海洋生態損害補償研究綜述

于 冰, 胡求光

寧波大學商學院,寧波 315211

海洋是人類經濟社會可持續發展的戰略資源基地,但是隨著海洋資源開發利用程度的不斷加大,海洋生態環境正面臨著嚴峻挑戰。2013年7月,習近平在中共中央政治局第八次集體學習時指出,要全力遏制海洋生態環境不斷惡化趨勢,加快建立海洋生態補償和生態損害賠償制度。2016年全國海洋生態環境保護工作要點明確指出了“沿海省級海洋部門結合實際推進海洋生態補償和生態損害賠償制度建設”。由此可見,健全海洋生態補償等制度體系是推進我國海洋生態文明建設的重要措施。

然而,隨著“海洋生態損害賠償”、“海洋生態補償”、“海洋生態保護補償”、“海洋生態損害補償”等各項海洋生態保護制度的相繼提出,出現了對相關概念和內容混淆、模糊等問題,不利于政策落實與推進。就海洋生態損害補償而言,其具有與以往補償和賠償機制不同的獨特性質。它不同于生態保護補償的激勵機制,強調的是海洋資源使用者對產生的環境負外部性的“買單”,從這一角度它是一種海洋使用者的“賠償”機制;但它也不同于海洋生態損害賠償的違法追責機制,強調的是對受損海洋生態環境的建設和修復,從這一角度它是一種對海洋的“保護”機制。為此,本文對相關文獻進行綜述,梳理海洋生態損害補償的相關概念,總結海洋生態損害補償的研究重點和難點,以期為進一步完善海洋生態補償制度提供借鑒與啟示。

1 海洋生態損害補償相關概念

海洋生態損害是建立海洋生態損害補償等相關制度的理論前提。海洋生態損害是一個廣泛的概念,是指由于人類活動直接、間接改變海域自然條件或者向海域排入污染物質、能量,對海洋生態系統及其生物、非生物因子造成的有害影響[1]。具體表現為海洋生物資源的損失、海洋生境的改變、海洋環境功能的損失[2- 3]。引起海洋生態損害的原因眾多,包括自然原因和人為原因,前者指由海嘯和風暴潮等自然災害引起的損害,后者主要包括填海、圍海、開放式用海等的各類海洋開發利用活動,突發性的溢油等污染事件,以及陸源污染排放引起的損害。其中海洋生態損害補償所指的是人為原因引起的海洋生態損害,但值得注意的是由于人為原因也會影響自然災害的發生頻率和范圍,因此界定自然災害與人為的影響效果也將是海洋生態損害補償研究的重點和難點。

針對不同人類活動產生的海洋生態損害類型,有關的賠償與補償制度相繼建立。海洋環境損害賠償制度最早以美國的自然資源損害評估指導文件為代表,其主要是針對溢油污染事故產生的人身健康、財產損害的賠償以及資源環境恢復[4]。在借鑒美國環境損害立法經驗基礎上,歐盟在2004年頒布了第一部具有嚴格環境責任和強制執行環境責任指令[5]。但這些法律都規定自然資源損害應該是補償性賠償的而非普通法原則下的懲罰性賠償[6]。2014年國家海洋局印發我國的《海洋生態損害國家損失索賠辦法》,明確規定海洋行政主管部門可以向導致海洋環境污染或生態破壞的行為責任者提出索賠要求。在此基礎上,有關研究將海洋生態損害賠償和海洋生態損害補償的內涵進一步明確,分別用于指未經批準和經過批準的用海活動對海洋環境與生態系統造成損害時,由損害的責任方對自然進行的補救或者補償[7- 9]。2016年山東省印發的《山東省海洋生態補償管理辦法》中明確提出了海洋生態損失補償概念,指用海者履行海洋環境資源有償使用責任,對因開發利用海洋資源造成的海洋生態系統服務價值和生物資源價值損失進行的資金補償。該辦法明確的“海洋生態損失補償”與文獻出現的“海洋生態損害補償”內涵基本一致,本文將兩者視為同義語。從發展過程來看,海洋生態損害補償提出較晚,是在已有制度的基礎上建立的,因此需要結合與已有相關制度的聯系來解讀其內涵。就補償內容而言,海洋生態損害補償是一種生態補償制度,是一種調整海洋環境資源利益相關者之間的環境利益及經濟利益分配關系、將人類活動產生的環境外部性內化的制度安排[10];此外,在海洋開發活動前,國家相關部門會向用海主體收取海域使用金,以保障海洋資源的可持續利用。但海域使用金并沒有將海洋的生態成本納入核算體系,海洋生態價值沒能完全體現[11]。因此,就有償內容而言,海洋生態損害補償是對海洋開發利用過程中被忽視的海洋生態價值損失的內化,體現了海洋生態價值由無償向有償的轉變,是對海域有償使用制度的有益補充。

