加強貿易政策合規 全面提升開放質量

◎文/王受文

履行我國加入世貿組織承諾，加強貿易政策合規工作，是建設開放型世界經濟、支持多邊貿易體制的實際行動，是推動形成全面開放新格局、參與全球治理體系變革的具體舉措，進一步做好當前貿易政策合規工作具有現實重要性和必要性。作為世貿組織成員，中國在享受權利的同時，也需要履行相應義務。特別是認真落實合規方面的有關政策文件，進一步把握加強合規工作的重點。

黨的十九大報告提出“推動建設開放型世界經濟”，強調“中國堅持對外開放的基本國策”“中國支持多邊貿易體制”。在博鰲亞洲論壇等場合，習近平總書記多次指出，中國堅定支持多邊主義、維護多邊貿易體制，并在中央外事工作會議上強調，要堅持以公平正義為理念引領全球治理體系改革。履行我國加入世貿組織承諾，加強貿易政策合規工作，正是建設開放型世界經濟、支持多邊貿易體制的實際行動，是推動形成全面開放新格局、參與全球治理體系變革的具體舉措。

中國2001年加入世界貿易組織，除了要遵守世貿組織協定，還通過《中華人民共和國加入議定書》和《中國加入工作組報告書》兩份法律文件，寫明了中國在貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權等領域作出的開放承諾。這些承諾履行得怎樣，中國是不是完全遵從了世貿組織協定以及議定書、報告書中的條款，需要進行“合規”。可以說，加入世貿組織，確定了中國對外開放的水平；合規工作做得好，則說明中國對外開放質量得到提高。

一、進一步做好貿易政策合規工作的重要性和必要性

第一，進一步做好貿易政策合規工作，是加強依法治國的重要內容。黨的十九大報告指出，要全面推進依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記也強調，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”，“法治是人類政治文明的重要成果，是現代社會治理的基本手段。”對現代經濟治理秩序和國際經濟交往規則的遵守，正是中國治理能力現代化的重要內容。世貿組織協定是國際法的組成部分，中國將其轉化為國內法進行實施，因此遵守世貿組織規則就是遵守國內法，就是經濟領域依法治國的具體舉措。這主要涉及兩個方面的工作，一是清理、修改與世貿規則不相符的法律法規和政策措施。例如，2001年加入世貿組織前后，中國進行了大規模法律法規的清理和修改，涉及中央2300余件，地方約19萬件。但即便如此，一些國內法律法規仍然受到其他世貿成員的質疑和詬病。這就涉及另一方面的工作，即執行世貿組織的裁決。例如，我國1990年《著作權法》第4條第1款規定“依法禁止出版、傳播的作品，不受本法保護”，2008年，美國以包括此條款在內的中國相關法律不符合世貿組織《與貿易有關的知識產權協定》為由，訴諸爭端解決機制。專家組裁決，政府的審查權不能排除作者在作品上所有的權利，換句話說，即使一作品經審查被禁止出版、傳播，但如果其他人對該作品進行抄襲或商業傳播，仍應受到處理。2010年2月，全國人大常委會決定，刪除了該涉案爭議條款，通過“建設性模糊”的方式，執行了世貿組織專家組裁決。

第二，外界高度關注中國履行承諾情況。中國已逐漸走近世界舞臺的中央。從經濟領域看，2017年，中國GDP約12.2萬億美元（約82.7萬億元人民幣，按2017年12月31日匯率折算），占全球GPD約15%；中國是世界第一大貨物貿易國，第二大服務貿易國，是120多個國家的最大貿易伙伴，擁有龐大且具有潛力的消費市場。中國經濟體量大，政策外溢性強。以鋼鐵產業為例，中國鋼鐵年產量8億噸，占全球鋼鐵產量的一半；年出口量曾達到1億噸，占年產量的15%左右。美歐等很擔心中國鋼鐵的過剩產能如何處理，因為中國對鋼鐵產品進出口政策的調整，可能對包括美歐在內的全球鋼鐵產業造成巨大影響。同樣，中國進口政策的調整，也將影響眾多國外出口商的利益。因此，外界高度關注，將中國的貿易政策放在“放大鏡”“顯微鏡”下。中國的相關政策措施，無論在文字表述上或在具體實施中，一旦存在違規的情況就很難隱藏。其他成員的政府通過例如世貿組織對華貿易政策審議等場合質疑中國相關政策，外國企業則通過在華商會、協會等機構，收集中國相關政策措施，向其母國反饋其關注。近年來，外界對中國貿易政策的關注和質疑，涉及產業政策、國有企業補貼、進出口管理措施、透明度義務、外商投資政策、知識產權保護、服務部門開放、農業政策、網絡安全、投資環境等方方面面，既有中央層面也有地方層面的政策。這些關注和質疑如得不到解決，其他成員就可能將這些政策措施訴諸世貿組織爭端解決機制。世貿組織1995年成立以來，訴諸爭端解決機制的案件有500多起，中國就被訴40起，是164個成員中主要的被訴成員之一。

