上海住房發展指標的國際比較及思考

文/魏小群 蔡鵬

改革開放40年來，上海住房發展取得了巨大的成就，市民居住水平得到了較大提升。在新的發展階段，上海市面臨城市功能轉型、人口持續增長、資源約束等方面的挑戰，住房發展也要充分考慮新情況，合理規劃住房用地數量、空間布局、結構分配等。本文在分析本市住房用地規模和住房結構現狀的基礎上，通過與國際大城市的住房用地規模及住房結構對比，總結本市在住房用地以及住房結構分配方面存在的不足，結合本市住房“十三五”規劃，并借鑒國際大都市在住房規劃上的經驗，提出落實“上海2035”總體規劃中住房專項規劃用地規模、結構等方面的政策建議。

一、上海市住房用地與結構現狀

（一）建設用地與住房用地現狀

上海市規劃區域總面積為8368平方公里，其中陸域面積為6833平方公里。2015年，全市建設用地總規模3071平方公里，占全市陸域面積的45%，遠高于很多國際大都市20%-30%的水平。建設用地產出GDP為8.18億元/平方公里，與紐約、倫敦、東京等國際大都市相比偏低，反映建設用地利用的低效率。在全市建設用地中，城鎮住宅用地規模為660平方公里，占全市建設用地面積的21.5%。從住房總量來看，2015年城鎮住宅總套數為768萬套（估算） ，居住房屋總量為6.3億平方米。從人均居住水平來看，2015年上海市城鎮居民人均住房建筑面積為35.5平方米，城鎮居民人均住房居住面積為18.1平方米 。

（二）住房結構分析

從套型結構來看，隨著90/70政策的實施，本市90平方米以下的中小套型住房存量占比有所增長，但是仍存在一定的增長空間。另外，本市還存在部分40平方米以下的小套型住宅，其中大部分是不成套住宅，需要進行改造。從新增住房來看，根據相關文件規定，中心城區中小套型住房供應比例不低于70%，郊區不低于60%，保障性住房用地中小套型住房的供應比例，中心城區為100%，郊區不低于80%。

從保障性住房來看，截至2018年6月底：本市廉租住房累計受益家庭達12.1萬戶，正在享受的約4.3萬戶；共有產權保障住房歷年累計簽約家庭達13萬戶左右，2016年累計受理約3.9萬戶，符合條件的有3.38萬戶；公租房（含單位租賃房）累計籌措房源約16.4萬套，累計供應房源約12.5萬套，歷年累計保障對象超過30萬戶。廉租房、共有產權保障住房、公共租賃住房、動遷安置房“四位一體”的住房保障體系得到較快發展。

從租賃住房來看，目前上海市租賃住房與自住房的比重約為4:6，2015年本市常住人口居民家庭中僅有36.1%的家庭通過租賃住房解決居住問題，與發達國家相比發展潛力還很大。根據2015年底中國社會科學院發布的研究報告，中國城鎮居民家庭住房自有率超過90%，其緣由是“租房不如買房”觀念制約了住房租賃市場的發展。這一方面是因為房價的快速上漲，買房的增值收益遠高于工資收入，另一方面是我國住房市場上存在“租售不同權”現象，由于承租人不能享受與購房者一樣的權益，居民更傾向于買房。再者，由于我國規范住房租賃市場的監測監管體系不夠健全，出租人隨意漲租、終止合約等行為時有發生，承租人的權益得不到有效保護，租賃關系不穩定，不利于住房租賃市場的發展。

二、國際大城市的用地和住房結構情況

（一）國際大城市的建設用地規模和住房用地情況

國際大城市的空間范圍普遍都比較大，包括核心圈層、中間圈層和外圈層三個圈層。國外不同城市的土地利用分類不盡相同，與我國城市進行比對分析發現，國際大城市建設用地規模占都市區的比重一般在20%-30%之間。如：大倫敦建設用地面積為1430.5平方公里，約占大倫敦規劃區域總面積的21.3%（2005）；大巴黎地區建設用地面積為2723平方公里，約占大巴黎地區總面積的22.7%（2006）；東京圈建設用地總面積約為3600平方公里，約占東京圈總面積的27%（2011）；我國香港地區建設用地總面積為270平方公里，約占我國香港地區總面積的24.3%（2016）。

在國際大城市的建設用地中，居住用地所占比例通常較高。我國香港地區住房用地占建設用地面積比例為28.5%，其他如倫敦、紐約、東京、首爾等城市住房用地占建設用地面積均在30%以上。

（二）國際大城市的住房結構情況

1.國際大城市住房供應結構。表1、表2反映了部分國際大城市住房供應結構的情況。可以看出：第一，租賃住房占市場房屋總量的比例普遍較高，其中紐約的租賃住房占比最高，為67.7%；第二，公有住房在租賃住房供應中占有重要地位。如我國香港地區公營租住房屋占住房總量的比例達到29%。

