上海舊區改造的發展和成就

文/周建梁

舊區改造，是指按照城鄉規劃要求，對房屋結構較差、使用功能和設施不全、市政公用基礎設施薄弱以及危舊房集中的區域實施改造和建設的活動，其主要目的是為了實現城市功能再造和歷史風貌重現，使城市居住、工作和生活條件得到改善，其主要內容包括規劃調整，舊房拆除、重建和修繕維護，歷史建筑和風貌保護等，是一項系統性、綜合性很強的工程。

舊區改造也是一項重要的民生工程、一項重要的發展工作，歷屆上海市委、市政府高度重視舊區改造工作。改革開放以來，特別是上世紀九十年代以來，隨著浦東大開發的啟動，以及住房制度改革和土地使用制度改革，上海開始大規模推進舊區改造，而且舊區改造與城市建設相結合，一方面使廣大市民的居住條件得到了根本改善，另一方面也使城市面貌發生了翻天覆地的變化，極大地促進了經濟社會發展，舊區改造工作取得了歷史性的巨大成就。

一、基本情況

十九世紀中期，上海開埠、租界形成后，城市發展很快，建造了大量建筑風格各異的房屋，造成了中心城區較高的人口密度和建筑密度。根據1990年原市房管局的有關住房分類規定，上海住房大致可以分為簡屋、舊式里弄（又分一級舊里、二級舊里）、新式里弄、職工住宅（又分新工房1、新工房2、新工房3）、公寓、花園住宅等。

上海解放時，全市住宅總面積中棚戶、簡屋和舊式里弄總量較大，其中，棚戶、簡屋占13.7%，舊式里弄占52.6%，因長期失修，有不少房屋已成危房，舊區改造的壓力很大。解放后至1980年，由于國家財力有限，舊區改造難以大規模推進，“零星拆建”成為舊區改造的主要形式，舊區總體面貌改變不大。改革開放以后，特別是“六五”和“七五”期間的“23片地區改建規劃”啟動實施，上海的舊區改造才初具規模，在此階段，舊區改造對象大多數是棚戶簡屋集中地段，采取的方式也是推倒重建。九十年代初，上海市民居住矛盾突出，有數十萬戶家庭人均居住面積低于4平方米，其中3萬多戶家庭人均居住面積不足2.5平方米。1992年召開的市第六次黨代會要求，抓住深化改革、擴大開放的機遇，把舊區改造、改善居住的起點，落在結構簡陋、環境最差的危棚簡屋上，提出“到本世紀末完成市區365萬平方米危棚簡屋改造”（俗稱“365”），拉開了大規模舊區改造的序幕。自上世紀九十年代起，首先開展了以危棚簡屋為重點的舊區改造，2000年完成危棚簡屋改造。從2001年開始，實施了以二級舊里以下房屋為重點的舊區改造。在全力以赴推進舊區改造的同時，還積極實施各類舊小區、舊住房綜合改造工作，以及歷史風貌、歷史建筑保護工作，多渠道、多途徑地改善市民居住環境，提高群眾居住質量。

2008年，針對舊區改造面臨的形勢和困難，以“創新舊區改造機制，完善舊區改造政策”為年度重大調研課題，研究形成了“啟動之前聽群眾（事前征詢制度）、補償標準數磚頭、安置方式多選擇、住房保障來托底”的舊區改造新思路，提出了舊區改造事前征詢制度（變“要我改”為“我要改”）、居住房屋拆遷補償“數磚頭加套型保底”和增加就近安置方式等新機制。同時，為增強房屋拆遷的透明度和公信力，進一步完善了以補償安置結果公開為核心的公開制度。

2017年初，從上海住房保障托底制度基本健全、歷史欠賬大部分已還的實際出發，著眼2035年上海建成卓越的全球城市的目標，在廣泛調研基礎上，提出要把握住現階段城市發展的新特征和舊區改造的新形勢，對舊區改造的指導思想進行了重大調整，從“拆改留并舉，以拆除為重點”轉變為“留改拆并舉，以保留保護為主”，更加突出了歷史風貌保護和城市文脈傳承，更加突出了城市功能完善和品質提升。

