面向中國的公共管理學：緣起、路徑與展望

李文釗

(中國人民大學公共管理學院,北京100872)

40多年前,文森特·奧斯特羅姆曾經指出,美國公共行政面臨思想危機,以公共行政理論來指導實踐不僅不會產生有益效果,而且還會產生負面影響[1]。為此,他提出了公共行政范式變遷問題,認為需要基于當代政治經濟學的研究傳統,用民主制行政來代替官僚制行政。文森特對于美國公共行政的反思,同樣適應于當前中國的公共管理學甚至中國的社會科學研究現狀,這也是任何一門學科面臨的根本性問題,即理論與實踐之間的關系問題。或者用哲學語言表達,這是認知和實踐之間的關系問題。為此,無論是中國的政治當局,還是學術界都開始反思中國社會科學研究的未來走向,探討中國社會科學與中國實踐之間的內在聯系。對于公共管理學科而言,經過30多年的恢復、重建和發展,目前正處于關鍵抉擇時期,需要尋找下一步突破的方向[2]。圍繞著中國需要什么樣的公共管理學,我們提出一個超越本土化和全球化的思路,倡導面向中國的公共管理學,主張將科學邏輯和情景邏輯有機結合和雙向互動,最終實現通過科學來提升治理質量的歷史使命。

1 中國需要什么樣的公共管理學

托克維爾在考察美國的民主時指出：“一個全新的社會,需要一門新的政治科學。”[3]11托克維爾的論述,非常敏銳地捕捉到了理論與實踐之間的關系,強調當一個全新社會出現時,需要以新的科學來理解這一新現象。當然,理論與實踐之間的關系比想象中更復雜。同樣的實踐,可以用不同的理論去闡述。同樣的人,也可能去發現實踐的不同方面和不同層面,使得對實踐的認知存在一種“盲人摸象”的現象。這意味著,事實維度的重新發現,事實本身的再認識,都可以導致理論和觀點的變革。因此,理論研究與其說是范式變遷的過程,不如說是不同范式不斷被提出的過程。其中最有代表性的是歷史學研究,不同的研究者去挖掘歷史中的不同事實,以及用不同觀點來重新認識這些事實,這使得歷史總是被多樣性理解和認知。

托克維爾的洞見,同樣適用于當前中國社會科學走向的爭論。隨著中國特色社會主義進入新時代,實務界和學術界都在思考如何建構新時代的中國特色社會科學。2016年習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上,指出了中國哲學社會科學發展的一些核心問題：堅持和發展中國特色社會主義必須高度重視哲學社會科學、堅持馬克思主義在我國哲學社會科學領域的指導地位、加快建構中國特色社會科學、加強和改善黨對哲學社會科學工作的領導。在這些內容中,尤其是如何加快建構中國特色社會科學,在指導思想、學科體系、學術體系、話語體系等方面充分體現中國特色、中國風格、中國氣派非常重要。圍繞著中國特色社會科學和話語體系建設,很多學科開展了討論。公共管理學作為哲學社會科學的重要組成部分,也面臨著如何建構有中國特色的公共管理學科問題。

通過對社會學、經濟學和公共管理學科等有關中國特色哲學社會科學的討論,我們可以發現這些討論都是圍繞著經驗和理論的本土性和一般性兩個維度展開,可以形成社會科學研究的四種類型(如表1所示)。經驗的本土性和一般性,主要是指中國經驗是獨特的,還是一般性的。理論的本土性和一般性是指理論是只合適中國情景,還是具有更廣泛的適用性。第一種類型的中國社會科學研究(類型Ⅰ)強調中國經驗和中國理論的本土性,這是最徹底的本土化研究范式代表,它主張依據中國特有經驗,形成獨特話語體系的中國理論。第二種類型的中國社會科學研究(類型Ⅱ)在強調中國經驗獨特性的同時,仍然主張用一般理論來進行敘事,試圖發展具有國際理論的研究。第三種類型的中國社會科學研究(類型Ⅲ)在強調中國經驗具有一般性的同時,仍然主張需要用中國話語來闡述,以形成中國理論。第四種類型的中國社會科學研究(類型Ⅳ)并不認為中國經驗的特殊性,認為完全可以用國際上通用語言和理論來對中國進行研究,中國經驗只是理論的具體展現。這四種類型的研究,可以進一步劃分為三類：一類是主張用本土理論來研究中國的本土經驗和一般經驗,第二類是不認為中國經驗有特殊性,認為可以用國際理論來研究中國;第三類是在強調中國經驗存在特殊性的同時,主張發展基于中國經驗的國際理論。

