核安全法出臺的重要意義

袁昀 杜照熙

（1.中核工程咨詢有限公司，北京 100033；2.中國國家圖書館立法決策服務部，北京 100081）

核能是世界公認的清潔低碳能源，我國現階段是世界核能、核技術利用大國，現有核電機組56臺（運行36臺，在建20臺），在建機組數量居世界第一，機組總數居世界第三，核安全任務非常繁重。據世界核運行者協會（WANO）統計，我國核電機組的運行指標大多數高于世界平均水平，部分指標處于國際先進水平，在建核電機組質量受控。國家核安全局副局長、核設施安全監管司司長郭承站介紹，我國核事業始終保持良好安全業績，核電廠沒有發生過2級及以上核事件或核事故，這個成績在所有核電國家中處于較好水平。

全球范圍看，核安全問題一直都是關注的重點，特別是在日本福島核事故以后，國際社會和主要核電國家對于核損害和核損害賠償的內涵和外延有了更全面的理解。核損害是一種特殊侵權行為，由于核損害不同于其他侵權行為的特征，核損害賠償制度具有其特殊性，通過對國際公約和各國相關立法情況的梳理，對我國建立合理完善的核損害賠償制度有著重要意義。

1 核損害與核損害賠償責任

一般來說，核損害是指由核物質的放射性或毒性、爆炸性或其他有害特質帶來的人身傷亡、財產損失、環境損害及各種損害導致的經濟損失。這些損害囊括了一般民事損害的范圍，但與一般民事損害相比，又具有以下特性：

一是涉及地域廣、人員多，影響深遠。一般民事損害通常范圍有限，但是核損害的影響范圍則可能很大，持續時間很長，其放射性污染對生物的作用具有累積性。以1986年的切爾諾貝利火電廠泄漏事故為例，16萬平公里的土地遭到污染，60萬人因直接參與爆炸后的清理工作而受到身體傷害，近萬人死于此次事故造成的核污染，核事故對切爾諾貝利地區的220萬人口形成威脅，此事故發生10年后，30萬人因核輻射導致的疾病死亡，后患綿延至今。

二是賠償金額巨大，過程復雜漫長。與一般民事損害相比，核損害帶來的后果嚴重，體現為巨額的賠償金和持續的索賠過程，中間需要大量人力、物力、財力的投入。以日本福島核事故為例，2017年，日本民間智庫“日本經濟研究中心”發布的估算結果顯示，東京電力公司福島第一核電站事故的反應堆報廢、去污及賠償等處理費用的總額將達50萬億至70萬億日元（約合人民幣3.1萬億至4.3萬億元。

核損害賠償的范圍，根據目前有限的實踐經驗，大致包括：（1）人身損害賠償，包括醫學檢查、治療費用和死亡賠償等；（2）財產損失賠償，包括直接損失和間接經濟收入損失等；（3）環境損害賠償，包括恢復受影響環境的費用支出和因環境變化導致經濟利益損失；（4）其他由核損害造成的損失賠償，如對被疏散人群提供補償等。

核損害賠償責任，是一種特殊侵權責任，是由核損害這種特殊侵權行為引起的民事責任。具有以下特征：（1）由法律直接規定，新出臺的《核安全法》就是對核損害賠償責任進行規定的特別法；（2）適用嚴格責任原則，即基于特別法規定，只要損害是由核物質造成就可要求責任人承擔相應責任；（3）舉證責任倒置，即由責任人就法定抗辯事由承擔舉證責任。

2 核安全法的重要意義

作為能源消費大國，我國對核能利用的需求巨大，核電工業發展非常迅速，是全球在建核電站最多的國家。而對于核能利用而言，安全則是最重要的問題。自從人類利用核能，每一次核事故的發生，都會讓我們充分認識到核損害賠償制度立法的重要性。而制定《核安全法》的目標就是絕對安全，要確保萬無一失。這部法的亮點，就是嚴，包括嚴格的標準、嚴密的制度、嚴格的監管、嚴厲的處罰。

2.1 促進核能利用法治化，為充分利用核能、促進核能事業發展提供法律保障

我國正在積極對核能進行利用，尤其是展開了大規模的核電開發。作為現代法治社會，與之相配套的應該是完善的核安全法律體系。總結國際經驗，核損害賠償往往意味著巨大且漫長的人員、資金投入，如果沒有專門、明確的法律對核損害賠償責任進行規定，任何企業都無法單獨承擔起全部責任，則難以在核能利用領域吸引資金投入、穩定企業經營。