綜上,海洋生態損害補償是在海洋生態損害賠償和生態保護補償建立的基礎下,提出的對受損海洋生物資源及生態功能的生態補償制度,針對的是過程中的用海行為管制而非事后的過失懲罰,強調的是海洋生態環境保護而非責任方追責。與此同時,海洋生態損害補償內化了海洋開發利用的生態環境代價,使得海域有償使用不僅是海域空間有償使用,更是海域生態環境有償使用。

2 海洋生態損害補償主體研究

生態補償的本質是對許多利益主體之間的責任和權利的一種平衡和再分配機制。因此,生態補償機制運行首要解決的是“誰補償誰”即主體問題,在這一過程中利益相關者分析起著重要作用。在生態環境領域中,利益相關者之間的關聯是基于環境外部性發生的,因此他們之間具有不確定性、非市場性、被動性的三大特征[12]。而海洋的生態環境比陸地的更為復雜,其利益相關者的界定難度也更大。

按照“誰破壞誰補償”的原則,海洋生態損害的補償主體即為產生海洋生態損害的行為主體,是提供補償的一方。對于較為明確的海洋生態損害來源,如用海或涉海工程項目等,補償主體由項目責任方承擔。如果該項目是政府行為,則補償主體為相關政府;對于相對模糊的海洋生態損害來源,如海洋的陸源污染,其中點源污染可需要根據污染物質,對排污企業進行排查,確定補償主體[13]。而對于非點源污染,其隨機性強、成因復雜,相關的責任主體尚難以界定。結合具體的海洋生態損害補償案例分析,如表1,海洋生態損害補償主體既有抽象性的政府機構,也有具體的企業個體,抽象主體和具體主體都是海洋生態損害補償主體中不可或缺的組成部分。在環境資源問題上,政府在生態補償中的核心地位也是各國生態補償制度設計的重點,但對國家或政府的過分強調容易形成一個封閉的和單一的生態補償主體,有可能出現“政府失靈”的情況[22]。因此在海洋生態損害補償中也需注意不能過度強調一種主體的作用。

表1 部分海洋生態損害補償研究案例

相對而言,海洋生態損害的受償主體即為接受補償的一方,結合海洋生態損害和生態修復的實際情況,受償主體主要包括以下內容：首先,海洋生態系統是第一直接影響對象,但是作為受償主體的海洋生態無法向使用者提出補償要求,因此國家常作為海洋生態的代理人,授權相關政府部門對責任方提出補償要求;其次,海洋開發活動導致海洋生態系統服務功能產生變化,以其影響范圍找出利益相關者,通過利益增損分析確定海洋生態損害補償主體[23]。從這一角度分析,受償主體是海洋生態資源享用者和海洋生態系統服務功能損害的受害者,根據用海工程的不同,其包括從事海洋捕撈生產的生產者、當地居民、港運部門等;再次,海洋生態修復往往需要采取一系列具體的人工保護和修復措施,這些有助于保護和提高海洋生態系統服務功能的群體,即海洋生態系統服務功能的貢獻者[16]在海洋生態損害補償實踐中具有雙重身份,對于用海主體,他們是受償對象,對于受損海域,他們是補償對象。

綜上,從損害表象上,人類通過開發活動對海洋生態造成損害,因此海洋使用者與海洋生態系統之間的補償關系,是“人-海”的補償;從實際影響和補償實施上,海洋生態損害也可能使得受損海域周邊人群受到直接或間接的影響,這些人群也是補償受體。另外,海洋生態的修復需要通過人工措施實現對海洋生態環境的保護和修復,而影響這一補償目標實現又包含很多的利益主體。因此,海洋生態損害補償也離不開“人-人”的補償。總體來看,現階段對海洋生態損害補償主體的研究較少,以一般性的概化關系分析或對某一類別的典型補償主體分析居多,甚少針對不同海洋生態損害情形下的主體關系進行全方位解構。海洋生態損害補償已然突破了受益者付費原則,更接近于生態學意義上的生態補償含義。如何通過“人-人”的補償實現“人-海”的補償,構建完整的“人-人-海”補償關系還有待深入和細化。