表1 中國社會科學研究的分類框架

社會學研究者一直在思考中國社會學的本土化和西方化的問題,并且在倡導本土化和反對本土化方面有很多爭論①相關爭論可參見《社會學研究》2016年第5期李培林、李友梅、宋林飛與2017年第5期王宇、邊燕杰和2018年第1期周飛舟、趙嶄新、洪大用等學者的相關文章。。對于中國社會學的本土化,存在兩種主要觀點：一種是主張表1中的I類和II類,強調基于中國經驗和情景,創立具有中國特色的本土社會學理論;另一種是主張表1中III類和IV類,認為本土化是一個偽問題,認為中國社會學研究仍然需要按照國際規范,本土化只是一種情景,這并不影響中國社會學研究的一般性特征。當然,對于如何實現中國社會學的本土化,不同學者之間存在爭論。社會學家趙鼎新對于現有的本土化方式進行了總結。他指出：“習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上的講話發表后,國內學者們分別從中國社會問題導向、中國問題意識、中國方法、中國本土化概念及本土概念的國際化等方面就中國特色社會學話語體系的建構進行了廣泛的討論。”[4]他根據對美國實用主義社會科學范式的分析,認為一個中國特色的社會科學范式最根本的不是問題意識、概念意識和方法意識,而是本體論創新。為此,他提出一個基于道家時間觀點的中國特色社會科學設想。而謝宇是社會學本土化的堅決反對者,認為社會學本土化是一個偽命題。他分別從議題本土化、應用本土化和范式本土化三個方面說明本土化是一個偽問題,認為中國社會學如果能夠保持研究的規范性和情景性同時融合,社會學就會保持獨立性和原創力[5]。對于如何將中國經驗與一般性理論相結合,邊燕杰提出了本土知識的國際概念化的命題,認為中國經驗的國際表達核心是本土知識的國際概念化。他將本土知識界定為：“知識的內容是關于特定地域、特定時間、具有特定文化內涵、在特定社會結構約束條件下發生的人類實踐活動。”[6]他據此以“關系社會資本”作為案例進行了討論。

針對本土化和國際化問題,經濟學者基本上沒有太大分歧,他們一般主張用現代經濟學來研究中國經濟現象,并且逐步達成共識。對此,田國強有清晰的闡述。他指出：“現代經濟學的基本分析框架和研究方法是無地域和國家界限的,并不存在獨立于他國的經濟分析框架和研究方法,現代經濟學的某些基本原理、研究方法和分析框架可以用來研究任何經濟環境和經濟制度安排下的各種經濟問題,研究特定地區在特定時間內的經濟行為和現象。”[7]正是因為經濟學界很早就接受了現代經濟學的分析框架,使得他們基本上對本土化或國際化沒有太多的爭論,大多主張表1中的II類和IV類研究。

與社會學類似,中國的公共管理學在本土化和國際化的問題上也一直存在爭論,本土化也一直是一種重要的觀點和主張。隨著建構有中國特色的學科體系、學術體系和話語體系提出之后,很多公共管理研究者開始在中國特色話語體系之下重新討論本土化和國際化問題。婁成武和董鵬在公共行政學本土化的討論中提出：“中國公共行政學本土化研究的內涵是指在批判借鑒西方公共行政學的基礎上,結合中國公共行政實踐所形成的系列理論和方法。”[8]他們對本土化的歷史、背景、動因、使命和路徑等進行了分析,提出中國本土化需要對西方知識進行中國化處理、中國現實問題的理論提升、中國傳統的升華和吸收。藍志勇在對中國公共行政學本土化研究的評論中,對“什么是本土化”的問題給出了令人信服的結論。他指出,西方理論未必沒有中國基因,中國基因未必沒有世界意義,公共管理研究應該追求“研究關懷中國化、理論實踐一體化、研究思路多元化、研究方法多樣化、研究風格樸實化、研究論證嚴謹化、研究邏輯科學化、研究語言通俗化、研究貢獻國際化、研究評價公認化”[9]。周志忍也提出了國際化和本土化相統一的問題,認為從過程角度來觀察,國際化和本土化是一個連續的有機體,“國際知識的引進和消化屬于國際化,立足本土需求的外來知識的加工和新知識的生產屬于本土化,本土知識的輸出又屬于國際化的范疇”[10]。劉鵬對中國公共行政學本土化進行了系統反思,提出了公共行政本土化的理由和發展階段,重點對一些具有本土特色的理論進行了評述,如壓力型體制、錦標賽制、行政發包制、行政吸納社會、分級制政策試驗等,并進一步提出了一個基于微觀、中觀和宏觀的本土化路徑[11]。薛瀾和張帆則進一步從話語體系的角度重新提出了公共管理學科的本土化問題。他們認為中國公共管理學科話語體系的本土化建構實際包含著相互促進的兩個方面：一是公共管理學科話語體系在非西方語境中的重新定位,二是公共管理學科話語體系在中國的本土化與發展[12]。由于他們借鑒了福柯的話語理論,從話語對象、陳述形式、概念形成和主題選擇等哲學層面討論了中國公共管理學科話語體系的本土化建構問題,這是當前最深層次的反思。

通過以上分析,我們可以發現“本土化”一直是一個響亮的學科發展口號,但是其內涵與定義十分模糊。并且,本土化存在一個到底是實踐經驗本土化的問題,還是理論認知本土化的問題。社會學、經濟學、公共管理學科等不同學者在不同時期進行了不同反思,除了經濟學基本上達成了共識而強調本土化并不是一個很好的概念,社會學和公共管理學科則還存在很多爭論。我們認為,如果遵循學科和科學的傳統,就如謝宇所言本土化是一個偽問題,但是任何一門社會科學需要對本土問題給予關注,因而存在本土化的可能與需要。于是,對于公共管理學科而言,本文認為應該倡導面向中國的公共管理學,其核心是用科學的方法與公共管理理論體系對中國公共管理問題進行研究,實現理論與中國情景的雙向互動。這意味著,我們認為中國的公共管理學科可能應該按照表1中的II和IV模式發展,一方面存在“中國經驗”和“中國情景”,另一方面要用符合科學規范的話語進行陳述,以探討中國公共管理的內在規律。接下來,我們將分別闡述建構面向中國的公共管理學的理由、路徑與未來展望。

