論我國信訪工作中ADR多元糾紛解決機制

廖琳

（四川省社會科學院法學所，四川成都 610072）

1 當前比較常見的信訪糾紛類型

1.1 涉軍群體信訪

涉軍群體信訪指通過信訪活動給各級黨委、政府施壓，甚至影響和主導輿論走向，要求黨委、政府滿足這類群體作為軍隊退役人員及其利益相關者身份的特殊利益。隨著國防建設步伐的加快，軍事相關團體開始出現并繼續發展。涉軍群體是當前諸多特殊利益訴求群體中規模較大、組織性較強、較為活躍的一類群體，對整個社會穩定的影響非同一般。黨委、政府與涉軍群體二元對立的情況時有出現，隨之而來的信訪也大量增加。

涉軍群體的訴求內容大致包括三點，一是對他們的身份進行重新確認。二是解決就業、住房、社保和醫保問題。三是提高國家給予的定期撫恤補助標準，甚至將他們全部納入這一標準的享受對象范圍。

涉軍群體信訪案件的解決效果并不明顯，涉軍群體的出發點是維權，他們圍繞解決特殊利益訴求這一議題，通過上訪等行為引起官方和社會的重視，迫使政府部門作出反應。而政府部門為了維持穩定的秩序，將維權工作的解決轉向了維穩工作，涉軍群體的利益訴求也就因維穩過程被忽視。其次，由于政府部門工作理念錯位，以及在解決信訪問題時一些不恰當的工作方式（強力與乏力）激起了上訪人員的反感，它還導致信件和訪問影響范圍的擴大化和寬度延伸化，這不利于妥善解決軍事集團的請愿。最后，此類信訪問題的解決機構單一，單靠政府部門的強力是無法從根本上解決問題的。

1.2 環境污染信訪

近年來，隨著第三產業的發展，環保問題日益突出，嚴重的甚至影響了人們的正常生活。環境污染信訪申請是指通過信訪，來訪等方式向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門報告環境污染的程度和損害公民利益、身體健康等情況，并提出意見、建議和要求。

環境污染信訪的內容主要有：關于屠宰場噪音、惡臭、污水污染的問題，關于機動車、火車噪聲污染的問題，關于排放餐飲油煙的問題等。環境污染類信訪重復上訪的次數也是居高不下。

在解決這類請愿問題時，需要多個部門協調配合。按照相關規定：商業噪音由執法局負責查處，建設項目的環保審批手續需要經過環保部門的審批，但有關部門對此認識不一、重視不夠，很難形成一個有序配合的解決機制，以至于環境污染信訪問題的解決效果不明顯。

1.3 三輪車、出租車信訪

隨著經濟的快速發展，城市道路擁堵已成為近年來最集中的問題。交通擁堵的原因很多，但其中一個重要因素是每天在城市交通道路上非法操作行駛的三輪車。國家在出臺相關政策整治這類三輪車的同時，三輪車主人也備受壓力，于是許多人通過信訪的方式解決自己出路問題。這類信訪的方式主要是車主齊聚信訪辦門口或一些道路主干道討說法，大量三輪車擁堵在道路中央，造成交通堵塞，也容易造成混亂局面。

相反，經濟的快速發展已經消除了一些利益相關者，并出現了一些新的利益相關者。共享經濟背景下，“網約車”出現在世人面前，因其出行便利、價格真實透明且更便宜，逐漸占據多半的用車市場。2016年5月30日，四川省南充市的一些出租車司機前往市交通管理局和市政府新區行使權利：稱“滴滴出行”（“網約車”的一種）非法營運，搶占了用車市場，破壞了他們原本的營運市場并搶走了大批乘車顧客，于是南充市的一些出租車司機聚集到一起要求政府解決他們的生存問題。這次信訪事件波及面廣，影響也較大。

上面所述兩種信訪問題，在大部分時候還是得到了妥善處理，但由于不同主體利益訴求的復雜性和特殊性，單靠政府各部門的監管和整治，并不能解決源頭上的問題，非法營運三輪車仍隨意載客，出租車司機仍對當前新興經濟體有抵觸情緒。

1.4 宅基地信訪

近年來，農村宅基地引發的信訪次數逐年增加，形勢復雜，已成為影響農村穩定的突出因素。

此類請愿主要涉及報告村內集體閑置土地的非法占用，占用耕地建房;反映過道的共用和水道的掠奪，使其難以出行并且難以排水;平房翻建樓房影響鄰居采光；要求審批宅基地等問題。宅基地與農民的切身利益息息相關，解決這類問題不但難度大且影響廣、內容復雜，因此相關部門在遇到此類問題時必須加大重視程度，信訪部門在收到此類信訪申請等文件時也要及時進行解決和處理，給人民一個積極處理問題的態度和滿意的處理結果。

