公安機關實有人口管理面臨的主要困境分析

劉海霞 江西警察學院 江西南昌 330103

公安實有人口管理是以人口居住地公安派出所為主管單位，將轄區實際居住的人口全部納入管理范疇，進行嚴密登記，納入信息查詢系統進行管理。這種管理理念和方法是與現實人戶分離日益加劇的社會現狀相適應的，有效落實能達到公安機關對人口預期的服務與管理目標。本文分析當前公安機關在實有人口管理過程中存在的主要的主要問題及面臨的困境，以期對公安機關實有人口管理工作有所裨益。

一、公安機關實有人口管理意識的薄弱與偏差

作為公安機關的基層基礎性工作的實有人口管理具有重要意義，然而之所以管理現狀差強人意，原因之一就是對實有人口管理工作在思想意識認識上出現了偏差。

（一）民警對實有人口管理工作基礎性認識不足

實有人口管理基礎工作對社區民警來說是一項精力消耗大、時間周期長的工作, 然而功效卻不會立竿見影、一蹴而就。在警務活動眾多，民警精力有限的情況下，加之民警對實有人口管理工作的基礎性認識不足，因此對費時、費力，管理效果又不會馬上就能體現出來的的實有人口管理缺乏足夠的重視，更缺乏長期經營理念。很多民警都沒有把擺正實有人口管理工作的位置，在民警中往往存在重打擊輕管理的思想認識，未能把實有人口管理工作和打擊破案及其他社區警務工作有機聯系和結合起來，沒有認識到實有人口管理工作的基礎性和重要性。

（二）基層警務繁重，人口管理工作的開展被擠兌忽視

從目前公安機關人口管理的現實狀況來看，公安機關的實有人口管理是以社區為依托，公安派出所社區民警負責對社區的實有人口進行全面的服務與管理工作。但是社區民警的職能和角色定位卻并不單純，除了社區實有人口管理工作外，社區民警同時還要立足社區開展安全防范、信息采集、治安管理、陣地控制、糾紛調處任務等一系列的工作，還要完成所里的值班和備勤等各項任務和考核指標。人口管理工作獎勵少,倒查多的，在這種情況下，基礎性的人口管理工作往往被現實更為緊迫的任務和工作所擠兌，長此以往實有人口管理的基礎性工作則存在被擠兌忽視的危險。

（三）以偏概全的把流動人口管理作為實有人口管理

當前我國正處于城鎮化發展的快速時期，流動人口的數量規模龐大，人戶分離現象嚴重，尤其是在城市，對公安機關而言，流動人口管理成了實有人口管理的重心所在。這也往往造成公安機關沒有把握好實有人口的范疇和管理工作的全面性，以偏概全的把流動人口管理作為實有人口管理工作來抓，而忽視了其他人口管理工作。

二、有關人口管理的法律規定陳舊，法律之間缺乏整合性

（一）中央層面立法滯后

從中央層面的立法來看，具有戶口管理基礎性的法律是在建國初期頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，立法距今已五十多年，其主要是針對戶口登記工作做得原則性規定。其他的法律大都是在改革開放初期，針對大量涌入城市的流動人口而制定的相關法規，從立法上看大多是單行法規，只是對實有人口構成中的一個層面的管理規定，而且規定的內容大多概括性較強?？傮w來講從中央層面的立法來看大多比較陳舊，很難適應已經發生了巨大變化的中國人口管理現狀。

（二）地方立法缺乏整合

在實有人口管理中央立法陳舊和缺失的背景下，近些年各地方陸續出臺了一些法規，但地方現有的人口管理的相關政策法規，也是在不同歷史時期，由不同的管理部門、為了解決不同的問題出臺的，有的相互之間不關聯、不配套，缺乏整合，實施時往往相互掣肘，嚴重削弱了政策法規的效能.法律滯后，法律之間缺乏整合，缺少對管理服務的落實保障的法律制度，使公安機關的各項管理不能形成有機的內在聯系。

三、人口信息的共享與利用滯后

人口信息在人口服務與管理中具有基礎性的重要作用，同時也是是其他各項公安管理業務的基礎，其對公安行政執法與刑事司法的有效性及精準性具有重要意義。但是，當前實有人口管理存在的突出問題和難點也正在這些方面。

（一）人口信息準確性有待加強

實有人口服務與管理的前提基礎和出發點就是人口信息的采集與利用，人口資料數據要保證其真實性、完整性、及時性、系統性和權威性。實有人口資料數據必須是真實可靠的，只有真實可靠的實有人口資料才能在各個領域發揮它特有的社會管理功能和社會應用功能; 反之，如果實有人口信息不真實，或雖真實但不可靠，如遺漏很多、信息不全、標準不規范、查詢很困難等等，都會導致其在實有人口管理上的價值和意義大打折扣。

從目前的情況看，戶口登記仍是人口信息采集的主要渠道，然而，我國的戶口登記采集的信息卻不具有動態性。往往人口在進行戶口登記后，信息情況發生變動后，只有在影響其正常的社會生活和交往時 才會主動到公安機關進行信息的變更。同時公安機關社區警務戰略實施中，很多地區沒有建立起一支規范化的社區信息采集員，而社區民警又任務繁重，在社區人口信息核實這一塊上很難做出實質性的推進工作。