第三，在履行世貿組織承諾、開展貿易政策合規工作方面，一些部門和地方仍存在認識上的偏差。有一種觀點認為，遵守世貿規則是被動地履行義務，能拖則拖，少做、晚做甚至不做能“占便宜”，符合中國的利益。這種觀點是錯誤的，沒有認識到不守規則將付出沉重代價。作為貿易大國，中國是多邊貿易體制的受益者，沒有多邊體制的保護，中國更容易受到貿易戰的沖擊；沒有多邊體制的制約，一些大國也更容易行使經濟霸權。比如，美國阻撓世貿組織爭端解決機構上訴機構成員遴選，使爭端解決機制難以正常運轉，從而通過雙邊制裁，謀取更多利益。因此，從中國的角度來講，遵守規則，支持多邊體制，有利于避免雙邊貿易戰，敦促成員無論經濟體量大小都遵守規則，為中國企業營造良好外部環境，維護自身利益。還有一種觀點認為，入世之初我們已進行過法律法規清理，開放義務也已履行完畢，合規工作已經完成。這種觀點沒有認識到合規工作是持續性義務。合規不僅要解決“存量”問題，也要解決“增量”問題。一方面，世貿談判會產生新的規則，另一方面，中國的貿易政策也在不斷制定出臺，新出臺的政策文件都需要根據世貿規則進行合規。因此，合規工作只有進行時，沒有完成時，不可能一勞永逸。還有一種觀點，沒有認識到合規符合中國的長遠利益。中國希望從國際經濟治理的參與者逐步成長為貢獻者、引領者，在更高水平上維護并拓展中國未來發展空間權益。在這個過程中，中國不僅要靠自己的經濟實力，也需要其他國家的信任和尊重。如果中國連主動申請加入的世貿組織的規則都不認真遵守，那中國拿什么樹立負責任的大國形象和良好的國際信譽？更不用說贏得和提升國際規則制定的話語權和主導權。因此中國作為大國，一定不能心存僥幸，需要以身作則，以此彰顯領導力。

二、在世貿規則下中國需要履行的義務

加入世貿組織，為中國贏得了在經濟全球化條件下加速發展的歷史難得機遇，國外對中國開放貨物和服務市場，中國對外貿易、對外投資、吸引外資都得到了巨大發展。作為世貿組織成員，中國在享受權利的同時，也需要履行相應義務。這些義務可概括為五大方面：履行透明度義務、遵守最惠國待遇原則、遵守國民待遇原則、遵守關于補貼的相關紀律，以及履行議定書和報告書中的具體承諾。這些規則和我們深化改革、擴大開放，和中央和地方的經濟管理都有密切關系。

（一）遵守透明度原則

首先，在貿易領域，相關政策措施要公開發布，征求公眾意見，允許公眾評論，有可預見性。其次，要履行通報義務。在非農領域，每兩年向世貿組織提交中央和地方各級政府實施的所有補貼政策和措施通報；在農業領域，每年向世貿組織提交涉及補貼的農業國內支持通報。此外，還有不定期通報義務，尤其是在技術性貿易措施、衛生與植物衛生措施領域，如果不存在國際標準，或擬議內容與國際標準不一致，且對貿易有重大影響的，要進行通報，且通報后要預留一般不少于60天的評議期以征求公眾意見，在公布和生效之間留出一般不少于6個月的過渡期，供相關產業進行調整。

