上海租賃住房發展再思考

文/邵明浩

隨著時間的推移，上海租賃住房體系建設的各項配套措施已逐步到位。2018年3月30日，上海市住房和城鄉建設管理委員會、上海市房屋管理局印發《上海市住房租賃合同網簽備案試行辦法》。同時，上海市住房租賃公共服務平臺（www.shzfzl.gov.cn）開始上線試運行。平臺稱：“自2018年7月1日起，將逐步推行住房租賃合同網簽備案?！苯刂?018年6月8日，上海市住房租賃公共服務平臺共收錄房源38502套，范圍涵蓋各大品牌中介及知名地產開發企業。

一、租賃住房政策執行背景

（一）培育租賃住房市場的原因

為了改善人民群眾的居住生活水平，1998年以取消福利分房、鼓勵建設和購買商品房為主要特征的“房改”在全國逐步推開。在上海，隨著信貸支持力度的加大和公房上市交易的實施，2003年后，商品住宅市場活躍度顯著提升，至2005年，商品住宅已經成為上海住宅市場供應和需求的主體。雖然商品住宅市場發展較快，但是由于該類物業的投資屬性被不斷放大，房價上漲過快，中低收入群體改善居住生活的需求受到抑制。2010年中央開始迅速推廣住房保障體系，上海逐步形成了廉租、公租、動遷安置和經濟適用房（后演變為共有產權房）四位一體的局面。特別是隨著共有產權房申請收入標準的不斷提高，上海的住房保障范圍基本實現了應保盡保。

然而，上海在建設住房保障體系的過程中，較為重視社會救濟性保障房（廉租、動遷安置和共有產權房），而對人才型保障房關注度不足。上海隨著產業的不斷升級，對各種高新型、緊缺型人才的需求越來越旺盛。而上述租賃住房投入不足使社會租賃住房租金始終處于高位的問題以及一、二線城市人才整體收入福利差異弱化的問題，使上海難以繼續保持全國人才高地的地位。因此，作為上海吸引人才的重要一環，建設符合人才需求的租賃住房，讓即將為上海作出貢獻的人才無生存之憂，是未來政策導向的關鍵所在。

（二）近期上海租賃住房市場的發展分析

上海租賃住房事業的部署工作從提出至今已經經歷三個階段：第一階段是中央層面的政策引導，主要集中在2016年年中。2016年5月4日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議確定，發展住房租賃企業，支持利用已建成住房或新建住房開展租賃業務。2016年6月3日，國務院辦公廳印發《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，全面部署加快培育和發展住房租賃市場工作，對培育市場供應主體、鼓勵住房租賃消費、完善公共租賃住房、支持租賃住房建設作出了明確要求。第二階段是上海政策響應，主要集中在2017年5月-7月。2017年5月15日，上海市規劃和國土資源管理局對詳規處、建管處和土地利用處發出內部文件，對上海租賃住房重點區域分布、建設標準、地價水平和出讓方式等方面進行了明確規定。2017年7月7日發布的《上海市住房發展“十三五”規劃》明確了“十三五”期間上海建設租賃住房70萬套的建議性指標。第三階段是各區陸續開始掛牌推地，從2017年7月4日至2018年5月30日，已有12個行政區域推出32幅租賃住宅用地，土地總規模達到90公頃。從行政區域上看，目前上海16個行政區域中只有4個區域尚未在租賃住宅供地方面 “表態”。而在有實際土地出讓動作的區域里，浦東新區以出讓12幅租賃住宅用地的表現獨占頭籌。從土地供應的角度看，32幅土地合計新增供應租賃住宅2.6萬余套。

目前，上海租賃住房用地供應呈現出兩大特點：其一，土地供應限制條件放寬，在首批成交的兩幅地塊預出讓合同二十一款中規定，地塊建成的租賃住房優先供應各自園區的創新型人才，其后成交的地塊中已沒有此類要求。其二，涉及大量規劃調整：目前已成交的租賃住宅用地中，大量土地是由商辦、酒店用地調整為租賃住房用地的，這預示著未來新增租賃住房用地的重要來源之一是規劃調整過的各類其他用地。

二、租賃住房的定位及發展的目標

（一）上海租賃住房的角色定位

從供給體系上看，上海目前存在著保障房和商品房兩大供給體系，保障房中的廉租房、公租房均為租賃性住宅，而商品房體系中的普通商品住宅和各種類型的類住宅產品在轉移至小業主后，部分也會變為租賃住房物業。此外，整體持有經營的酒店式公寓、公寓式酒店也是租賃住房市場體系中的“小眾”。

圖1

從物業的角度分析，上海傳統的公租房以及各種類住宅在形態上趨近于普通的商品住宅，但是由于在公共配套方面不將租賃住房人口計入區域公共配套承載力人口基數，所以該類型的租賃住房更像一種低配版的商品住宅，即對周邊公共配套設施需求進行簡化處理的住宅形態。

從用地的角度分析，按照上海市規劃和土地資源管理局關于租賃住房用地的定義（內部討論稿），租賃住房用地對應于《上海市控制性詳細規劃技術準則》用地分類居住用地中的Rr4，包括以獨立地段的供職工或學生居住的宿舍或單身公寓、公共租賃房、全持有的市場化租賃住房為主的住宅組團用地。所以，目前上海推進的租賃住房，作為土地使用年限為70年的住宅產權性質的物業，將更多考慮租賃住房人口對區域公共配套承載力的影響，從而能夠真正實現租售同權，這必將成為租賃住房市場未來發展的新方向。