通過核損害賠償制度的立法，可以明確發展核能過程中的權利、義務，規范企業、政府和社會的責任承擔，保障公眾獲得損害賠償的權利，有利于社會穩定，有利于核能事業的發展，這也是法治社會的必然要求。

2.2 與國際接軌，加強國際核能交流與合作，推動核電“走出去”戰略

2014年3月24日，中國國家主席習近平在世界“第三屆核安全峰會”上發表講話，在全球范圍內首次提出“核安全觀”的概念。主要內容有“發展和安全并重、權利和義務并重、自主和協作并重、治標和治本并重”。這是中國積極參與國際核能交流與合作的舉動，是積極推進核能領域國際合作，促進國際和平與安全的積極舉措，也體現了中國迫切希望在世界核能領域發揮大國作用的需求。加入核損害賠償國際公約是各國開展核能領域合作與交流的制度基礎，目前未加入國際公約的有核國家有中國、韓國、加拿大、南非。

對核損害賠償進行明確法律規定是各國發展核能的一致做法。我國是世界上唯一沒有核損害賠償法的核能大國，也是極少數沒有核損害賠償法的有核國家。除中國外，其他幾個沒有核損害賠償法的有核國家分別是朝鮮、印度、巴基斯坦。甚至一些無核電國家也有核損害賠償方面的立法，如奧地利、阿聯酋、丹麥、越南等。面對這一現實，我國需要制定相應的法律，與國際接軌，擺脫孤立的境地。

我國核電的“走出去”戰略，也需要專門制定核損害賠償法。在這一領域，如果沒有專門的法律，嚴重損害了我國的核能大國形象，影響了我國核能工業與其他國家的合作。要想讓中國的核電“走出去”，那就必須通過完善的法律基礎，規范核損害賠償制度，提升我國核能工業的綜合實力。

2.3 規范核損害賠償應急機制，提高抗災應急能力

在核能的利用過程中，沒有人可以否認核事故發生的潛在威脅。因此，建立核損害賠償應急機制有緊迫的現實必要性。在核事故發生后，完善的立法可以讓政府及時、高效、科學地展開災后救援工作，并對受災民眾提供核損害賠償的支持，實現政府執政的有法可依。還可以通過對社會力量的引入，極大地利用公共資源。

從既往經驗看，在對核損害賠償制度的沒有明確認識的情況下，核事故發生后，政府和社會缺乏可遵循的應急機制，導致損害賠償拖延，會給受影響的民眾和地區帶來不必要的傷害和痛苦。

如，1999年，日本茨城縣東海村的核燃料轉換廠（JCO）發生臨界事故。由于沒有可遵循的法律制度，當地政府和和安全管理機構沒有及時提供支持，只好由東海村村長承擔應急指揮責任。JCO和承擔JCO核第三者責任險的日本核共體都沒有相關經驗，沒有能力和人員進行后續工作。基于上述問題，事故后很長一段時間，核損害賠償工作毫無進展。直到2000年5月，事故發生9個多月以后，日本政府主導出臺了核損害賠償指南，相關工作才陸續步入正軌。這個失敗的案例促成了日本核損害賠償應急機制，該機制也在2011年對福島核事故起到了積極的參考價值。

3 結語

在核損害賠償領域進行專門立法或者在法律中進行專門規定，已經是國際社會的普遍做法。由于對核事故跨境影響認識的深入發展，在國內法的基礎上，核能大國之間也開展了核損害賠償責任方面的交流與合作。

中國要在核能領域爭取到國際話語權，就必須重視國內法律的制定和國際公約的參與，加強與其他國家的溝通，與國際接軌。隨著《核安全法》的出臺，我國核能相關的法律體系建設工作已經有所成就。而且《核安全法》是我國三十多年核安全實踐經驗的總結，將現行核安全法規體系中的各項有效制度提升到法律層面，核安全監管的獨立性、權威性和有效性進一步增強。以《核安全法》對核損害賠償責任的規定為出發點，我國核損害賠償制度的立法也將納入規劃，為逐步形成完善、完備、科學的核安全法律體系奠定了基礎。《核安全法》發布后，亦有助于增進公眾對核事業與核安全的理解和認識，有助于增強公眾對核事業發展和核安全的信心。