2 為什么需要建構面向中國的公共管理學

建構面向中國的公共管理學意味著中國只是作為一種情景被考慮,公共管理學仍然需要遵循科學的邏輯,它是一個情景邏輯與科學邏輯相結合的過程。這說明,本土化只是經驗層面和情景層面的概念,它不是理論層面和科學層面的概念。事實上,科學的核心是基于實驗的方法來探究事物之間因果關系,而因果關系的效度取決于推理與事實的契合性,這一事實一定是與當地情景聯系在一起,這種情景的當地性并不否認推理的有效性,從內部效度向外部效度擴展也是科學研究追求的重要目標[13-14]。因此,從公共管理學的學科定位、經驗借鑒、知識論和學科發展趨勢等看,建構面向中國的公共管理學,實現科學邏輯與情景邏輯有機結合,是中國公共管理學科發展的一條較好路徑。很顯然,試圖完全脫離科學和國際發展趨勢,建立所謂“純粹”的本土化的中國公共管理學科,可能是沒有希望的,也沒有前途。

公共管理學作為一門社會科學,對情景的考慮是其應有之義,中國的公共管理學必須基于中國情景來進行研究。目前,越來越多的學者開始討論自然科學與社會科學之間差異性,強調社會科學自身的獨特性,這主要是由于社會科學是以人和人與人之間互動產生的社會作為研究對象所決定[15]。哈耶克很早就認識到自然科學的事實不同于社會科學的事實,社會科學的事實包含著人類的思考,從某種程度上看,“在社會科學中,事情是人們所想象他們是那樣的事情”[16]。因此,社會科學的事實都基本上按照類型化方式來組織,屬于目的論概念,包含著目的、擁有目的的個人以及實現目的的手段。社會科學中包含目的的內涵,這被西蒙進一步發展,他提出一門不同于自然科學的人工科學,認為人工科學需要處理三個要求：目的或目標、人工物的屬性、人工物運行的環境[17]。很顯然,公共管理學是一門人工科學,它需要考慮目標、屬性和環境,這些因素都離不開對中國情景的研究,不可能存在一門適用所有國家的抽象公共管理學。謝宇在對社會科學研究的基本原理的討論中,指出社會情景原理是社會科學研究三個基本原理之一,這種社會情景是由時間和空間來界定[18]。同樣,中國的公共管理學也需要對中國特定時間和空間情景進行深入研究,才能夠探究中國公共管理現象背后的規律和邏輯。

公共管理學不僅是一門社會科學,而且還是一門應用性社會科學,它要求通過科學研究來解決公共管理中面臨的問題,是一門問題解決的學問。很顯然,解決問題總是與特定時間和空間情景聯系在一起,中國的公共管理學需要解決中國的公共管理實踐問題,就必須對中國場景給予關注和重視。對此,于文軒有非常精辟的論述。他指出：“公共行政學本身是一個以應用為導向的學科,這就決定了它是非常地方性的,非常本土化的。就以現代公共行政學研究的發源地美國來說,在美國,公共行政學一開始就是一個非常本土化的學科。盡管威爾遜強調美國公共管理可以從歐洲借鑒經驗,但是美國公共行政學研究的問題和旨趣是非常美國化,以解決美國公共行政管理出現的問題為己任。”[19]這種問題解決的特性也使得中國的公共管理學需要直面中國公共管理實踐,通過對中國公共管理的現狀與問題分析,以科學方法來提供合理的解決方案。

作為一門探究公共管理現象背后規律的科學的公共管理學需要同時關注地方知識和科學知識。哈耶克對知識的分布與知識在社會中的使用有深刻闡述。他認為知識分散在每一個個體之中,它并不是以集中形式呈現的,如何使用這些不以整體呈現的知識,這是經濟秩序面臨的最大挑戰[20-21]。哈耶克對知識的類型進行了區分,指出存在兩種知識,一種是科學知識,它是關于一般規律的知識,另一種是地方知識,它是關于特定時空環境的知識。哈耶克對經濟秩序中知識的分布問題也同樣適用公共管理,要解決公共管理中的知識問題,也需要對地方性知識或情景性知識給予足夠關注。也正是因為這一原因,使得在公共管理學中試圖發現類似于自然科學的法則顯得尤其困難,西蒙將這些公共管理中的原則稱之為“行政諺語”[22]。對中國的公共管理現象進行探究,很顯然需要關注中國情景。

公共管理學科在美國的發展經驗表明,只有將科學邏輯與情景邏輯有機結合,才能夠實現公共管理學的可持續發展。美國行政學鼻祖伍德羅·威爾遜在創立行政學這一學科時就指出：行政學在語言方面很少使用英國式或美國式語言規則,它使用的是外國腔調;它的目標、事例和條件,幾乎都是以外國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓為根據;它的思想觀念不同于美國的觀念;由法國和德國教授發展起來的,以適應集權形式的國家需要[23]。為此,要使行政學適用于美國,必須對之進行美國化,使之不僅在語言方面,而且必須在思想、原則和目標方面美國化,讓行政學吸入美國的自由空氣。在提出行政學的美國轉向時,威爾遜進一步提出要使用科學的方法來研究行政問題。威爾遜所倡導的科學傳統直接影響了后續美國行政學的發展,成為美國行政學研究的重要傳統之一。