要切實履行透明度義務，一是要求政策制定部門不能搞突然襲擊，政策文件不應朝令夕改；二是需要各部門、各地方與商務部在補貼通報方面加強溝通協作，向商務部提供相關信息。中國的補貼政策，想要藏住掖住是不可行的。補貼政策文件即使不公開，一些上市公司出于信息披露要求，季報、年報里都已寫明享受了哪些政府補貼。其他成員很容易獲得這些公開的季報、年報，從而指責中國政府政策文件不公開，該通報的不通報。三是盡量遵守通報的具體規則，例如，中國禁止“洋垃圾”進口的相關政策措施，就需要向世貿組織進行通報，并遵守評議期和過渡期要求。

（二）遵守最惠國待遇原則

對中國而言，是指中國給予任何貿易伙伴的優惠待遇，都要平等地給予所有世貿成員。最惠國待遇是世貿組織非歧視原則的重要組成部分，要求對所有世貿成員平等對待，不能親疏有別。例如，中國不能給予英國某些特有的優惠待遇而不給予其他世貿成員，也不能單獨針對美國、日本進行某種貿易限制，而不限制其他世貿成員。最惠國原則也有一些例外。一是包括自貿協定在內的區域貿易安排，例如中國和澳大利亞、韓國、東盟等簽署了自貿協定，中國在自貿協定下對原產于澳大利亞、韓國和東盟國家的產品給予免稅或其他優惠待遇，就可以不用給予其他世貿成員的同類產品。二是單獨給予發展中成員特別是最不發展成員的特殊和差別待遇。三是在采取貿易救濟措施，比如“兩反一保”措施時，不用受最惠國待遇約束。

如某一政策文件在中國加入世貿組織服務貿易承諾的基礎上，在金融服務領域進一步對香港的服務提供者提供了更優惠的市場準入待遇，而沒有將這些優惠待遇給予其他成員的金融服務提供者，這就違反了最惠國待遇原則。經過合規評估，該條款被刪除。給予香港金融服務的優惠待遇，可利用自貿協定這個最惠國待遇原則的例外，在《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）框架下予以解決。

（三）遵守國民待遇原則

國民待遇原則也是非歧視原則的重要組成部分。在貨物貿易領域，是指對進口產品的待遇，不得低于給予國內同類產品的待遇。例如，對進口茶杯征收進口環節增值稅，對國產同類茶杯給予免增值稅待遇，或者對進口茶杯征收的進口環節增值稅高于對國產同類茶杯征收的增值稅，就違反了國民待遇原則。在服務貿易領域，是指給予其他成員服務、服務提供者的待遇，在承諾范圍內不得低于本國服務、服務提供者的待遇。在與貿易有關的知識產權領域，給予其他成員知識產權權利人的待遇，不得低于本國知識產權權利人的待遇；在與貿易有關的投資措施方面，不得從當地含量要求、外匯管制、國內銷售等方面對外國投資者進行限制。

特別提醒注意，在招商引資政策中，不能要求投資企業必須購買或使用國產品，也不能對企業的出口以及用于當地生產的進口進行限制。在標準制定領域，不能對進口產品適用嚴于國內同類產品的標準，或要求進口產品進入中國市場必須經過某種檢驗或測試，而對國內同類產品沒有類似要求。國民待遇原則也有例外。其中最主要的就是政府采購，也就是說，國民待遇原則不適用于政府機構購買自用或公用目的的采購。例如，我國公立醫院采購醫療設備時優先購買國產醫療設備，不違反國民待遇原則。

如某政策文件規定，企業享受稅收優惠的條件包括：企業在中國境內發生的研發費用金額占其研發總額的比例不低于60%，且主營業務擁有自主知識產權，上述規定可能導致企業更愿意選擇境內知識產權人的授權許可，從而導致其他成員的知識產權人處于不利地位；而如果將“自主”界定為中國公民、法人或非法人單位獨立研發，不能有外資參與，且必須在中國境內進行知識產權申請，也涉嫌違反了國民待遇原則。