2017年上半年，四川省達州市某鄉政府應精準扶貧政策的要求，為達到精準扶貧對象標準的村民修建房屋，而房屋選址則是在部分村民的耕地上，引起了這些村民的強烈不滿：一方面村民失去了離家較近的耕地，失去了曾經在耕地上的便利，而且部分村民離家較近的耕地土壤肥沃，蔬菜產量高，失去這部分耕地會給他們帶來較大的損失。另一方面覺得相關補貼較低，補貼的錢不夠彌補其因耕地占用的損失，再者占用耕地建房本就違反相關的法律法規。村民也以此為由進行了集體信訪，給當地政府工作的開展帶來了巨大壓力，施工方也被迫停工。

今年8月份我到當地進行調研，見到的實際情況是：在部分村民代表的推動下，通過與政府人員個別對話，舉行座談會，商議補貼，媒體介入等方式，經過數次談判和磋商，對建房工作進行重新規劃和實施，最終建房的工作才得以順利進行。這雖然是相關信訪案件中處理得比較及時的情形，卻可以明顯看到政府在處理這類信訪案件方面的不足，沒有一種積極主動解決問題的態度，而是要在各種外界力量的推動甚至逼迫下才能履行自己的職責，妥善解決群眾信訪的相關問題，這樣不但沒有樹立政府的良好形象，同時也讓群眾對政府部門對一些工作表示懷疑和失望。

2 信訪糾紛的特點

2.1 信訪糾紛領域較為集中

就請愿糾紛的發生而言，主要出現在某些特定的領域和行業，例如：土地征收，房屋拆遷，農民工工資，安置補償，國有企業改造，環境污染事故，鄉鎮改革分流，軍事人員再過渡，警察和城市管理部門之間的勞資關系，非法集資，煤礦事故，校園緊急情況以及執法或警察違規行為等等。這些領域出現的問題與人民自身利益密切相關，也是人民群眾為了解決以上問題進行信訪的主要理由。

2.2 信訪糾紛的類型復雜多樣

當前的社會矛盾不僅包括傳統婚姻，家庭，宅基地，民間借貸，貸款等問題，還包括土地承包，農民負擔，企業改制，員工工資，管理不善，司法不公，企業侵權，房屋拆遷等各方面的新的社會矛盾和糾紛；相應地，信訪之間的矛盾也從過去的單一民事糾紛演變為涉及民事糾紛，經濟糾紛和行政糾紛的各種形式的糾紛。行政糾紛，經濟糾紛，公安案件和刑事案件混雜在一起，糾紛的范圍在許多領域交織在一起，給信訪工作帶來了巨大的難題，同時這些新型的復雜請愿糾紛也嚴重影響了社會穩定和人民群眾生活的安定。

2.3 信訪數量減少，以四川省為例

通過調查四川省近年來的信訪總量，發現從2004年開始，四川省信訪總量連續10年下降。2014年3月1日，“成都商報”發表文章稱：近年來，四川的信訪工作情況不斷提高，群眾的表達渠道更加流暢和豐富，方式更加多樣。特別是2014年四川省信訪局官方網站（http：//scxf.sc.gov.cn）已經運行，群眾可以進行網上請愿，并通過“查詢信件”的相關服務，實時了解信訪問題的具體解決進展和解決結果。可以看出，隨著信訪工作的積極開展和各項政策的落實，信訪問題也有所改善。但與此同時，由于信訪糾紛基數大、類型復雜、持續時間長，因此信訪糾紛的解決仍然是一個難題，信訪工作道路仍舊漫長而艱辛。

3 當前解決請愿糾紛的問題

就解決以上幾種信訪糾紛來看，存在著一個共同的問題：目前，社會矛盾很多很復雜。在處理這些信訪糾紛時，政府解決措施較為單一，不能應對這些糾紛的多元多樣化特點，因此解決效果并不明顯，實踐中，我們必須加大對信訪工作的研究，在信訪工作中引入ADR多元化糾紛解決機制，有針對性、預備性地應對信訪類型的多樣化和復雜化。