表1 部分國際大城市的住房供應結構情況

表2 我國香港地區的住房供應結構情況

2.國際大城市中小套型住房結構情況。各城市對中小套型的認定標準存在差異。紐約將有0-2個臥室的住房認定為中小套型，倫敦將1-3個居室的住房視為中小套型，日本習慣于將專用面積在80-90平方米的套型或者建筑面積不大于99平方米的住房稱為中小套型，韓國將房屋面積85平方米以下的住房稱為中小套型，新加坡將建筑面積90平方米（4居室）以下的租屋稱為中小型組屋。表3總結了部分城市存量或者增量中小套型住房的占比情況。從表3可以看出，存量住房的中小套型比例在70%左右，新增住房中東京、香港、首爾的中小戶型占比也在80%以上。

表3 各城市存量中小套型住房占比情況

三、國際比較及本市存在的問題

上海市用地結構和住房結構與國際大城市相比存在較大差異。由于不同城市面積和人口等特征不同，因此本文主要從相對數量和人均水平對比上海和國際大城市在用地結構及住房結構的差異，并從中分析出存在的不足。

（一）用地結構對比

1．建設用地對比。從建設用地的相對規模來看，2015年，上海市建設用地面積為3071平方公里，占全市陸域面積的45%。而倫敦（2005）、巴黎（2006）、東京（2011）、香港（2016）四個城市的建設用地面積占全市總面積的比例分別為21.3%、22.7%、27%、24.3%，上海和國際大城市城市相比偏高。從人均建設用地面積來看， 2015年上海人均建設用地面積約為127平方米，紐約（2016）、東京（2011）、香港（2016）、首爾（2010）分別為73.4平方米、81.5平方米、36.7平方米、33.4平方米，低于上海人均建設用地面積。本市建設用地面積占市域面積的比重遠遠高于國際大城市，人均建設用地面積較大，土地利用方式比較粗放，土地集約化利用程度較低。

表4 各城市建設用地指標占比

2.住宅用地面積對比。2015年，上海市住宅用地面積占建設用地面積的比例為18%，與此相對，倫敦（2005）、紐約（2016）、東京（2011）、香港（2016）、首爾（2010）占比分別為36.3%、37.1%、37.3%、28.5%、34.5%，均高于上海。上海的人均住宅用地面積也低于倫敦、紐約、東京等城市。可見，本市住宅用地占建設用地比例明顯低于國際大城市，建設用地中工業用地的占比約為27%，高于同類國際城市。住宅用地供給相對不足一定程度上助長了本市住房價格的上漲，不利于市民安居樂業。

表5 各城市住宅用地指標對比

（二）住房結構對比

從住房套型結構來看，雖然各個城市對中小套型住房的定義比較相近但有所不同，我國對于中小套型住宅的定義是90平方米以下的住房 。在國際城市中，首爾（2010）、新加坡（2012）、紐約（2008-2012）存量房中中小戶型占比分別為69.1%、76.6%、69.5%，上海的比例低于這些城市。從新增中小套型占比來看，上海計劃新增中小套型住房比例不低于70%，而東京（2008）、香港（2013-2014）、首爾（2011）三個城市均超過80%，東京更是高達95.2%。可以看出，在本市新增住房中中小戶型住房的比例低于國際大城市的水平。

從保障性住房占住房總量的比例來看，根據1%抽樣調查數據，上海市保障性住房受益家庭占全部調查家庭的比例僅為4.7%，受益人群覆蓋面較窄。根據估算，上海市的保障性住房占比為9%，倫敦（2011）為24%，東京（2008）為12.6%，新加坡（2012）為75.9%，香港（2013）為40.9%。本市保障性住房的發展與國際大城市相比存在一定差距，保障性住房占比較低，保障對象比較有限。

從住房租賃占比來看，目前上海市租賃住房占全部住房的比重約為40%。根據2015年全國人口1%抽樣調查數據，通過租賃解決住房問題的家庭約占全部受訪家庭的36.1%。與國際大城市相比較，本市租賃住房占市場住房總量的比例較小，國際大城市租賃住房占全體住房的比重已經超過了50%，紐約市的租賃住房占到了全體住房的68%，在租賃人群占比上，上海也低于國際大城市。可見，上海市的住房租賃市場與國際大城市相比還有較大的發展空間。

表6 各城市租賃房屋及租賃人口占比

（三）容積率對比

容積率是反映城市建設用地的重要指標，也是評價城市土地開發利用的合理程度的重要指標，容積率過高會導致交通擁堵、居住質量下降等后果，住房容積率過低則會造成土地利用效率低、土地浪費等問題。我國城市根據國家標準《城市居住區規劃設計規范》和城市的地方規定，居住區容積率根據不同住宅層數、不同氣候區劃分取值不同。國外許多城市也對住宅開發強度作了專門規定，居住用地的容積率取值一般在0.5-5之間。上海和部分國際大城市居住用地容積率控制指標比較如表7所示，與亞洲其他城市相比，上海的低密度、中密度、高密度的居住用地容積率控制上限較低。