（二）公安信息系統內信息的共享與利用滯后

目前，公安機關在人口信息在采集和錄入的過程中，往往存在人口分類信息管理的特點。不同的人口信息分屬不同的警務信息平臺，除了常住人口信息平臺具有全國信息平臺整合性外，其他的人口信息大多具有地域分割性，很難實現信息的共享和互通。在當前人戶分離嚴重的社會背景下，全國公安人口信息庫僅有人員的基本信息，卻很難實現人口居住地與戶籍地公安機關信息的互通與及時交換，也無法對人口流動軌跡進行查詢，信息共享的滯后對人口的管理與服務工作造成一定的障礙。

（三）政府部門之間人口信息資源共享度低

目前, 人口信息資源管理具有部門屬性,例如常住人口信息登記歸口公安部門管理,人口普查業務歸口統計部門管理,同時衛生部門、勞動部門也管理其自身專業特性的人口信息資源。人口信息資源的部門屬性使政府管理部門在進行人口管理時不能形成合力,同時人口信息資源得不到共享，增加了信息資源的采集成本, 極大地制約了人口信息資源的使用效率和效用。實有人口管理信息化在政府管理中具有極強的部門聯動效應，不是一件孤立的政府行為，只有實現信息的共享才能達到信息資源的增值利用目的。當前，個人信息主要是各部門根據自身的工作需求按照相應的標準和口徑各自分別采集，這種不同標準的分類交叉采集，造成重復勞動。實現政府部門人口信息資源的利用共享，一方采集，多方使用，為政府決策、服務民生提供數據支撐，為社會管理、經濟發展提供情報，同時這也可減輕居民辦事難的困擾。

四、實有人口服務管理方法和手段有待改進

在實有人口管理工作中要做到服務與管理并重，施以合法、適度、具有可操作性和執行力的管理手段，達到管理的要求與目的。如果缺乏有效的管理手段，那么管理預期必將難以實現。

（一）實有人口管理方式系統化欠缺

公安機關在人口管理時，往往把人口按戶籍等要素進行劃分，分為常住人口、流動人口、重點人口、戶口待定及無戶口人員等，然后分頭進行管理。這種管理方法有可取之處，但在具體工作中卻不能把各類人口完全割裂開來，絕對的分散管理，分頭出擊的管理方式未從根本上把實有人口作為一個管理整體來對待，不能形成管理系統化合力。同時，在現有體制下，在政府部門的分工中，實有人口管理工作具體職責大多集中于公安機關，對于涉及其他職能部門的管理工作往往存在任務不清、職責不明的問題，部門之間職責的劃分整合性差。

（二）服務管理方法有待創新和加強落實

以往，公安機關及政府的其他部門主要依靠行政手段實施人口管理。很明顯，人口管理離不開相應的行政力量和行政手段，但隨著社會形勢的發展變化，一些傳統行政管理手段已不可行、不適用。探索有效的服務與管理手段是解決人口管理與服務的難題。

當前公安機關實有人口管理的方法和手段大多具有行政性和被動性、社會化程度低等特點。雖然公安機關為提高入戶核實率等問題，也在探索改革，如推行定時、錯時、預約等彈性工作制，提高社區和駐村民警入戶核實率。但很多服務和管理創新在具體的執行和落實時由于主客觀原因卻出現了偏差。提高實有人口管理能力，加強落實管理措施，真正實現實有人口管理可以達到“以房找人、以人找房、查房知人、查人知住”的要求，實現實有人口“實房管理”、“實住管理”、“實時管理”和“實情管理”四大原則。

五、實有人口服務管理工作的社會性有待加強

人口管理工作涉及社會方方面面，僅靠公安機關自身來做好實有人口得管理是不現實的。因此，公安機關應在黨委政府的領導支持下，在社會各方的有力配合下，建立起社會化的實有人口服務與管理模式。

（一）政府相關職能部門參與意識不強

從目前我國實有人口管理的權責分化上來看，管理工作涉及諸多政府部門。雖然實有人口管理理念的提出和實踐運作已有多年，但公安機關與政府職能部門管理合力一直沒有形成，政府相關職能部門對實有人口管理工作參與意識不強。如流動人口管理是一項由政府牽頭，公安、衛生、勞動等多家共管的工作。而在實際工作中，其他相關部門主動參與意識不強，公安往往唱獨角戲，使得管理工作很難到位。在涉及實有人口管理的政府職能部門權責沒有做出調整和整合的當前，公安機關要做好職責內的實有人口的管理工作必須與其他相關的政府職能部門充分做好協調協作工作。

（二）基層組織建設參與滯后

當前，基層組織不健全，也給民警開展基礎工作帶來很大困難。社區等社會建設和管理的基層組織承擔的社會事務越來越多，然而卻存在社區相應的職權和工作經費缺失的問題，社區干部隊伍素質與當前社區的任務要求不相適應，社區負擔過重。一些居民小區、商住樓的居委會和物業管理委員會管理工作不到位，這都造成民警在這些地方從事基礎工作時難度較大。

（三）亟待建立完善一支社區實有人口管理的群眾隊伍

從目前公安派出所的工作量與警力配置的情況來考察，社區民警要完成包含實有人口管理在內的社區工作，必須要依托社區社會力量。因此，加強社區實有人口管理亟需建立或完善一支配合民警工作的實有人口管理的群眾隊伍，其在社區民警的帶領和指導下在轄區完成相應的服務管理等工作。這支隊伍不僅要依托基層的社區組織和及其人員，還可以吸收與實有人口管理的相關人群，如從醫院、銀行、物流等企事業單吸收愿意配合工作的人員，并與勞動、工商、衛生、電信等部門建立“伙伴關系”，爭取信息支援，從而充實公安機關的人員數據庫，同時在日常的服務和管理中給民警以有力的配合和支援。