3.1 信訪淡化法治理念

曾經，在法治尚未建立權威的時期，群眾不相信法律，而是必須尋求其他方式，再加上媒體呈現，這加強了人們不應該相信法律的觀念。它在很大程度上影響了法治概念的形成和培養，往往以領導指示取代法律規范；隨著社會發展，法治理念深入人心，較之以前，現今人們越來越傾向于拿起法律武器來解決糾紛，但是，在其職能演變的過程中，信件和訪問仍然具有淡化法治的作用;

3.2 使用行政協調機制存在的問題

信訪案件大多投向行政機關，人們在信訪時，尤其多的就是向政府討說法。行政裁決應該是解決糾紛的有效手段，但實際上，行政裁決沒有發揮應有的作用。行政裁決的范圍有限，在很多問題上無法幫助信訪群眾解決，甚至在面對職責范圍內的信訪糾紛時，有些并沒有積極有效地采取措施，因此人們得以信賴的人民政府的形象也會因此土崩瓦解。

3.3 利用訴訟解決糾紛的問題

我國司法的能力有限，能承受的案件數量也有限，在當前這個法院壓力巨大的時代背景下，人們總是對司法寄予著過高的期望。司法途徑解決信訪糾紛本來是最后一道防線，但在實踐中，往往有很多信訪案件直接被推給司法機關，使得司法機關壓力巨大，且這種解決方式對于一些特殊案件來說，容易傷害當事人的感情，請愿問題不能從根本上得到解決，類似的社會矛盾仍然是潛在的。

3.4 運用人民調解方法解決糾紛存在的問題

人民調解組織是最貼近信訪糾紛主體的組織，對基層的方方面面都更為熟悉，因此在化解糾紛上發揮了非常重要的作用，這也是許多請愿糾紛應該在第一時間選擇的解決方案。但是，在實踐中，人民調解的作用不是很明顯，主要是因為調解權力不夠，當事人調解結果的執行力度不高；一些調解員本身素質不高，能力不足，需要提高自身素質與專業水平，才能實現有效的調解；對于一些復雜利益糾紛，調解不能達成意見一致等問題。因此，許多當事人不愿意選擇人民調解，相反直接進入法庭訴訟程序。

3.5 各種爭議解決方式之間協調不足，有必要建立多元化的爭議解決機制

雖然我國現在已經初步形成了多元化的爭議解決方式，如談判和解、調解、行政處理、仲裁、訴訟等多元化的糾紛解決方式。但是，它并沒有形成各種爭議解決方法之間統一協調，良性互動，功能互補和方案融合的有效機制。

4 如何構建我國的ADR信訪工作多元糾紛解決機制

與源自美國的替代性爭議解決（ADR）相比，“社會中的各種糾紛解決方法（包括訴訟和非訴訟）與其特定功能協調和共存。它構成了一個滿足社會多樣化需求的計劃系統和動態系統。”目前，中國的信訪糾紛解決機制尚不完善。當有關政府應對社會矛盾和糾紛的多元化發展趨勢時，也應加快多元化糾紛解決機制的建設和完善。整合人民調解，行政調解，司法調解等各種社會資源，綜合運用調解，仲裁，訴訟等多種方式手段。形成矛盾和糾紛的有效解決方案體系，使其具有互補性和程序間緊密的聯系。為解決各類信訪糾紛搭建更加便利可靠的平臺，有針對性地對每一類案件提出最為公平合理的解決途徑，從而實現良好的糾紛解決，維護社會和諧穩定。

結合2016年頒布的“最高人民法院關于深化多元化糾紛解決機制改革的意見”和“四川省多元化糾紛促進條例（草案）”針對中國信訪工作ADR多元糾紛解決機制提出了以下建議：

4.1 構建社會風險穩評體系，完善信息研判

社會風險穩定評估應作為從源頭上預防和解決社會矛盾，遏制和減少不穩定發生，切實推進依法科學民主決策的切入點。正如貝克所說，全球市場（風險）是一種“有組織的不負責任”形式，因為它是一種極端非個人化的制度形式，以至于即便是對自己也無須為此承擔任何責任。為了減少這種“有組織的不負責任”所帶來的風險，應該努力探索風險來源并建立風險評估體系。具體措施包括：（1）成立專門組織負責風險評估事宜；（2）完善社會穩定風險評估管理，將社會穩定風險評估納入政府工作的重要內容，必要的時候舉辦培訓班、觀摩會等加強學習，同時對重點工作重點督辦；（3）積極探索風險邊際制度，引入“第三方評估機制”，確保在穩定評估中取得良好效果。