3 海洋生態損害評估及補償標準研究

海洋生態損害補償旨在恢復和保護海洋生態環境,因此對海域的受損情況進行評估是確定補償量的前提基礎。海洋環境損害賠償制度建立相對較早,因此國內外關于溢油或危險化學品泄漏的海洋生態損害評估研究較多[4- 6],隨著海洋生態損害補償制度的提出,圍填海、海水養殖、電廠等工程性海洋生態損害研究也逐漸增加。國家海洋局在2017年發布了《海洋生態損害評估技術》,指出通過“比較事件發生前后海洋生態系統水質、沉積物、生物、水動力等主要生態因子的變化進行綜合評估海洋生態系統損害程度”。具體的海洋生態損害量化方法主要分為兩類: 基于生態修復的評估和基于生態系統服務價值的評估。而海洋生態損害評估是生態補償量化的基礎,因此補償標準的核算也多依據于上述的評估方法進行。

生境等價分析法(HEA)是基于生態修復的生態損害評估方法,該方法的理論思想是通過建立生境或對其他相似生境進行建設和保護,用補償區域的生態服務‘增加量’補償受損區域的‘損失量’[24]。作為環境損害評估的主要方法,HEA在國外司法實踐中已廣泛開展,應用于珊瑚礁修復、鹽沼濕地修復等各領域補償[25-26]。近幾年,我國學者也應用HEA方法,分別以退田還海和種植紅樹林作為修復工程,對海洋溢油和圍填海造地帶來的海洋生態損害程度和補償規模進行評估[15,27]。該方法通過生境補償項目提供相同或相似類型的生態環境來補償損失的公共生境資源,考慮了環境損害中的動態性問題和潛在受損情況,補償計劃可以是真實的也可以是虛擬的,因此在環境自身損害經濟評估中具有很大的優勢[28]。但是,這一類方法在研究過程中需要依據過強的假設條件,因而補償措施的實際有效性有待驗證,如有學者對美國佛羅里達州近十年的海洋生境修復情況進行研究,指出生境補償的標準不能只考慮數量(補償規模)不考慮質量(補償效果),要從補償項目與受損生境的區域鄰近性、模仿性和功能等同性三方面來確定補償標準[29]。此外,僅以生境損失作為補償依據,缺乏對社會成本、福利和相關利益人群效用的考慮,致使在實踐研究中發現基于HEA的補償項目并不一定是最經濟高效的[30-31]。如有學者將HEA方法與GIS技術相結合,綜合生態環境和社會經濟的各類指標評估法國圣馬洛海灣建立海藻養殖場的補償成本[32]。

生態系統服務價值法也是計量海洋生態損失的重要方法,該方法的理論思想是對通過生態系統的服務價值評估量化研究區的生態損失[33]。在理論研究方面,學者們建立了針對海洋生態系統的價值評估技術框架[34],并以生態系統服務理論為基礎,分析了海洋生態損失的十種形式及各自的計量模型[35]。還有學者將該方法與專家調查法結合,綜合海域生態系統服務價值和受損系數評估海洋工程的生態損害[18,36]。然而,正如中國環境與發展國際合作委員會2006年度政策報告所指出：“如果生態系統服務功能的市場價值能夠被準確地評估和量化,那么它應該是確定生態補償標準最好的依據”[11],但是該方法卻很少能夠直接用于實際的政策制定[37]。首先,大多數研究在核算生態損害成本是基于線性函數的假設,而實際上各生態系統服務損失累積是非線性的[38]。其次,同一種生態系統服務在不同的社會和經濟環境也會表現出不同的價值,評估方法需要進行本地化修正,尤其價格參數的多變性也增加了評估結果的不確定性[39]。最后,海洋生態損害補償的標準需要能夠兼顧對社會經濟福利的影響和對生態環境的影響[40]。

盡管海洋生態損害評估研究比較成熟,但在實施過程中補償標準往往并不能直接根據生態損害的評估結果而定,海洋生態損害補償標準研究也正在逐步深入。一方面,有研究提出建立基于保護建設成本、發展機會成本、生態損害成本及生態治理與修復成本的生態損害補償核算體系,并與生態系統服務價值法結合確定補償標準[41]或補償的優先次序[42]。另一方面,學者們嘗試通過引入生態補償系數等方式調整海洋生態損害補償標準,以解決生態系統服務價值評估結果過高、未兼顧補償主體的實際補償能力等問題,因此,生態補償系數的內容體系及其研究方法成為主要的關注點。如有研究考慮了經濟社會發展水平,建立基于恩格爾系數與皮爾生長曲線模型的海洋生態補償系數模型,以此反映不同社會經濟發展水平下人們對生態系統服務價值的認知程度和進行補償的支付意愿[16]。而《山東省用海建設項目海洋生態損失補償評估技術導則》中根據用海建設項目所屬產業的社會經濟特征、國家產業政策、影響區域等分別確定基準補償系數、政策調整系統、附加補償系數,三者加和確定用海建設項目的綜合補償系數再乘以建設項目占用海域產生的生態系統服務損失和生物資源損失。