3 如何建構面向中國的公共管理學

建構面向中國的公共管理學需要將科學邏輯與情景邏輯有機結合,接下來的問題是如何將這兩種邏輯進行有機結合。通過以上分析,可以看出,學者們在承認中國情景存在特殊性的同時,還對用于分析中國情景的理論模型是否有中國特色存在爭論。這意味著,建構面向中國的公共管理學需要在公共管理學科體系和中國公共管理情景之間實現有效融合,而公共管理學科體系是否應該有中國特色成為一個關鍵和重要問題。對此,不同學者之間存在廣泛爭論。從哲學上看,本體論、認識論、方法論和倫理論等構成了四個最基本的構成要素,并且本體論又是哲學理論的基礎[24]。這說明,對于任何社會科學范式的研究和討論,都離不開本體論的思考,本體論差異構成了社會科學范式最根本性的差異。自從威爾遜倡導行政學研究以來,公共管理學科在美國一直面臨著“身份危機”,其研究對象、視角、理論和方法等都存在廣泛爭議[25-26]。有鑒于此,當前很多中外學者開始從本體論的角度反思公共管理學科,嘗試以本體論變革來重新建構公共管理學科。公共管理學科在本體論上的爭論體現為兩個方面,一個是對作為研究對象的本體論爭論,另一個是對作為研究方法的本體論爭論。當然,這兩個方面的討論也是緊密聯系在一起的。

對于什么是公共管理的本體性問題,公共管理學界一直沒有達成共識,不同學者有不同的觀點。諾瑪·里庫奇在一本專門討論公共管理研究的哲學基礎的著作中評論西蒙與瓦爾多的爭論時,就指出他們兩個人在本體論上存在根本性差異：西蒙將公共行政看做是一門行政科學,需要根據經驗、事實和效率標準對行政安排進行客觀評價與選擇,而瓦爾多將公共行政看做是政治理論,認為民主價值應該高于效率價值,行政決策根本不存在事實決策[25]。西蒙與瓦爾多的爭論只是開始,此前圍繞著公共管理的研究對象和核心特征一直是學者們討論的焦點。瑞德斯戈爾德對公共管理的核心研究對象的學術觀點進行了總結,他認為目前至少包括決策、結社、政治經濟、公共事務的塑造、國家、公共性、公共領域等[27]。因此,瑞德斯戈爾德主張公共管理的研究應該在本體論、認識論和方法論方面建立有機聯系,理想的狀態是應該根據本體論來選擇認識論和方法論,而不是相反。為此,他提出未來公共管理的研究應該是一門跨學科的應用研究領域,并且認為“公共管理應該像他們進行數據分析一樣,關注和研究真實的人做的真實的事”[27]。瑪格麗特·斯托特直接將本體論與公共管理理論聯系在一起,提出了一個理解競爭性本體論的理想模型,以及這些模型與公共管理理論之間的關系[28]。她認為本體論是一個關于存在、本質和現實的理論,可以將本體論的理想類型劃分為四種,即無區別的個人本體論、有區別的個人本體論、無區別的關系本體論和有區別的關系本體論。斯托特認為,現有的公共管理理論大多建立在靜態、個體的本體論基礎和強調基于政治與行政二分法基礎之上的以效率為導向的科學研究,而越來越多的后現代公共管理理論研究者認為可以倡導基于有區別的關系本體論,認為應該將個體和聯系有機結合起來,以應對動態的、多樣化和全球化情景對公共管理的挑戰。

公共管理學科的本體論爭論更是反映在認知論和方法論的爭論上,即到底什么樣的知識是值得信任的,以及以什么樣的方法來探索知識,這構成了公共管理的知識哲學所討論的核心內容。諾瑪·里庫奇通過對公共管理研究的知識傳統的反思,認為公共管理學科不構成庫恩意義的范式科學,它不存在范式基礎,屬于后常規科學,并且發展了多樣化的研究方法[25]。為此,他從哲學的本體論、認識論和方法論的要素出發,對解釋主義、理性主義、經驗主義、實證主義、后實證主義、后現代主義等進行了分析,認為公共管理的探索應該根據問題來選擇合適的方法,不同的方法都有其適應范圍和適應性。

圖1 建構面向中國的公共管理學的路徑

根據上述分析,建構面向中國的公共管理學是由兩個既相互獨立、又相互聯系的環節構成,即公共管理學科范式的建構和中國公共管理情景的研究(見圖1)。對于中國公共管理實踐而言,基本上不存在爭論,越來越多的研究者認識到中國情景的獨特性,需要給予中國情景以關注。目前爭論的焦點是用什么樣的公共管理學科范式來對中國公共管理實踐進行研究?是用國際主流的公共管理學科范式來對中國公共管理實踐進行研究,還是用中國特色的公共管理學科范式來對中國公共管理實踐進行研究?后者正是很多學者所討論的本土化理論和本土化話語問題。例如,薛瀾和張帆是國內較早試圖系統建構公共管理學科的本土化話語體系的學者,不過他們在建構話語體系時仍然是以西方國家的話語邏輯為基礎的[12]。與其他學科相比,建構面向中國的公共管理學還存在特殊的困難,這主要是由于即便在西方公共管理學科范式也很難有共識,至少在公共管理學科范式的本體性論述方面還存在較多爭論,使得公共管理學科一直面臨著“身份危機”和“合法性危機”[29]。由此可見,建構面向中國的公共管理學面臨著三重困境：第一重困境是對西方“混亂”的公共管理學科范式的進行整合,第二重困境是對西方語境的公共管理學科范式的中國適用性討論,第三重困境是嘗試將公共管理學科范式與中國情景相結合,或者重新提出新的范式,或者將中國情景融入已有范式之中。

