“一帶一路”背景下PPP模式應用初探

曹陽

（英大證券有限責任公司，北京 100000）

0 引言

國家主席習近平2013年9月7日在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發表題為《弘揚人民友誼 共創美好未來》的重要演講，首次提出共建“絲綢之路經濟帶”的倡議。同年10月3日，習近平在印度尼西亞國會發表題為《攜手建設中國-東盟命運共同體》，提出共同建設21世紀“海上絲綢之路”的倡議，這兩者合稱為“一帶一路”。“一帶一路”是我國的一項重大頂層戰略，遵循“共商、共享、共建”原則，以“政策溝通、設施互聯、貿易暢通、資金融通和民心相通”為五大核心內容和發展方向，注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，秉持“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的理念，契合沿線國家共同需求，是國際合作的新平臺。

PPP（政府和社會資本合作、或政社合作）是我國現階段大力倡導的在基礎設施和公共服務領域的一種長期合作關系。在PPP合作關系中，政府部門、社會資本等相關利益主體在其中遵循“利益共享、風險共擔”的原則，基于各方能力的互補以及共治的理念參與到基礎設施和公共服務的提供當中去，是國家治理現代化這個改革總目標在公共服務領域的延伸和體現。PPP模式的推廣對促進經濟轉型、加快政府轉變職能、提升國家治理能力、深化財稅體制改革等均具有重大意義。

1 國外PPP模式經驗借鑒

全球范圍內，英國和加拿大是目前應用PPP模式較為成熟的國家。英國于1992年首次提出私人融資計劃（PFI），是最早采用PPP模式開展基礎設施建設的國家之一。2012年，英國財政部進一步推出新型私人融資(PF2)，政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時的融資局限性，又有助于發揮私人資本的專業能動性。加拿大也是國際上PPP運用比較成熟的國家之一，據統計自1991至2013年之間加拿大啟動PPP項目數量達到了206個，項目總價值超過630億美元。加拿大的PPP項目涵蓋全國10個省，涉及交通、醫療、司法、教育、文化、住房、環境和國防等行業。英國和加拿大在實施PPP項目中有如下幾方面成功經驗值得我國借鑒，分別是法律體系、競爭性談判機制、合約標準化、融資支持及管理體系，這些體系和制度的建立在績效評價、合同訂立、防范風險及爭議糾紛等方面具有重要作用，使PPP模式得以良好運轉。

1.1 法律體系

PPP模式順利發展的基本要素是完善的法律體系。PPP涉及主體繁多，合同結構復雜，項目期限長，實施過程中容易產生爭議和糾紛。政府在PPP模式中扮演重要角色，但因其公權力較大，可能使得私人部門的利益得不到有效保障。

英國的PPP法律規范。英國在PPP領域處于世界領先的地位與其法律制度本身對該模式具有良好的適用性密不可分。與歐盟的做法相一致，英國政府采購法律也分為《公共合同法》和《公用事業單位合同法》兩個部分，前者主要適用于政府部門的政府采購合同，而后者主要適用于水、電、天然氣、供熱、石油天然氣開發、煤炭及其他固體燃料和交通領域的公用亊業單位的采購合同，據此在法律層面上對于政府部門在進行采購時所應遵循的標準和流程進行規定；而得益于英國政府采購法完整成熟的規范體系，英國沒有針對PPP制定專門的法律規范，只是在此基礎上出臺了一系列政策性文件加以輔助。英國并沒有為PPP模式專門立法，其中有其作為不成文法（判例法）典型國家的客觀原因，但英國的合同法較為健全，對于PPP也有專門的規定，同時英國也出臺了一系列具有成文法特征的政策文件，因其政策文件的強制性效力很高，起到了有效的輔助作用。