表7 上海市和部分亞洲發達地區城市居住用地容積率控制指標

實際上，我國的居住用地容積率控制指標過低是有其歷史原因的。1949年以后，我國城市面臨著重建工作，由于政治環境等因素，在城市建設中大量引入蘇聯的城市規劃理論。蘇聯的城市規劃理論十分重視城市的功能分區，并嚴格規定各分區間的關系和具體的指標，分區包括工業區、居住區等。上海的城市建設也和我國其他城市一樣，受蘇聯影響較大，高層建筑建在主干道旁邊，為減少主干道的交通以及其他配套設施的壓力，居住區內側的住宅密度較低。

四、住房規劃深化的政策建議

（一）提高建設用地利用效率

隨著城鎮化進程的推進，上海城市發展受土地資源短缺的約束越來越明顯。根據“上海2035”總體規劃，到2035年，建設用地總量控制在3200平方公里以內，而2015年的建設用地面積已達到3071平方公里，已接近城市建設用地總量的“天花板”，新增建設用地空間不足。此外，建設用地存在大量閑置、低效利用等問題，土地資源浪費現象嚴重。因此，城市發展必然要由“增量發展”走向“存量利用”，由外延粗放式擴張向存量土地利用效率挖掘轉變，提升存量用地的效益。因此，要嚴格執行“上海2035”中確定的各項指標，建立健全建設用地供應考核評價機制，在控制城市規模的前提下，主要通過盤活更新存量用地滿足城市發展需求，實現有限資源的最優配置。

（二）科學合理供應住宅用地

根據“上海2035”總體規劃，上海2035年常住人口控制目標為2500萬，巨大的人口總量引致大量的住宅需求。截至2015年，上海市住宅用地規模占建設用地面積的比例僅為21.5%，低于其他國際大都市，住宅用地供應不足加劇了房價上漲以及市民住房困難。因此，在供地數量上，一方面要保持住宅用地供應的小幅度增長，逐步提高住宅用地占建設用地的比例，保證住宅建設用地的數量，同時也要注重盤活存量用地，包括“城中村”土地以及城市中心區低效利用土地的轉化，另一方面，住宅用地的供應要結合上海城市空間發展特點并借鑒國際大都市住房用地空間布局形式，處理好住宅建設用地與新城、交通、產業、綠地等的關系，充分考慮職住平衡，構建便捷、生態、宜居、和諧的居住環境。

（三）合理安排住房供應結構

1.增加租賃住房供應。住房租賃市場是房地產市場的重要部分，發展租賃市場是優化住房產品供給結構、實現房地產業健康發展的必要舉措。一是要加快建設租賃住房，增加租賃住房供應；二是要大力培育和發展各類住房租賃機構；三是要完善租賃住房的生活配套設施，不斷完善有關承租人子女就學、落戶等的公共服務政策，依法保護承租人相關權益。在增加租賃住房的有效供給以及改善租客的承租體驗的同時，需要加強租賃市場的監測監管，規范市場秩序，促進市場的健康發展。

2.增加供應中小套型住宅。關注住宅套型與收入水平、家庭規模結構、房型功能完整等方面的匹配性，同時考慮目前上海住房結構的供需矛盾以及國際經驗，確定合理的住房套型供應結構。與國際大城市比，本市中小套型供應略顯不足，要在測算中小套型住宅存量的基礎上，結合科學的需求預測，利用行政手段、金融支持、財稅支持等方式，適當加大中小套型住宅的供應力度，促進住房結構合理化。

3.完善保障性住房。目前本市保障性住房發展存在一定瓶頸，主要包括房源籌措及空間布局等。因此，要繼續通過新增及盤活存量等方式增加保障房的有效供應，在供應主體上，除了發揮政府作用外，還應吸引開發企業、非營利的第三方機構參與保障性住房項目建設。同時，在空間布局上應重點結合公共交通、就業區等方面提供多樣化的區位選擇，在戶型、面積等方面應盡可能與保障對象的需求結構匹配，以滿足不同需求。

（四）適當提高住宅用地容積率

在人口規模擴大、居住空間需求增加、土地資源緊缺以及土地增量指標不足的情況下，提高住宅建設的容積率，是促進城市土地集約及可持續利用的有效途徑，同時也有利于在控制住宅用地規模的基礎上增加住宅供應量，解決本市住房供不應求的難題。具體而言：一方面，除了控制容積率上限，也應當規定容積率下限，作為強制性規定，在規劃編制和實施中嚴格執行；另一方面，建立獎懲機制，對于提高容積率的住宅小區項目，可以在財稅、金融方面給與一定的獎勵，反之，如果低于規定的容積率下限，則通過加收土地出讓金等措施進行懲罰。