因此我們可以發現,建構面向中國的公共管理學成功與否的關鍵在于研究范式與研究情景是否契合,中國的公共管理研究是否有利于改善和改進中國公共管理實踐。公共管理學科范式在西方也處于激烈競爭和演化過程中,我們面臨著雙重任務,一方面要形成分析中國公共管理實踐的學科范式,另一方面需要尋找最重要的學科問題進行分析。

4 中國公共管理學的本體論框架：行為、制度與秩序

公共管理學作為一門問題解決的應用性社會科學,其跨學科的特征并不影響對一般性框架的探索。埃利諾·奧斯特羅姆就明確指出,跨學科需要一般性本體論框架來促進不同學者之間的交流。正因如此,她在開發制度分析與發展框架的基礎之上,重新建構了一個具有診斷性質的社會生態系統本體性框架,試圖促進生態學、環境學、地理學、公共管理學、經濟學等不同學科學者之間的有效交流,避免知識的“巴比塔”[30],而這個“一般框架的發展和使用可以幫助研究者去發現在進行制度分析時需要考慮的要素,以及這些要素之間的可能關系”[31]25。由此可見,埃莉諾·奧斯特羅姆的本體論框架強調的是在分析、研究和診斷問題時需要討論的最基本的要素,之所以被稱之為本體論框架,這主要是因為它對世界的探索就是從這些基本要素出發,討論要素之間的關系。

要建構中國公共管理學的本體論框架,既不能夠過于宏觀而使得內容寬泛,也不能夠過于微觀而使得事無巨細,它需要對公共管理研究的一些核心要素和關鍵問題能夠進行提煉。為此,這就需要借鑒公共管理學科的經典討論、主要爭論和發展趨勢,以及當代社會科學最前沿的理論進行綜合考慮。公共管理學作為一門西蒙所說的人工科學,也可以從目的、人造物和內部結構等三個要素去理解。達爾也指出了公共行政要成為一門真正意義的科學必須處理好三個問題,即公共行政和規范價值、公共行政和人類行為以及公共行政與社會情景[32]。文森特和埃莉諾提出公共選擇可以作為公共管理的另一種途徑,并且討論了公共選擇用于公共管理分析的三個核心要素：人的模型、公共物品或服務的屬性、決策結構[33]。巴里·博茲曼提出了公共價值管理的思想,認為公共價值失靈應該是公共管理的基礎[34]。新公共管理理論和治理理論的興起,使得公共管理學界開始重視借鑒市場力量和社會力量來共同推進公共事務的治理。

通過以上分析,我們可以將公共管理學定義為公共事務治理的科學,公共事務治理構成了公共管理的界面,這一界面既可以是政府,也可以是政府與其他組織的合作,還可以是社會組織自身,因而公共事務治理是一個多組織和多制度選擇的過程。與此同時,公共管理學科需要整合微觀、中觀和宏觀視角,討論三個層面之間的有機互動,形成了一個統一理論。微觀層面是行為層面的分析,它涉及對公共管理中的行動者分析,任何中觀和宏觀理論都需要有堅實的微觀基礎。中觀層面則是公共事務治理的本身分析,這也構成了公共管理學科的核心內容。宏觀層面是對文化和秩序的分析,一方面強調文化和價值等宏觀因素對公共管理實踐的影響,另一方面從整體上看待公共管理所形成的秩序形態。同時,每一個層面都可以作為看待問題的視角來形成有具有特色的子學科。對公共管理的微觀層面的關注,可以形成行為公共管理學,以突出行為在公共管理學科中的重要性。對公共管理的中觀層面的分析,涉及組織、制度和治理等問題,這些是公共管理學研究的主要內容。而對于公共管理的宏觀層面的分析,可以形成秩序公共管理學、比較公共管理學、公共管理倫理學等內容。

圖2 中國公共管理學：一個統一框架

此外,公共管理學還需要考慮兩個問題,一個是時間,另一個是方法,前者構成了演化公共管理學的內容,后者是公共管理方法的主要內容。對于時間的關注,意味著公共管理學需要找回歷史,讓公共管理研究有歷史感,歷史制度主義和演化經濟學都可以為公共管理學研究提供較好的理論基礎[35]。對于方法的關注,尤其是實證和科學方法的強調,一直是很多公共管理學者主張的核心觀點,并且認為這也是公共管理科學性的關鍵所在[36]。于是,我們就可以將這些要素進行組合,形成圖2所示的公共管理學科的本體論框架。

從圖2可以看出,動機和行為是公共管理學的微觀基礎,而行為公共管理學正成為公共管理學研究最前沿的內容之一[37]。格雷姆里克懷森等首次提出了行為公共管理學的概念,并將其界定為：“我們將行為公共管理學定義為從個人行為和態度的微觀視角對公共管理進行跨學科分析,這一分析主要是借鑒了有關個人和團體心理和行為的最前沿理解。”[38]他們進一步認為行為公共管理學包含三個基本要素,即公共部門中個人和團體是基本分析單位、關注人們的行為和態度、將心理學和行為科學的洞見融入公共管理研究中。他們的進一步分析表明,與心理學與政治學、經濟學相融合的產物政治心理學和行為經濟學相比,心理學和公共管理學相融合的產物行為公共管理學剛剛起步,行為公共管理學無論是在理論,還是在方法方面都可以為公共管理學研究做出貢獻。