根據以上分析,當前對于海洋生態損害補償標準主要存有兩種認識：第一,海洋生態損害補償是為了恢復受損海洋生態系統,而實現海洋生態系統服務“無凈損失”是補償的終點,據此形成基于生態修復的海洋生態損害補償標準。第二,海洋生態損害補償是建立在海洋生態損害評估基礎上的一種綜合補償,不僅考慮受損海域的生態修復還要考慮補償成本、補償能力等人為條件,從而形成了生態補償調整系數。在一定程度上講,生態補償的本質就是一種生態利益、經濟利益和社會利益的重新分配機制。因此,筆者認為盡管海洋生態損害補償的目的是“人-海”補償,但其最終實現還是需要“人-人”補償,必須重視利益相關方的協商參與,區域問題、時間問題、補償主體的需求和能力問題等都是補償標準制定過程中的需要考慮的因素。在一定意義上,海洋生態損害補償標準將是海洋生態損害評估體系與補償體系的綜合作用結果。

4 海洋生態損害補償方式研究

生態補償方式是補償得以實現的具體表現形式。從補償實施內容上看,海洋生態補償可以分為經濟補償、資源補償和生境補償三種方式[43]。經濟補償指以收取資金形式用于海洋生態修復,如通過政府補貼、財政援助、生態稅和基金等方式進行[44]。資源補償主要是以人為的方式對海洋生態環境中缺失的生物資源以及其他資源進行數量補充,主要形式是人工的增殖放流技術[45]。生境補償主要是通過生態修復和生境建設等方式,對海洋環境和生態功能的補償,包括海岸帶的濕地建設補償[46],沙灘修復工程[47],以及人工魚礁項目[48]。

不同的補償方式在實施主體、實施條件、實施效率、實施效果等方面都有一定差異。對比來看,經濟補償適用性最廣,操作起來最簡單,但實施前提是生態損失可以量化,且這種補償實施產生的環境效益具有一定的間接性和延遲性;資源補償一般針對那些經濟魚類物種,有一定的環境效益但容易受到補償海域其他物種以及所處生境等外界因素干擾;生境補償最具多樣性,可以根據不同實際情況采取不同方法,實施過程相對復雜,具有長遠的經濟效益和環境效益,因此也成為目前最具前景的海洋生態補償方式[49]。有學者提出海洋資源損害補償應當優先采用修復補償形式,只有當修復在技術上不可能或經濟上顯著不經濟時,才能采用貨幣補償的形式[16]。我國的海洋生態補償方式從最開始的資金補償方式向生境補償方式轉變,更加注重建設海草床、人工紅樹林,人工濕地、退田還海等措施[50]。受不同地區經濟、環境本底差異的影響,海洋生態損害補償一直未有明確的規范體系,如何通過采取不同的補償方式,平衡經濟和環境效益,確立混合型補償標準將又是一個難點[51]。

5 海洋生態損害補償的保障措施研究

盡管在理論層面海洋生態損害補償研究已逐步深入,但補償的具體實施還需要有相應的保障體系和配套制度作為支撐條件,而這也是健全海洋生態損害補償機制的另一關鍵問題。主要表現在以下方面：在資金保障上,海洋生態損害補償的資金來源主要包括3種類型：私人資金-用海主體直接出資進行海洋生態補償,公共資金-由相關海洋保護專項資金支持的海洋生態補償,第三方借貸-如通過生境銀行等實施海洋生態補償[52]。現階段我國生態補償主要以財政轉移支付為主,但是這種政府主導的補償方式會造成資金管理缺位、資金利用效率低下及補償的定價機制不合理等問題[53-54]。因此,海洋生態損害補償資金的來源渠道、籌集方式、使用形式等問題都影響生態補償的實施能力需要深入研究;在組織管理上,生態補償機制的運行是一個系統工程,需要補償要素之間有機結合發揮作用,而現階段的海洋生態補償機制尚無健全的框架結構,更缺乏對補償的監督、評估、反饋等后補償機制的研究[55],直接影響了我國海洋生態損害補償的實施效果;在制度保障上,海洋生態損害補償的關鍵環節確定需要有相應的法理支撐,補償實施需要有法律法規的強制性保障。盡管國內外已經有了一些相關的法律法規和政策文件,如表2,但我國國家層面的海洋生態損害補償的法律法規體系還很缺乏,直接影響了我國海洋生態損害補償的實施效力。海洋生態損害補償的法律界定、法律依據、立法程序、保障制度等研究還有待深入。

