP項目提出幾點思考：

5.1 建立完善社會投資人準入機制

基于水務領域自然的地域壟斷特點和對社會投資人的專業能力的極高要求，政府在選擇水務領域 PPP項目的合作方時，應將社會投資人的技術運營能力和長期戰略投資意愿作為首選因素，而不只是其資金實力。即選擇合作方時，優先考慮那些在國際、國內知名的、長期從事水務行業，并有意愿作為戰略投資人長期存在的大公司，而不是以資本運作獲取短期利益的基金公司等，以確保項目的長期穩定運行和持續提升項目的技術水平、管理能力。

5.2 建立完善社會第三方效績評價機制

在PPP項目實施過程中，為保證合作各方的正當利益訴求的實現，須對 PPP項目實施第三方效績評價，并根據評價結果按 PPP合同條款對項目合作各方實施獎懲。實施效績評價的第三方機構應具備極強的專業性與獨立性，其效績評價結果應具備對合作各方特別是政府方的強制約束力。第三方機構除須具備相關的工程、審計、法律專業資質外，更重要的是必須具備與PPP項目相關的豐富的行業經驗，才能保證對項目全過程績效目標作出科學合理的評價。就目前而言，如單個第三方機構難以具備PPP績效考核所需的全部專業資質、技能，也可以允許多個機構組成“聯合體”的形式，共同對具體PPP項目進行績效考核。

5.3 建立完善規范嚴謹的PPP合同標準

PPP項目合同是項目各方順利實施的基礎性文件，是項目成功的重要保證。在合同訂立方面，各方均需高度重視通過合同表達意愿、分配風險、履行義務、主張權利。合同內容要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預留調整和變更空間。國家應分行業對PPP合同建立規范的合同標準條款或相關要求，以保證項目參與各方利益。

5.4 建立完善公正高效的合同糾紛仲裁機制

為應對合同執行過程中的突發狀況和糾紛，特別是在國內政府方占據強勢地位的情況下，亟需建立公平公正的合同糾紛仲裁機制。國家可設立專門的PPP項目仲裁機構，專業高效實施合同糾紛調解與仲裁，避免各方特別是政府單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履約風險。

6 總結與展望

本文闡述了重慶市推動SW集團整體PPP項目的具體做法、實施效果、項目亮點、運作過程中存在的問題以及對策建議。鑒于該項目實施時間在國家關于PPP系列規范性文件出臺之前，本文對下一步大型城市如何在現有條件下推動水務行業體制改革也具有一定的借鑒作用。

我國PPP模式的相關政策目前正處于不斷完善過程中，社會經濟發展也正在不斷發生新變化，因此本文選擇的重慶SW集團案例也存在一定的特殊性和局限性。隨著政府對PPP模式研究的深入，不斷總結已有項目的經驗教訓，可以預期未來我國將能夠建立更加開放、透明、高效、有序的PPP應用模式，為國家基礎設施建設和水務行業的持續健康發展提供有力支撐。