除了行為公共管理學之外,實驗也成為公共管理學研究的一個重要方法,并且實驗公共管理正在成為公共管理學的一個重要研究領域。有學者在20世紀90年代就開始倡導公共管理中的實驗研究,但是這一途徑并沒有被學者群體所接受[39]。奧利弗·詹姆斯等研究者[40]試圖為公共管理實驗研究提供一個統一框架、方法路徑和研究示范,推動公共管理學中實驗研究發揮重要作用。他們的研究分為四個部分：第一部分研究公共管理研究中實驗興起的背景,重點討論了公共管理研究中實驗途徑的一些古典根源,并對研究進展進行了系統回顧;第二部分提出了公共管理實驗研究的方法,提出了以因果推理中潛在結果模型為基礎,重點關注實驗室實驗、實地實驗和調查實驗等三種實驗設計在公共管理研究中的作用;第三部分應用實驗方法對公共管理研究中一些實質性議題,如工作激勵、領導、繁文縟節、官僚制、績效管理、政府透明、公民滿意度、公民參與、監督、非營利等話題進行了研究;第四部分則對實驗研究的一些問題與未來挑戰進行了展望。

對于公共事務治理研究,構成了公共管理學最核心最重要的內容,也是公共管理學從行政的科學發展到治理的科學的最新產物。簡·庫伊曼提出一個治理的分類框架,基于治理過程中國家強制力的程度和范圍將治理的類型劃分為三種：等級治理、共同治理和自主治理[41]。皮埃爾和彼得斯也基于國家在治理中的作用提出了五種類型的治理模型,即國家主義模型、自由民主模型、國家中心模型、所謂的荷蘭治理學派模型和沒有政府的治理模型[42]。目前,合作治理和網絡治理是治理理論中比較有影響力的理論,這主要是因為治理本身包含著合作與網絡的內涵。前者有代表性的主要有兩個理論模型,即克里斯·安塞爾等的“合作治理的權變模型”[43]和愛默生等試圖開發的“合作治理的整合性框架”[44]。后者有代表性的學者主要是基思·普羅文等,他們將網絡思想應用于治理和政策研究[45]。西方的治理理論是否能夠適用于中國,以及中國如何通過治理來改進公共管理的質量和績效,也是中國公共管理學者研究的一個重要問題[46]。

與行為公共管理學、實驗公共管理學、公共事務治理研究等相比,公共管理學中文化、價值、秩序、歷史與演化研究,還有待進一步深入。當然,倫理和價值一直是公共管理研究中的重要話題,當前一些學者以公共價值管理作為研究主題,成為公共管理學研究中一個有競爭力的研究領域[34]。而比較公共管理研究、公共管理歷史研究等傳統主題,仍然沒有受到足夠重視。因此,秩序公共管理研究等新思想,可以成為未來有待增長的領域。

西蒙很早就認識到復雜系統是一個層級系統和可分解的系統,這一思想也適用于公共管理學研究[17]。這意味著,我們可以將公共管理學研究作為一復雜系統,不同的研究者可以對其中的部分和子系統進行深入研究。經過很多人的不懈努力,公共管理學的系統性和整體性才能夠得以展現。而圖2提出的一個分析框架,可以起到啟示作用,不同研究者可以對自己感興趣的內容進行深入研究,最終可以實現公共管理學研究中問題、理論、方法與數據的統一,在增進公共管理的知識供給同時,促進公共管理實踐的質量改善。而要建構面向中國的公共管理學,終究要回到中國的公共管理實踐和重大問題,這是下一部分要討論的問題。

5 中國公共管理學面臨的一些核心問題

建構面向中國的公共管理學,第二項重要內容就是對中國情景的關注,思考和探究中國公共管理面臨的問題,提供解釋中國公共管理現象的理論,為提升中國公共管理質量貢獻智慧。由于公共管理學科具有跨學科性質,這使得問題導向成為公共管理學科的重要特征之一。同樣,面向中國的公共管理學也需要對當前中國的一些重要公共管理問題給予關注,這也正是一些社會學者在思考本土化時提出議題本土化的主要依據[47]。在對中國公共管理問題進行關注時,需要采取雙方互動的方式,一方面需要考慮國際主流公共管理學科范式和理論在中國的適用性,另一方面需要考慮如何根據中國經驗來發展公共管理學科和公共管理的一般化理論。為此,我們認為當前中國公共管理需要重點對如下問題給予關注：

堅持黨的領導的問題。瓦爾多和西蒙爭論的一個重要內容是行政是否可以脫離政治而獨立存在,瓦爾多堅持認為應該發展公共行政的政治理論。正是受到瓦爾多的影響,羅森布羅姆基于美國政治體制中三權分立提出了公共管理研究的政治、管理和法律的途徑[48]。中國的公共管理學者一直沒有將中國共產黨納入研究范疇,而2018年公布的黨和國家機構改革方案更是將這個問題提上議事日程,黨和國家機構之間聯系更加緊密,公共管理學需要在堅持黨的領導制度之下,重新建構公共管理的基本理論。事實上,政治學者已經敏銳地意識到這一點,并且基于黨政體制來建構中國政治學框架[49-50]。

以人民為中心的問題。群眾路線一直是中國國家治理的重要經驗,如何將群眾路線上升到理論高度,實現與西方的公民參與理論、合作治理、網絡治理等理論進行對話,這也是未來中國公共管理研究的一個重要內容[51]。以人民為中心如何體現在國家治理的全過程之中,如何從制度上設計、實現和保障以人民為中心,這些既是公共管理學的現實問題,也是理論研究應該給予重視的問題。而治理理論的一個重要內容是實現國家與公民的“合作生產”,以人民為中心是從另外一個層面來體現治理思想。