二、主要成就

1．改善了民生，從根本上解決舊區困難群體的住房問題。舊區的房屋質量和居民住房條件都較差，而且大多數居民屬于弱勢群體，難以利用自身收入來改善居住條件，而舊區改造是解決這些家庭住房問題最重要的渠道，也是最有效的途徑。從1991年至今，經過“365”危棚簡屋改造（1991年-2000年）、新一輪舊區改造（2001年-2005年）、“十一五”時期以來的成片二級舊里以下房屋改造（2006年至今）等，中心城區改造了大量的危棚簡屋和二級舊里房屋，極大地改善了一大批市民群眾的居住條件和生活質量，讓他們享受到改革發展的偉大成果，促進了社會公平，維護了社會和諧穩定。據統計，2017年本市城鎮居民住房成套率已經達到97.3%。因此，稱舊區改造是“中心城區最大的民生”一點也不為過。

2．改善了城市形象和環境，城市面貌煥然一新。上世紀九十年代以來的發展，既是上海大規模推進舊區改造的過程，也是上海城市大發展、大建設的過程。實施舊區改造，完善配套市政設施和公共服務設施，有利于改善城市環境、集約利用土地、推進新型城鎮化健康發展。在舊區改造的同時，市政設施、生態綠化都得以重新規劃和建設。本市建成了成體系的地面道路、高架道路、越江隧道、軌道交通、生態綠地等設施，比如延中綠地、黃興綠地、徐家匯綠地、世博會地區等，城市面貌煥然一新，上海的市容市貌得到了海內外游客的一致贊嘆。

3．提升了城市功能，城市綜合競爭力大幅增強。舊區改造地塊，大部分得以重新規劃利用，極大地提升了土地利用效益。在舊改過程中，采取了“拆改留并舉、以拆除為重點”（2017年以前）和“留改拆并舉、以保留保護為主”（2017年以來）的改造思路。一方面，一些舊區拆除之后轉型發展，建設了商業、商務樓宇，有力地推動了現代服務業發展，如浦東新區小陸家嘴地區、黃浦區人民廣場地區和淮海路沿線、靜安區南京西路地區，等等。另一方面，本市在推進舊區改造過程中，一直重視歷史建筑和風貌的保護，并對一些歷史建筑進行原地修復和保護性改造，在保護風貌、保留特色的同時，重新規劃經營，使其成為城市的新地標，傳承了歷史文化底蘊，使得歷史與現代、經典與時尚共存、共融，比如黃浦區新天地、思南公館、田子坊，等等。

4．優化了市域空間，推動城鄉統籌發展。舊區改造很重要的一個功能，就是疏解中心城區產業和人口。實施舊區改造，既改善了老城區的人居環境，也引導了部分人口向城市外圍轉移，促進了郊區發展。在推進舊區改造的同時，上海加快“騰籠換鳥”，推動老企業向郊區和周邊省市轉移。同時，還規劃了兩輪共31個大型居住社區，為動遷居民提供更加寬敞舒適的居住環境。通過這些產業和人口的導入，加快推進郊區的發展。另外，本市還開展了郊區城鎮舊區改造，在改善郊區城鎮居民住房條件的同時，也進一步推動了郊區城鎮化和城鄉一體化建設。

5．改善了城市管理，保障城市安全有序運行。一般來說，未改造的舊區基本上都是空間狹小、人員密集、設施簡陋、環境臟亂差的地區，舊區基礎設施落后、公共設施缺乏、城市公共服務供給能力不足，給消防安全、防汛防臺等帶來很大壓力，安全隱患問題突出，嚴重影響群眾的生命和財產安全。可以說舊區改造與城市安全緊密相連，通過舊區改造，徹底解決了這些問題，有利于保障城市公共安全。

6．拉動了內需，帶動投資消費和經濟增長。舊區改造產業關聯度高，既能增加投資，又能帶動消費，對擴內需、調結構、轉方式具有重要作用。一方面，舊區改造可以帶動有效投資。中心城區實施舊區改造，郊區建動遷安置房吸納人口，相關的產業鏈很長，有利于帶動相關產業的發展。另一方面，舊區改造能釋放巨大的消費潛力。舊改居民有了新居，要裝修、購買家電和其他生活用品。舊改可以直接拉動需求，促進上下游相關產業發展，而且原來的舊區變成了商業中心，或者改成歷史文化街區，還可以吸引全國、全世界的人來消費、參觀，潛在效益巨大。