1.2 競爭性談判制度

競爭性談判制度，能夠保證政府部門與參與投標的私人部門對項目相關問題進行充分而商談，以選出最具經濟優勢的競標人。此外，由于PPP模式運行后期出現的風險分擔、項目規則、標的所有權等問題，很大程度上是由于前期合同規定不明所致，因此，設立競爭性談判制度，在亊前讓雙方進行充分商談非常重要。設計良好的競爭性談判制度，有利于為PPP合同的有效訂立提供空間，并有助于政府在投標人選擇過程中的公平透明；而一個平等而透明的機制和科學有效的評選標準，是競爭性談判制度發揮效力的關鍵保障。

英國的競爭性談判機制使用PFI這種非常復雜的項目結構，擁有良好的法律支撐，除了《新歐盟政府采購指令》和英國的《公共合同法》之外，還有一系列補充性政策指引。這些規定及指引對競爭性談判的流程和內容做出了詳細的規定，以保障投標人之間的平等與招標過程的競爭性。

1.3 標準化PPP合約

由于一般PPP項目時間周期較長，變數較大，同時涉及風險分配，爭議解決方式等多項復雜的問題，在PPP項目合同中將各參與方責權利都明確界定是長期合作順利進行的基礎，合同的標準化具有重要意義。PPP合約的標準化是對合同要素應當在條款中如何約定進行指導說明、對相關概念作出解釋，提示可能出現的風險和對應的解決方案，并對一些核心條款和基本問題做出強制性規定，以保障標準化的現實效力。另外合同標準化還可以：

（1）減少談判的時間和成本，提高效率，促進雙方對合約各項內容較快達成共識；

（2）其強制性部分將使得PPP運行更加合規；

（3）保持類似項目在形式上高度一致，形成廣泛認可的解決方式和合作模式，增強投資者的熟悉程度及市場交易活動。

自1999年起，英國財政部陸續頒布了四個版本的《PFI項目的標準化合同》，同時在2012年的PF2升級改革中，還頒布了《PF2標準合同（草案）》，根據現實問題對其進一步地調整修正；除此之外，英國不同行業部門均有自己內部的PPP合同樣本，由此可見英國PPP合同的標準化過程相對較為完善。英國的合同標準化文件隨著PPP的發展更新改革較快，能夠對現實問題作出及時反映；文件基本囊括了PPP運行中可能出現的各方面問題，對于關鍵性問題也做出了詳細的具體規定和安排；同時文件對于強制性問題界定分明，保障了合同的標準化的現實效力。由于英國并未對PPP做專門立法，項目合作雙方均按合同規定行亊，英國的合同標準化文件可謂是PPP法律體系中的重要一環。

1.4 融資支持

英國與加拿大在PPP模式的運營過程中，出臺了多項融資支持政策，英國的PPP融資支持政策主要包括四方面：

（1）成立養老金投資平臺。養老金的投資期限較長，與PPP項目的長周期匹配程度高，減輕期限錯配的問題。平臺運作完全獨立于政府之外；

（2）成立政府股權投資基金。一方面可以在增加項目資本金的同時為項目融資增信，另一方面政府參股將會使政府在項目公司管理中扮演更積極的角色，同時也可一定程度控制項目公司收益率過高侵犯公眾利益的現象；

（3）實施擔保計劃。對符合條件的重大基礎設施項目，由政府提供還款擔保。擔保的主力除政府以外，還有保險公司。對此英國舉辦了保險公司基礎設施投資論壇，以便保險協會成員溝通基礎設施相關政策，增加保險基金投資機會；

（4）鼓勵利用綠色投資銀行、歐洲投資銀行等為基礎設施建設提供資金。其中，綠色投資銀行是英國唯一一家政策性銀行，成立于2010年，主要為海上風電、廢物處理等綠色項目提供融資。

1.5 管理機構設置

全面地建立PPP相關管理機構是PPP良好運行的重要基礎，這樣的機構在權力相對集中，職能廣泛的前提下，可以對地方政府和項目公司提供有效指導和監督，對制度環境建設的加強完善具有重要意義。國際經驗表明，PPP中心是推廣應用PPP的重要支持機構，承擔著政策咨詢、技術支持、能力建設、促進或直接投資等重要職能。