黨政軍群等不同機構之間關系的問題。與西方國家相比,中國的公共部門的組織形式更加多樣化,涉及黨的機構、政府機構、事業單位、群團組織、社會組織等,如何處理這些不同公共部門之間的關系,形成公共治理的合力,這也是公共管理研究的重要問題。中國已經形成了以機構、職能、編制等作為推動黨委政府機構和不同公共部門改革的思路,如何對這些具有特色的經驗進行理論總結,如何深入研究中國政府職能轉變的邏輯,尤其是政府與市場、社會之間的關系,仍然是發展有中國特色的公共管理理論的重要主題。

決策、執行和監督適度分開和有機協調的問題。政府的職能可以根據過程劃分為決策、執行和監督等不同類型的職能,這些不同的職能分別由不同部門來承擔。如何既實現專業分工以提升效率,又實現有機統一以保障系統性和整體性,這一直是公共管理的核心問題。對此,中國政府在決策、執行和監督的權力配置方面,進行了很多改革,并且正在形成有中國特色的國家治理模式。公共管理學需要基于中國改革的現實,重新將這些問題提上研究日程,總結改革背后的理論邏輯,厘清其中包含的核心命題,探索完善決策、執行和監督的建議和措施。

頂層設計和地方創新之間關系的問題。中國是大國,存在多層次治理體系。在這些多層次治理體系中,中央與地方之間的關系一直是公共管理改革和研究的核心問題。當前,中國正在進行全面深化改革,頂層設計在國家治理中發揮著更大作用。在進行頂層設計的同時,如何調動地方的積極性,如何發揮基層的首創精神,如何平衡頂層設計與地方創新,如何實現頂層設計和地方創新之間有效互動,這些都是當前中國公共管理值得研究的重要問題。歸根結底,就是要發揮中央和地方兩個積極性,讓中央和地方形成公共事務治理的合力。

城鄉治理中公平正義和基本公共服務供給的問題。中國的地方治理總是以城市和鄉村治理形式展現,這就涉及不同城市治理之間的公平正義問題,以及城市與鄉村治理中的公平正義問題,更為重要的是不同區域和人群之間的公平正義問題。目前,中國將基本公共服務供給作為解決公平正義的一個主要途徑,不過,在如何解決農民工市民化問題,以及讓農民工更好地融入城市實現高質量的城鎮化,這仍然是治理困難與挑戰,也是公共管理研究中需要給予重視的重大問題。

公共管理中組織、制度和治理之間關系的問題。面向中國的公共管理學研究,除了對中國公共管理現實給予關注之外,還需要將這些現實問題上升到理論對話的層面。目前看來,中國公共管理現實尤其需要在組織、制度和治理方面參與國際對話,提升中國公共管理實踐和理論對國際公共管理學術界的影響力。黨和國家機構改革屬于組織層面問題,而處理不同組織之間關系,以及國家與社會之間關系,則涉及制度和治理變革的問題。

公共管理歷史傳承和持續創新之間關系的問題。達爾在討論行政科學的三個問題時就明確提出了公共管理面臨的情景問題,尤其是文化情景問題[32]。這意味著,中國的公共管理是植根于中國的傳統之中,中國傳統既包含中國歷史文化所形成的傳統,也包括中國共產黨在治國理政中所形成的國家治理經驗,對這些傳統要進行批判性反思和總結,尤其是對其中行之有效的進行繼承。與此同時,也需要對當前中國正在發生的一些國家治理創新進行總結,尤其是對一些可復制、可推廣的治理模式要進行深入研究,探究其中包含的一般性邏輯和價值。

大數據、人工智能、信息技術、互聯網與公共管理之間關系的問題。技術與公共管理之間關系,一直是公共管理研究的一個重要話題。正是因為技術本身的復雜性,使得這一研究無論是在西方還是在中國都還沒有受到足夠的重視。當前中國正在推進“互聯網+”政務服務,信息技術正以全新的方式改變治理的橫向和縱向模式,橫向方面主要是重構國家與社會、政府與公民之間的關系,縱向主要是重構不同層級政府和治理主體之間的關系。如何基于技術對公共管理變革的現實,發展基于技術創新的公共管理理論,這仍然是公共管理值得重視的話題。

當然,上面只是對一些重大問題給予了列舉,還有一些其他問題也值得重視。正如謝宇所言,學者對于學科問題的研究既要關注當前重大問題,也需要有自己獨特的關懷和判斷,這樣才能夠使得學者對所有問題都能夠全覆蓋[5]。而一旦當一個不重要的問題上升為國家議題時,學術界已經對此問題有足夠的儲備,就能夠為公共管理實踐者作出決策提供科學依據。由此可見,當前的熱點問題和重點問題很重要,而一些具有學術價值和學術潛力的問題也同等重要,都需要不同學者給予不同的注意力分配。從這個角度看,面向中國的公共管理學仍然任重道遠。