（四）遵守關于補貼的相關紀律

經濟貿易領域，補貼可能造成市場扭曲、不公平競爭。政府對某個產業進行補貼，補貼越多，企業生產越多，可能造成產能過剩；或導致某些應該倒閉的企業勉強維持，形成“僵尸企業”。而如果沒有補貼，企業將根據市場規律、價格機制進行生產經營，公平競爭，優勝劣汰。根據世貿組織《補貼與反補貼措施協定》，構成補貼需要四個要素，一是行為主體，即政府或公共機構提供。美歐等成員將中國的國有企業、國有銀行都視為公共機構。例如，微波爐生產企業購買寶鋼生產的鋼材，美方認為因為寶鋼是國有企業，所以微波爐生產企業購買到的鋼材是帶有補貼的，微波爐生產企業也享受了補貼。總體而言，美歐等成員對中國“公共機構”的認定，是比較寬泛的。為此，世貿組織上訴機構裁決，不能僅憑所有制是國有，就視為公共機構，而要看國有企業或銀行是否承擔了“政府職責”。上訴機構在特定案件中，支持了國有銀行是公共機構，但國有企業不必然是公共機構。二是支持形式，即提供了財政資助。三是存在利益傳導，使獲得補貼者得到了較市場條件下更加優惠的條件。四是存在專向性，即針對特定產業、地區或企業。

補貼可分為禁止性補貼和可訴補貼。禁止性補貼包括出口補貼和進口替代補貼。如某政策文件規定，對入選本省知名國際品牌且有一定出口實績的企業給予15萬元獎勵；或企業達到一定出口業績要求后，可以減半征收企業所得稅；又或者企業出口額每增長1美元就補貼1毛錢等等，這些規定將享受補貼的條件與出口實績掛鉤，構成了出口補貼。如某政策文件規定，用戶購買中國境內生產的農機可享受農機購置補貼，或者企業購買國產設備可享受稅收抵扣，這些規定將享受補貼的條件與使用國產品掛鉤，構成進口替代補貼。世貿規則規定，禁止性補貼不得給予或維持，需立即撤銷。中國在加入世貿組織時也承諾取消禁止性補貼。

禁止性補貼以外的補貼都是可訴補貼，如果其他成員證明對其產業造成損害，則可采取反補貼措施，征收反補貼稅，或者將補貼政策訴諸世貿組織爭端解決機制。還是以鋼鐵補貼為例，中國各級政府給鋼鐵企業補貼，企業生產的鋼鐵產品出口后，美國認為損害了其國內產業，對中國鋼鐵企業進行反補貼調查，征收反補貼稅，中國補貼多少，美國征收多少，中國政府補貼的錢，最后被美國政府以反補貼稅的形式拿走了。

（五）履行其他具體承諾

中國加入世貿組織的具體承諾范圍較廣，在議定書與報告書中做了詳細敘述和規定。在此僅以出口管理措施和透明度方面的承諾為例。

在出口管理措施方面，中國承諾將非關稅措施限制在一定范圍內且逐步取消，僅對在議定書附件6清單中已列明的稅目征收出口稅。一段時間內，中國對超出清單范圍的產品征收出口稅，并對部分產品實施出口配額管理。2009年，美、歐、墨將礬土、焦炭等9種原材料的出口限制措施訴諸世貿組織；2012年，美、歐、日起訴我對稀土、鎢、鉬的出口限制措施，世貿組織均裁決相關措施違反承諾。雖然根據世貿組織《關稅與貿易總協定》“一般例外”條款，允許成員采取“與保護可用盡的自然資源有關的措施”，但援引該條款需滿足一定的條件。根據專家組的解釋，貿易措施與國內限制平行實施，且目的是保護自然資源。目前，我已撤銷所有涉案產品的出口稅和出口配額管理措施。通過這幾起案件，中國有關政策制定部門也進一步明確，對資源進行保護，應在生產環節加強管理而不是在出口環節進行限制。