表2 海洋生態損害補償的相關法律法規和政策文件

6 海洋生態損害補償研究現狀和未來展望

多年來,隨著人類活動不斷向海洋拓展,海洋生態經歷了從污染到管制、從事后對違法行為的追責賠償到過程中合理用海行為的管制補償,在生態損害賠償和生態保護補償的基礎上,海洋生態損害補償機制正逐漸建立。海洋生態損害補償的研究時間相對較短,以工程性海洋生態損害補償研究為主,而缺乏陸源污染的海洋生態損害補償研究;以海洋生態損害補償的理論內涵、補償主體、補償標準、補償方式等單方面研究為主,而缺乏對海洋生態損害機理和補償機制全過程的相關研究。總體上海洋生態損害補償研究已有一定進展,但從海洋生態損害補償發展的全過程來看,仍有一些關鍵問題尚待深入研究。

(1)補償前提之海洋生態損害機理問題。海洋生態損害已在認識層面基本達成共識,相關概念內涵也基本明確,但具體的海洋生態損害的生成機理沒有得到充分揭示,這嚴重影響著海洋生態損害補償制度的形成。其研究難點表現為：第一,海洋生態損害是一種相對概念,是指定區域的生態環境質量在海洋開發活動前后的差值,但是這種變化差異可以從不同角度去衡量;第二,海洋生態環境具有動態性特征,因此生態環境受到污染和損害的邊界問題難以確定;第三,需要以典型的海洋生態損害補償研究案例進行具體性研究,在此基礎上提煉海洋生態損害補償研究范圍界定的一般性原則和特殊性原則。

(2)補償建立的關鍵環節問題。海洋生態損害評估和標準研究仍是海洋生態損害補償的關鍵和難點,海洋生態損害補償標準看似是對損害的評估,實則是綜合利益的結果。從海洋生態損害補償主體的角度來分析,基于海洋生態損害評估的生態補償標準是基于“人-海”補償思想的結果。但是如上文分析,海洋生態損害補償實施實際上離不開“人-人”的補償,所以基于“人-海”的補償標準難就以直接指導補償實踐,還需要兼顧考慮補償主體的支付能力和經濟成本等問題。由此可見,從海洋生態損害評估到標準制定還有很大的縫隙。一方面,需要提高海洋生態損害評估方法的準確性;另一方面,需要結合實地客觀條件,設計梯級補償標準,并從補償主體、補償方式等其他角度拓展補償標準的研究模式和渠道。

(3)補償落實的保障條件問題。海洋生態損害補償是希望從制度保障的源頭解決海洋生態損害問題,因此除了需要有理論框架,還需要有必要的支撐條件,包括以下幾方面：第一,在廓清已有的相關法律制度的同時，厘清建立海洋生態損害補償制度的法理基礎;第二,為了增加補償機制的可行性,涉及相關經濟主體難以承擔海洋生態損害補償問題,需要建立海洋生態損害補償的政府救濟和社會救濟制度,協助實現對海洋生態環境的修復和補償;第三,建立海洋生態損害補償的實現機制,如補償主體的組織、協調、管理,補償資金的來源、構成、流向,補償工程的設計、施工、監管等體系建設。

(4)補償效果及持續性問題。為了切實保障補償作用的有效發揮,需要對海洋生態損害補償實施效果進行評估。通過建立不同尺度上、不同視角下、面向不同主體的評價體系,對海洋生態損害補償績效和效率等問題進行研究,以發現各生態補償要素在機制運行中的存在問題。而為了補償效果能夠持續,需要對海洋生態損害補償機制進行不斷改進。補償的實現不能僅靠單一的政策激勵和資金扶持,需要發展政府主導和市場主導的多元海洋生態損害補償模式。此外,在政策實施上,海洋生態損害補償需要與已有相關制度有機結合發揮最大功效。

(5)補償機制的發展和拓展問題。從其他相對成熟的生態補償類型的發展經驗看,海洋生態損害補償的研究和實踐將呈“點-線-面”的發展趨勢。這是由生態補償本質,即環境利益和經濟利益的協調發展所決定的,因此隨著海洋生態損害補償的深入,海洋生態損害補償的附效應會促使補償向其他維度拓展和交叉。其涉及的不僅是海洋生態保護,還有藍色經濟發展、海陸統籌治理、社會公平等其他方面。就此而言,海洋生態損害補償的發展也會由補償關鍵要素的“點研究”到補償機制全過程的“線研究”到綜合生態補償,即與其他經濟/社會問題相結合的“面研究”。