英國目前的PPP中心為基礎設施和項目管理局（Infrastructure and Projects Authority, IPA），由原英國財政部下的英國基礎設施局（Infrastructure UK，IUK）和原大項目局（Major Projects Authority，MPA）于2016年1月合并而來，為PPP的最高決策主體，現主要職能包括如下三方面：

（1）與政府和行業密切協作，重點關注國家重要的高風險及主要基礎設施項目，確保項目如期交付并且可以為納稅人及社會提供物有所值的成果；

（2）為基礎設施項目參與人員提供全方面的知識技能提升，為PPP項目的實踐提供咨詢服務、融資幫助等支持，提高基礎設施交付能力；

（3）為政府和行業設立大型基礎設施項目所需的流程、標準及工具。通盤考慮項目全周期流程，包括政策制定、項目啟動、執行、交付及運營，為整個項目的成功運行提供穩定性。

2 資金融通助力“一帶一路”戰略

2.1 “一帶一路”資金需求龐大

“一帶一路”戰略從規劃布局逐步邁入落地深化階段，然而，沿線項目覆蓋區域廣、中低收入國家基礎設施建設發展滯后等特征導致所需資金量巨大，目前仍然面臨較大缺口。從建設資金需求來看，根據17年2月份亞洲開發銀行的預測，從2016至2030年亞洲發展中國家基礎設施建設需求總計將超過22.6萬億美元，亞太地區每年新增基礎設施建設投資8810億美元。據預測，亞洲區域僅未來十年在基礎設施領域需要投資的金額就高達8.22萬億美元。

2.2 PPP在資金融通方面可起到重要作用

PPP與“一帶一路”戰略的關系是相互契合、相互承接的。PPP模式順應“一帶一路”發展規劃的需要，“一帶一路”戰略首先要求基礎設施建設要到位，需要大量資金支撐，而PPP模式主要適用于基礎設施領域，并且可以更好地引入社會資本。

從政府資金需求看，“一帶一路”建設沿線多數是發展中國家，經濟相對落后，人口密集，公共基礎設施的需求量大，導致不斷增長的社會基礎設施建設需求和政府入不敷出的財政收入之間的矛盾日益凸顯。所以，在實施“一帶一路”戰略的過程中，僅依靠政府的財政稅收收入根本無法滿足其建設的資金需求，需要依靠外力來解決資金缺口。就PPP模式而言，這種模式不僅可以減輕地方政府的債務壓力，一定程度上緩解“一帶一路”進程中的資金需求。

從項目運作角度來看，首先，PPP模式通過吸收社會及民間資本，減輕了政府在“一帶一路”建設過程中對財政收入的依賴；其次，政府在對各個項目進行分析歸類的基礎上，結合自身的資金狀況，根據不同的項目選取不同PPP融資模式，使得資金鏈正常運行，資金也可以在時間和空間獲得自由轉換，有利于政府獲得充足的資金投資于具有發展前景的項目上，使得資金能夠獲得合理配置；最后，政府和企業合作運用PPP模式推行“一帶一路”建設，可以進一步轉變政府職能，引領非公有制經濟進入市場，保證市場具有一定的活力。

2.3 “一帶一路”背景下PPP模式融資途徑分析

PPP模式應用范圍廣泛，融資機制靈活，可以在“一帶一路”基礎設施項目中采用多種融資手段。PPP項目中，普遍采用以特殊目的主體（SPV）作為項目主體，與政府及相關各利益主體簽署合同，在PPP項目的融資過程中，也是由此SPV作為融資主體進行。因此，從PPP項目實際融資操作的角度來講，是由SPV根據項目實際需要發起融資，并最終獲取資金進行項目開發。總體來說，融資資金來源可分為股權性融資和債權型融資兩大類：