在透明度方面，除了前文所述在世貿組織協定中普遍的通報等義務，中國在加入世貿組織時，出于改善投資環境等考慮，還作出了有關透明度的其他承諾。包括，承諾設立或指定一官方刊物，用以公布所有影響貨物貿易、服務貿易、知識產權和外匯管制的法律法規；承諾將與貿易有關的法律、法規和規章翻譯成一種或多種世貿組織正式語文（英文、法文或西班牙文）。經過多年努力，中國通過《立法法》《法律法規草案公開征求意見暫行辦法》等法律和文件，對政府信息的公開和翻譯做出制度安排，使中國政府信息公開制度不斷得到完善，各部門和各級政府行政公開意識日益增強。

三、認真落實合規方面的有關政策文件

2014年6月，《國務院辦公廳關于進一步加強貿易政策合規工作的通知》（國辦發〔29〕號，以下簡稱〔29〕號文）印發，要求國務院各部門、地方各級人民政府及其部門出臺的貿易政策應符合世貿組織規則和我國加入承諾。具體程序上，可分為事前合規和事后合規。事前合規，是指國務院各部門應在擬定貿易政策的過程中進行合規性評估，并在正式發布時將政策文本抄送商務部（中國政府世界貿易組織通報咨詢局）。國務院各部門擬定的貿易政策，在一些情形下，如政策制定部門認為有必要，應在按有關程序報送審查或自行發布之前，就是否合規征求商務部的意見。事后合規，是指商務部負責接收世貿組織成員對國務院各部門、地方各級人民政府及其部門制定的貿易政策提出的書面意見，對其進行合規分析判斷并協調有關部門或地方政府做好相關后續工作。

根據〔29〕號文，商務部制定了《貿易政策合規工作實施辦法（試行）》（商務部公告〔2014〕第86號），進一步細化了商務部進行合規工作的程序和時限要求等。目前，全國各省級政府均已根據[29]號文和《貿易政策合規工作實施辦法（試行）》出臺具體落實辦法，實現了合規工作機制全覆蓋。

此外，如前文所述，我國在履行透明度義務方面，也有一些相應的制度安排。例如，2010年10月，國務院頒布《關于加強法治政府建設的意見》，要求除特殊例外，中央和省級政府各部門制定規章時應公開征求意見。2012年4月，國務院法制辦《法律法規草案公開征求意見暫行辦法》《關于部門規章草案公開征求意見相關事項的通知》。2015年3月，修改后的《立法法》要求法律草案，除經委員長會議決定不公開的，應將法律草案等向社會公開征求意見。2015年3月，國務院辦公廳發布《關于做好與貿易有關的部門規章英文翻譯工作的通知》，要求各部門負責翻譯本部門制定的與貿易有關的規章，并在施行前或最晚不遲于90天內在部門網站上公開發布。這些都是進行合規工作的依據和要求。

四、進一步加強合規工作的重點

一是提高認識。各部門和地方的領導同志必須澄清模糊認識，把思想統一到中央關于全面深化改革和全面推進依法治國的戰略部署上來，統一到黨的十九大報告和政府工作報告中明確的我國堅定支持多邊貿易體制、全面對外開放的立場上來，統一到參與乃至引領全球治理體系改革的目標上來，高度重視合規工作，提高法治思維和依法行政能力，進一步提升對外開放質量。

二是加強能力建設。合規工作能否取得成效，很大程度上取決于是否有足夠專業的隊伍。世貿規則非常復雜，也有很多解釋的空間。各部門、各地方應當配備相應的人力、物力，大力開展業務培訓，提高理解、運用、駕馭規則的能力，商務部應盡力提供教材、師資方面的支持。

三是做好日常合規。合規是一個持續性工作，一方面要對存在問題的政策措施進行清理，另一方面要對新制定的政策文件主動開展合規。對合規工作中存疑的問題，要及時征求商務部或地方商務主管部門意見，做好信息交流和溝通。

四是加強對外合規。國外有一些違規的政策措施，影響中國企業或產業的利益。中國企業如果遇到不公平待遇，可以向商務部和地方商務主管部門反映。通過對外合規，商務部可在多雙邊渠道下對涉嫌違規的國外措施提起交涉，保護中國企業利益，努力為建設經貿強國營造良好環境。