三、經驗和體會

1．堅持以人為本，尊重民意。實施舊區改造，必須充分考慮舊區居民改善住房條件的現實需要，要始終堅持以改善群眾的住房條件和環境質量為出發點和落腳點。“十一五”初期，面對舊區改造的實際困難，各級政府迎難而上，堅持以人為本、實事求是，創新機制、破解難題，創造性地提出“走群眾路線”和“民主協商”的辦法，建立了“兩輪征詢”和平等協商等制度。通過實施兩輪征詢，將政府責任、百姓意愿、社會評判有機地結合起來，由居民決定“愿不愿意改”和“如何改”，而非傳統的行政指令計劃，從而充分發揮居民群眾的主體地位作用，尊重居民改造意愿，保障群眾的選擇權、參與權，調動社會各方面的積極性和主動性，開創了舊區改造工作的新局面。

2．堅持政府主導，各方參與。舊區改造公益性強，必須堅持政府在舊區改造中的主導地位，在政策、資金、房源、隊伍建設等方面給予支持。同時，舊區改造也是一項復雜的社會工程，關系到群眾的切身利益和社會和諧穩定。實踐證明，舊區改造需要各級組織、社會各界和居民群眾的積極參與和配合。如：基層組織（街道、居委會）要承擔組織動員、宣傳教育、托底保障、化解矛盾等工作；政府相關部門要按照職責分工，主動靠前，制定政策，解決問題；人大代表、政協委員等社會公信人士可以充分發揮監督協調作用，宣傳政策等；居民群眾要積極參與，真正做到“我要改”，而非“要我改”。

3．堅持公開透明，陽光操作。舊區改造是一項解決民生問題的群眾工作，關系到群眾的切身利益，必須公開透明、公正公平，要切實保障群眾的知情權和監督權。實踐證明，只有在陽光下操作，并將陽光動遷堅持到底，舊區改造才能順利推進。要全面公示政策法規、工作方案、安置房源，以及每家每戶的實際情況，特別要做到與居民研究討論改造方案，充分聽取居民意見，妥善解決居民利益訴求，維護居民合法權益。要充分運用電子協議、電子觸摸屏等信息技術手段，切實做到補償結果公開、政策前后一致。通過制度加科技，實現公開透明，確保公正公平，維護社會正義。

4．堅持因地制宜，多策并舉。在改造主體方面，“365”危棚簡屋改造時期和新一輪舊區改造時期，主要是引入社會資金參與改造，從2004年開始，為適應國家土地政策的調整變化，開始以土地儲備機構為實施主體。在改造方式方面：對于需要進行風貌保護且重新安置居民的地塊，通過“征而不拆”方式對房屋實施征收，原有建筑保留，征收安置完成后按規劃要求實施房屋保護改造和利用；對于需要保留原有建筑風貌和居住使用功能的地塊，通過房屋修繕和成套改造，改善居民居住條件；對于未納入保留保護范圍的地塊，通過房屋征收，按規劃進行整體改造。

5．堅持與時俱進，政策支持。長期以來，面對舊區改造的實際困難，市、區各級政府和有關部門始終堅持解放思想、實事求是，努力發揚勇于創新的開拓精神，牢固樹立擔當意識、責任意識，積極應對挑戰，形成工作合力，破解瓶頸難題，不斷完善和創新舊改政策，并實施政策聚焦。如：在補償安置方面，1991年出臺《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（4號令），使房屋拆遷工作有法可依；2001年出臺《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（111號令），按照市場化要求實行房屋拆遷從按人口補償安置向被拆除房屋市場補償安置的轉變；2011年出臺《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》，由拆遷變為征收。此外，還有“數磚頭”加套型保底，增加就近安置方式等一系列新機制。在扶持政策方面，成立舊區改造專項資金、實施市區聯手實施土地儲備，并在土地出讓金、舊區改造項目融資、提供市屬征收安置房、稅費等方面予以一系列政策支持。