6 未來之路：融合科學與中國情景

中國的學者在建構面向中國的公共管理學方面,有哪些探索,進展如何?應該說,經過30多年的努力,中國的公共管理學科體系初步形成,承擔了人才培養和社會服務等重任,并對中國政府改革實踐產生了一定的影響。當前,中國正在全力推進國家治理體系和治理能力現代化,作為以公共事務治理作為自己研究對象的公共管理學科,對此承擔著義不容辭的責任。當然,與實踐需求相比,公共管理學科在知識供給方面仍然存在較大缺口,這也是越來越多的學者主張話語體系建設和本土化建構的原因所在。盡管如此,無論是實踐還是理論等各方面的條件已基本成熟,建構面向中國的公共管理學呼之欲出。

建構面向中國的公共管理學,也正在成為很多公共管理學者的學術自覺,并進行了一些有益探索。毛壽龍最早提出從治道變革的角度來理解中國政府改革,并提出了傳統治道和現代治道的構成要素,認為改革的過程就是從傳統走向現代的過程[52]。張康之系統地發展了統治行政、管理行政和服務行政的概念體系,并對未來社會是合作社會和合作治理進行了暢想[53]。孫柏瑛則提出了一個從“雙向建構”的視角來理解城市基層治理轉型,并探討了其可能面臨的困境、難題和未來走向[54]。何艷玲則從理順關系的角度,討論了中國試圖理順的政府與市場、中央與地方、經濟與社會、政府與社會之間關系對國家治理結構演變的影響,發展基于中國情景的一般性理論[55]。與其他學科相比,公共管理學科的學者在進行學術探索時,一個較為明顯的不足就是缺乏學術對話和交流,很少有概念和理論被其他學者廣泛接受,并加入討論和知識累積的發展。這一方面限制了學科知識積累的廣度和深度,另一方面也使得學術共同體很難形成,因為大家都喜歡自說自話。

有趣的是,經濟學者和社會學者對公共管理問題的研究,尤其是對政府的研究,發展了很多具有本土特色的理論,并且產生了廣泛的學術影響。馮猛、艾云和劉世定在近期一項理解政府行為與制度安排的研究中,對經濟學者和社會學者有關政府研究尤其是地方政府研究的理論進行了述評[56]。他們從地方政府間的競爭與合作及行為假定、政府的單目標與多目標的行為假定、轄區經營與地方政府追求“主動權”假定等出發,對經濟學和社會學中比較流行的“中國特色財政聯邦主義”模型、“政治錦標賽”模型、政府治理邊界模型、“權威體制-有效治理”模型、統治風險最小化模型、項目制模型等進行了分析。這些研究之所以能夠產生廣泛的影響,主要是由于其明確的理論假設和扎實的經驗與實證研究。當然,這些研究本身也說明了公共管理學科的跨學科性質,不同學科都可以從各自的角度對政府以及政府與社會之間關系進行獨到與深入的研究。

面向中國的公共管理學未來更應該擁有理論自覺,致力于理論創新而不是概念創新,要發展能夠解釋中國公共管理現象的理論。對此,何艷玲早在10多年前對中國行政學1995—2005年的研究反思中,就發現中國行政學研究有如下幾點需要引起關注：缺乏學術規范自覺,學術評價機制無法取得共識;對研究方法缺乏持續性反思,行政學知識增長緩慢;實證研究嚴重短缺,研究成果結構性失衡[57]。由此可見,面向中國的公共管理學仍然需要將科學邏輯與情景邏輯有機結合,利用現代科學方法對公共管理問題進行研究。盡管越來越多的學者開始反思科學方法的科學性,但是作為沒有共識的共識,科學方法仍然是最容易取得共識的途徑,通過科學方法來發展理論,也最容易形成知識累積發展,以及學術之間交流和討論。當然,科學邏輯并不一定排斥其他研究方法,只是強調科學和實證定量方法還是應該給予更突出的位置。

7 結論

中國的社會科學發展正處于十字路口,繼續追隨西方的步伐和路徑,已經不太可能有較好的發展。這主要是因為任何時代的社會科學,都需要回應和解決時代所賦予的問題。因此,社會科學既是科學的,又是本土的,它是科學與本土的有機融合。隨著2016年哲學社會科學座談會上習近平總書記提出建設中國特色哲學社會科學,使得中國社會科學何去何從的問題再次擺在研究者和決策者的議程之中。作為社會科學的一分子,中國的公共管理學也面臨著未來走向問題,這既是重大的挑戰,也是時代賦予學科發展的機遇。

通過對當前社會學、經濟學、公共管理學等不同學科對于如何建設中國特色哲學社會科學討論的回顧,我們提出了基于科學邏輯和情景邏輯建構面向中國的公共管理學設想,可以通過學科范式和實踐關注的雙重路徑來實現。對于公共管理學科的范式,本文提出了區分微觀、中觀與宏觀,考慮時間因素和方法因素的設想,初步形成了一個基于行為、制度與秩序的統一框架。對于當前中國公共管理學需要關注的重大問題,本文以列舉的方式對一些熱點和難點進行了闡述,并指出每個學者對自己議題的重視和關注也很重要,它可以為未來學術發展和實踐發展起到知識積累作用,這也是知識多樣性和形成有利于知識創造的良好學術環境的體現。

國家治理體系和治理能力現代化為建構面向中國的公共管理學提出了最大的實踐需求,而社會科學和研究方法的革命,也使得統一的社會科學范式正在形成,這些都使得建構面向中國的公共管理學成為可能。我們相信,只要能夠將科學邏輯和情景邏輯有機融合,一定能夠實現公共管理學理論與實踐的有效互動,國內學術界與國際學術界的有效互動,真正發揮中國公共管理學的學術使命和價值。