2.3.1 股權性融資

多邊或雙邊機構。典型的例子包括世界銀行、亞洲開發銀行、歐洲投資銀行、亞洲基礎設施投資銀行等，這些多邊機構的主要職能是推動促進成員國所屬區域內發展領域的公共和私營資本投資，利用其可支配資金為本區域發展事業提供融資支持，同時特別關注本區域欠發達成員國的需求。多邊機構在PPP項目中的股權投資額度通常較少，但由于其政府背景，在全球范圍內受認可程度高以及可以給PPP項目帶來指導、咨詢等相關服務，其對PPP的增信程度較高。

基礎設施投資基金。可大致分為國家主權投資基金及私人投資基金，前者比較著名的包括挪威政府養老金、淡馬錫控股、絲路基金等，后者主要包括橋水、黑石、KKR基金等。主權基金根據其設立目的，主要進行戰略投資，如為配合“一帶一路”戰略而成立的絲路基金，出資人為國家外管局、中投公司、進出口銀行和國開行，主要任務就是助推“一帶一路”建設，為“一帶一路”沿線國基礎設施建設、資源開發、產業合作等有關項目提供投融資支持。私人投資基金則更加注重項目的收益情況，一般選擇預期收益穩定可觀的項目進行股權投資，私人投資基金的參與可以在很大程度上提高項目的管理、運營能力。

項目東道國當地國企、民企。這一類股權投資者一般在PPP項目中扮演重要角色，比如項目開發人或為項目提供運行、維護服務等，由于資本金的投入，使企業利益與PPP整體績效緊密捆綁，有助于提高PPP項目的質量。

2.3.2 債權型融資

銀團貸款。又稱辛迪加，這種貸款形式構成了全球主要PPP項目的大部分債務融資，由于其針對PPP項目的特殊性，融資來源大多為國際性商業銀行，如花旗、匯豐、渣打、德意志銀行等，另外，項目參與方所在國的政策性銀行也通常會對加入銀團貸款。在我國，國家開發銀行和進出口銀行參與了大量國內外PPP項目融資，也將持續在“一帶一路”戰略的落地推廣中扮演重要角色。

國際債券市場。世界上主要的國家債券市場位于美國、日本、德國、英國，美國債券的數量最多。由于潛在風險及不確定性較大，發展中國家基礎設施項目較難在發達國家發行上市。

資產證券化。資產證券化是指以基礎資產未來所產生的現金流為償付支持，通過結構化設計進行信用增級，在此基礎上發行資產支持證券的過程。PPP項目資產證券化在資本市場與PPP領域之間架起了一座橋梁，通過市場化方式，提高PPP項目資產的流動性。PPP項目投資方可以通過資產證券化方式盤活存量投資，這將大幅提高其資金使用效率和社會資本的參與意愿，這對于吸引更多社會資本參與PPP項目建設具有重要意義。

3 “一帶一路”應用PPP模式建議

3.1 健全PPP法律法規體系

健全的法律法規體系，可以增加社會資本的投資信心，也是PPP項目成功的基本保障，因此需要針對PPP模式制定一套適用于“一帶一路”建設的法律法規，做到每一步都有法可依。

3.2 建立合理的風險分擔機制

“一帶一路”戰略為PPP模式在我國的發展提供了良好的機遇，然而由于PPP項目規模較大且運行方式的多樣性，可能存在很多意想不到的風險，包括政治風險、市場風險和社會風險等。有效地識別并建立合理的PPP風險分擔機制，項目風險進行平衡、轉移和分擔，是PPP項目成功的關鍵。

3.3 加強PPP項目監督管理

政府部門在推行PPP模式時應該加強對項目的監督管理。為了能夠使PPP項目順利進行，獲取成功，可以選取一些典型的項目作為建設的試點，借鑒國內外成功經驗來管理一帶一路戰略所涉及的PPP項目。

3.4 進一步完善融資模式

“一帶一路”作為一項長期的規劃，其資金需求和缺口是較大，需要采取多元化的融資機制。充分發揮政策性金融的先導作用和商業性金融的主體作用，完善銀企合作機制，支持金融機構拓展低成本的信貸融資渠道。改善對傳統的間接融資的支持和服務，加強直接融資對“一帶一路”建設的支持和安排。