美國行政解釋及其司法審查標準初探

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鄭州大學法學院

羅斯福新政以來，美國行政機構除了具有執法的功能，還在一定程度上具備了“準立法”和“準司法”的功能。這是社會關系的日趨多樣、分工的愈發精細使得行政機構所面臨的問題兼具復雜性和技術性引起的，社會發展和公民對于行政機關提高效率的必然要求。如今實踐中，國會通過了措詞寬泛、標準模糊法律，行政機構在履行職能過程中通過解釋細化法律。而行政機構發布的解釋經常擴展法律法規的內容的含義，甚至一份指行政解釋文件又可能產生另一份行政解釋的情況也越來越多。在行政機構提供越來越多解釋和細致法律規章過程中，原來的幾句話甚至幾個詞語可能產生幾十數百頁的文字。本文所說的行政解釋指的是當國會沒有清楚說明某一法律條文的含義時或國會的立法意圖難以確定時，行政機關在其職授權范圍內依照職權和法定程序，對法律條文如何具體應用以及法律條文或者詞語的含義所作出的合理解釋。

雖然美國《行政程序法》第553節授予行政機關可以發布行政解釋，但沒有具體指明面對行政解釋法院應該如何處理。尤其是如果法院卷入到對行政機關為了執行法律而作出解釋的實質性審查中，深入探究背后的政策問題，勢必導致多數行政解釋無法通過司法審查的同時，也使自身也墜入政治旋渦中。因此法院在審查的過程中，并不是直接忽視行政解釋而重新解釋法律，而是依據一定的審查原則、方法對于行政解釋給予一定程度的尊重。在“謝弗林案”之前，美國各級法院對行政解釋司法審查問題態度不一，標準也比較混亂，未形成統一標準。美國法院對行政解釋的形成統一的司法審查原則是謝弗林案之后形成的，斯卡利亞大法官曾稱形成這一原則的謝弗林案是行政法領域最重要的一個判決。

一、美國行政解釋產生的原因及意義

“立法性規則”這個稱呼實際上在《行政程序法》里并沒有明確表述。所謂“立法性規則”是實踐中法院和研究者對通過程序法要求的程序制定出來的規則的一種稱呼，因為它的效力等同于制定法。行政程序法規定規則制定程序為三個步驟:第一步公開擬制定的規則并對其內容予以說明；第二步聽取利害關系人的評論和建議并予以全面衡量；第三步最終通過的規則向公眾發布，并有解釋立法基礎和目的附帶說明。

但立法性規則存在以下問題：制定規則的繁瑣程序不能讓其快速出臺，難以及時滿足行政機構需要；不能及時修改適應技術變遷或因作為規則制定前提的關系、概念理解的變化，規則被認為不符合現實；制定法經常要求行政機構頒布大量的規則，但實際上行政機構不具有足夠的資源和精力去完成；通常規則制定程序過于復雜，行政機構通過這一方式，而傾向于對現有規則進行解釋來使其適應現實需要。

通常行政解釋的制定不需要經非正式程序環節，也不需要經過正式程序環節。同時因行政解釋不會修改制定法賦予公民的權利和義務，所以在其制定的過程中公民也沒有參與的必要。因此行政機關在做出行政解釋時擁有更大的自由裁量權。規則制定成本較高并且耗時耗力，行政解釋制定則簡便、科學性強，不會拖累行政效率。所以行政機構經常通過行政解釋滿足實際需要就不足為奇了。現實中美國行政解釋表現形式多種多樣，如解釋性規則、政策說明、指南、意見函等。

但是行政解釋的制定也必須遵循一定的原則。首先，行政解釋的目的是對授權法律法規的具體適用進行解釋說明，本質上是為了滿足行政管理的需要，不能背離國會的授權。其次，行政解釋必須遵守憲法和現有法律的規定，不能與憲法和法律對立。再次，行政解釋的內容必須合理，全面客觀地考慮制定的內容以及可能造成的影響。最后，行政解釋的制定仍要遵循一定程序，必要時應采取非正式程序制定。

行政解釋雖然不是“法”，僅是行政機關在執法過程中對現有法律的條文或者詞語概念所做的具體解釋，雖然在學理上被認為不具有拘束力，但在實踐中常常能夠拘束對行政相對人。

二、行政解釋司法審查標準

美國《行政程序法》并沒有直接指明法院在面對行政解釋引起爭議和訴訟時應該如何處理，而且對于法院在審理中應該是尊重還是忽視這些行政解釋均也未置可否。《行政程序法》第706節雖規定了有關司法審查的條款，但僅僅涉及法院如何對法律進行審查，而沒有提到行政解釋。由于行政機關在其被授權的特定領域內往往相對于法院更加專業，因此法院在很長一段時間內在如何處理行政解釋的問題上總是搖擺不定，也缺乏判斷其合理性的必要、統一的依據。同時在行政權擴張、立法成本巨大的時代，法院為了整個國家穩定、有序、高效地運轉，在涉及行政解釋問題上，需要保持適當的克制。

1944年的“斯基德莫案”是最早涉及法院怎樣對待行政解釋的，最高法院在判決中指出行政解釋雖然沒有“控制的力量”，但由于行政機構的考量具備全面性，使得作出的行政解釋雖無控制的力量，也具有一定程度上的說服力，這被稱為“斯基德莫原則”。在斯基德莫原則下，盡管法院要考慮行政解釋，但最終如何對法律進行解釋的決定權是依然在法院。這一判決也標志著美國法院開始在一定程度上承認行政機關可以在國會授權的范圍對支配其活動的法律法規作出解釋。斯基德莫原則的適用范圍是狹窄的，因為只有在行政機構對法律的解釋與法院的解釋意見相同時，法院才會“尊重”行政機關。