在此基礎上，提高信息研究和判斷能力是預測，預警和預防的關鍵。堅持“預防為主”的原則，突出重點區域和關鍵時期重點群體沖突的調查和預警，做好預警，抓早，抓小，抓頭。建立定期調查，重點調查，集中調查制度，堅持信息研究和報告制度。

4.2 建立多元化的理性思維，解決信訪糾紛

實踐要在科學的理論指導下進行，確立多元化解決信訪糾紛的思維是重要前提。從對信訪糾紛的成因和形式的分析來看，其出現的原因是多樣的，不同的類型，這不可避免地要求爭議機制的多樣性。因此，在建立多元化爭議解決機制體系時，要引入系統，全面的思維方式，建立多層次的信訪解決機制。具體包括堅持黨政領導，全面管理協調，多元治理，建立各方參與爭議解決的工作模式；堅持司法指導，訴訟協調，社會協調，形成多層次，多學科的社會共同努力體系；堅持資源優化，完善制度，法治保障，增強社會組織解決糾紛的能力和效果；堅持以人為本，自愿合法，方便和造福人民，建立高效便捷的訴訟服務和糾紛解決機制；立足國情，合理借鑒，改革創新，完善中國特色的多元化糾紛解決機制。

4.3 完善多元化糾紛解決方案的制度建設

相關法律法規的完善是各類糾紛解決方式實現的依托，隨著信訪糾紛的復雜化，人們應對該糾紛的解決措施也隨之改進和完善，然而，許多法律上毫無根據的方法將不可避免地影響信訪糾紛及爭議的解決。具體包括：完善專項調解制度，建立法院專職調解員制度，推進律師調解制度建設，完善刑事訴訟制度和解、調解制度、促進完善行政調解、行政和解、行政裁決等制度、探索民商事糾紛中立評估機制、探索無可爭議的事實記錄機制，探索無異議調解方案的認可機制。

4.4 加強多元化糾紛解決機制的平臺建設

妥善轉移提交法院的糾紛，指導當事人選擇適合調解的糾紛的非訴訟方式。行政調解應以其專業技術優勢發揮轉移作用;人民法院可以依靠綜合社會保障管理平臺，建立調查和解決矛盾糾紛的機制;同時，要加強人民法院和行政機關之間的溝通協調，促進訴訟和行政調解，行政復議和行政裁決的對接。支持行政機關根據當事人的申請或依職權進行調解和裁定，或依法進行其他處理，加強人民法院，行政機關和人民調解的工作對接。支持易發生糾紛的行業和專業人員調解組織的創新和發展，建立和完善覆蓋城鄉的調解組織網絡。發揮人民調解組織在及時解決民事糾紛，解決基層矛盾，維護基層穩定方面的基礎性作用。加強與商業調解組織，行業調解組織，仲裁機構和公證機構的工作對接也是必要的。對于一些請愿糾紛，如勞資糾紛，婚姻和家庭，以及婦女和兒童的權利，工會，婦聯，共青團和律師協會等支持組織參與調解。積極利用社會各界的力量，共同解決信訪問題，建立比較完整的ADR多元化糾紛解決機制。

4.5 信訪工作引入“底線正義原則”及救濟底線作用的發揮

在《正義論》中，羅爾斯認為：“正義是社會制度的首要價值，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性、這種不可侵犯性即使是以社會的整體利益之名也不能逾越。”羅爾斯此處的正義基本就是所謂的“底線正義”，信訪工作在我國具有舉足輕重的地位，關系到國家和社會的穩定和發展，只有堅持底線正義原則，才能讓相關部門明確自身的社會責任，增強自身社會責任感，信訪工作才能更加靈活高效地進行。

除了在信訪工作中引入“底線正義”原則以外，也要堅持信訪工作作為底線救濟端作用的發揮，在未來的中國較為理想的信訪工作中的ADR多元糾紛解決機制體系中，信訪最多只能發揮權利救濟的底線作用，只有當這個體系中的其他任何措施都無法解決問題的情況下，信訪才能有其用武之地，這樣既利于問題的解決得到當事人的滿意，也利于國家社會的和諧與發展。

5 結語

不斷制止糾紛，切實解決矛盾糾紛，是構建多元化矛盾糾紛解決機制的基本目標和價值取向，應提供多元化，全方位，高層次的糾紛解決方式。這些方式之間不但有各自的獨有優勢，同時也能高效對接，相互協調，形成一個科學的解決糾紛的體系。隨著社會的發展和法治的健全，在中國的未來，法治的權威最終將建立社會信任。當人們遇到矛盾和糾紛時，他們會勇敢地拿起法律武器來保護自己的合法權益。