1984年“謝弗林訴自然資源保護委員會”使得法院對行政解釋的態度有了實質上的變化，本案中控辯雙方的主要矛盾是行政機關對國會在1977年清潔空氣法修正案中規定的“固定的污染來源”一詞的含義所發布的行政解釋。在本案判詞中斯蒂文斯法官在寫下了此后非常著名的一段話：法院在審查行政機關對它所執行的法律的解釋的時候，面臨著兩個問題:第一，法院應審查是國會對行政解釋所涉及的問題是否曾有明確表態。如果國會表示的很清楚，那么無論是法院還是行政機構都不能再作出解釋，必須遵從國會規定。第二，如果法院認為國會就所審查的問題并沒有直接表態或者模糊不清時，那么應考察行政機構所作的解釋是否合理，如果行政機構的解釋是合理的，法院就不能用自己的解釋來代替行政機構的解釋。此后法院和理論界將此稱為了謝弗林原則或者“謝弗林兩步法”。相比斯基德莫原則，謝弗林原則無疑極大的放寬了法院對于行政解釋的審查尺度，強調在法律規定不存在或者具體含義模糊不清時，行政解釋只要是“合理”的，法院就應該認可，不能再做出獨立判斷。

由于謝弗林案確立了行政解釋司法審查的相關標準，因此自該案裁判以來，幾乎成為了美國司法界和法學界援引率最高的“不朽判決”，甚至遠遠超過了多數人耳熟能詳的“馬伯里訴麥迪遜案”、“馬卡洛訴馬里蘭州案”等案件。

根據謝弗林原則，行政法律解釋的主導權由法院轉移到了執行法律的行政機構。法院尊重行政解釋的正當性在于：第一，行政國家中行政機構面對具有高度專業性、技術性的行政管理活動擁有專業人員和分析處理能力，法院通常只能畏葸不前，當涉及行政管理問題時，行政機構具有更多的優勢。第二，法律并非完美無缺的，常常留下了用傳統法律解釋傳統所無法解釋清楚的縫隙和含混，這些問題的解決需要政策判斷和政策選擇，應由實際執行法律的行政機關而非法院進行政策判斷和選擇。因為大多情況下，解決法律概念模糊不清這一問題本質上是一個行政管理問題而不是一個法律問題。最終，對于行政解釋，法院的作用是對行政機關的解釋進行監督，并在行政機關作出不合理的解釋時予以撤銷。

最高法院通過謝弗林案的審判確定了在面對行政解釋，法院應該怎樣對待。但行政部門在解釋法律時，形式多樣，謝弗林案并沒有指出那些種類的行政解釋法院才能適用謝弗林原則。而“米德案”之所以被法院和評論者推崇，關鍵在于回答了這個問題。“米德案”中最高法院指出一個機構可以通過裁決、通知和評論規則制定，或者通過一些其他“可比的國會意圖”的“立法類型的活動”來行使國會授權的權力。由蘇特大法官撰寫的判詞中指出并非所有的行政解釋都適用謝弗林原則，只有以正規的形式、通過正規的程序的行政解釋，法院在進行審查時才給予較高程度的尊重，適用謝弗林原則，因為以正式程序發布的行政解釋更容易讓人相信此時行政機構擁有國會的授權；而對于行政機關不是以上述方式發布的行政解釋，例如單純是一封表明行政機構觀點的回信或一項對政策的宣告，完全不必考慮謝弗林原則。這一判決無疑極大的縮小了謝弗林原則的適用范圍，不符合行政機關的特點和發展趨勢。“米德案”在一定程度上是對“謝弗林原則”的背離，其明確只有當國會授權行政機關出于執行法律的目的制定規則的權力，方能開啟“謝弗林尊重”適用，這會在實踐中導致法院和當事人更加難以判斷行政解釋。

二零一三年“阿林頓市訴聯邦通訊委員會案”也是一個對謝弗林原則有著重要影響的案件。讓人玩味的是米德案中的唯一異議人斯卡利亞大法官正是阿林頓案判決的執筆者。阿林頓案中，由斯卡利亞大法官執筆的判決認為無須考慮行政機關是否具有解釋的權力，只要立法漏洞所涉問題屬于行政機關職權范圍內，其解釋在法院審理中就應適用謝弗林原則。然而，“阿林頓案”并沒有推翻“米德案”的判決，也就意味著在未來很長的時間內，對于行政解釋的司法審查依然存在一定爭議。

三、結語

經過這么多年的發展，如今的美國正如斯特勞斯教授指出的那樣，擁有數以萬計的行政解釋和其它行政指導性文件，行政解釋已經成為美國法治體系和行政管理活動中重要一部分。同時美國最高法院通過判例確立了對行政解釋進行司法審查的原則。這具有重要意義：首先，行政機關可以通過對國會制定的法律解釋，將能實現政策快速變化，適應行政國家需要，不斷完善自身；其次，行政機關解釋法律的權力，依舊是在執行國會立法，即使是對立法的解釋，也必須依照立法原意和社會現實，其行為始終在司法機關監督之下，法院仍可以撤銷行政機關不合理的解釋。

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