（二）成熟健康的租賃住房體系建設思路

租賃住房從提出至今僅僅經歷了兩年，未來發展成熟的道路仍很漫長。而作為主要推手的政府管理部門在實現租賃住房政策意圖時，應做好如下工作：

首先，要堅決貫徹供給側改革的思路。住房問題關系到國計民生，然而在住宅領域，長期以來僅僅依靠商品住宅一種供應模式解決需求，造成了供需錯配的沉疴積弊。2010年以來的住房保障體系建設只是供給側改革的開始，通過近幾年的建設，在社會救濟領域實現了供需匹配，而在其他細分領域，仍有很多需要“補課”的工作。2016年開展的租賃住房體系建設是供給側改革的延續，只有貫徹供給側改革的思路，使多元化的住房需求與多元化的住房供應相對應，才能逐步撤除商品住宅市場中的種種限制，還商品住宅一個政策更少干預、市場更多自由的環境。

其次，要借鑒混合所有制改革的經驗。租賃住房既不同于市場化的商品住宅，又不同于政府主導的保障住宅，而是處于兩者之間的社會化租賃體系。因此，租賃住房既需要政府的政策保障，又需要長期可持續的市場化運作，這與目前國有企業混合所有制改革有異曲同工之妙?？梢哉f，在租賃住房體系中充分借鑒混合所有制改革的經驗，能更好、更快地實現發展租賃住房的政策意圖。

最后，要充分發揮重塑價值觀的功能。租賃住房改變了商品住宅給整個住房領域帶來的住房投資屬性過重的氛圍。若住房體系從目前的二元化轉變成三位一體，甚至未來可能出現更多類型住房形式，將徹底改變近年來逐步形成的“買房即賺大錢”的價值理念。社會群體的關注度、社會資金的流向將再也不唯商品住宅之利是圖，社會資金也將會更多地脫虛入實。

三、租賃住房發展相關問題分析

使租賃住房發展的美好愿景照進上海打造有溫度城市的現實中來是一個具體的、復雜的工程，需要詳細的規劃和周密的安排。就目前而言，筆者認為還有以下問題有待明確。

（一）租賃住房項目供給側頂層設計問題

從宏觀角度看，租賃住房是住宅領域供給側改革的重要一環，而從中微觀角度看，租賃住房的年度供應計劃以及每一個租賃住房項目的具體落地均需要對需求進行動態的了解。根據需求的數量、品質的要求對租賃住房項目供給進行有序的安排，是租賃住房供給側頂層設計中供給驅動模式和路徑設計的問題。而目前在尚未掌握需求動態的背景下，各行政區域不斷加快租賃住房推地步伐，未來或出現類似商品住宅領域供給需求錯位的問題。

因此，在目前租賃住房發展初期，需要在供給側明確以下問題：

其一，現階段租賃住房用地供應情況。土地管理工作口徑文件提出，為滿足加快租賃市場建設的要求，“近期先集中供應一批市場化租賃住房用地”。因此，對近階段全市租賃住房用地的供應計劃、各區的控制指標，可以進行調整，從而有利于各區租賃住房供應計劃的制定。

其二，租賃住房總體需求數量和品質情況。建設管理相關要求文件明確提出，租賃住房供應“應滿足過渡性、階段性居住需求”。因此，目前上海需要對租賃住房覆蓋的“過渡性、階段性居住需求”總量以及未來的動態變化趨勢加以明確。

其三，租賃住房需求的區域分布及急迫度。規劃管理有關要求文件中明確提出，租賃住房優先布局在“就業集聚地區、交通便利地區和商辦過剩地區”，其中就業集聚地區主要實現平衡職住分離的狀況。因此，根據職住分離現狀評估選擇供地位置、供應土地面積則是需要明確的問題。明確以上問題有利于評價租賃需求分布與急迫度，有利于細化租賃住房供應量和控制供應節奏。

其四，各類租賃住房潛在供應渠道的平衡問題。規劃管理有關要求文件提出，租賃住房供應除新增住宅用地外，還有其他未出讓用地類型調整和存量商辦調整。因此，如何建立調整通道，從而多管齊下地緩解部分區域租賃住房供應富余、部分區域嚴重不足的情況，是需要明確的問題。

其五，租賃住房規劃建設標準要求及各環節稅費優惠政策。建設管理相關要求文件提出：“套型面積60平方米以下成套小戶型住宅應不少于70%。”該標準存在著地塊之間的統籌問題，即部分地塊根據需求有建設較多中大戶型的必要性。因此，需要明確如何進行指標統籌。此外，還需明確在鼓勵租賃住房開發建設過程中是否應實行相關的稅費優惠政策等問題。

（二）租賃住房的參與主體問題

作為經營性的租賃住房，從土地出讓環節到物業運營環節涉及土地出讓方、土地受讓方、運營管理方和承租方。在發展租賃住房的過程中，如何對各參與方提出要求，也是目前發展租賃住房迫切需要解決的問題。具體如下：

其一，租賃住房土地出讓方的土地出讓方式。土地管理工作口徑文件明確提出，土地供應方式有“定向掛牌和公開招拍掛”兩種形式，在租賃住房培育初期以定向掛牌為主要出讓方式。在目前試點的地塊出讓中，均以定向掛牌的形式進行出讓，未來的土地出讓方式如何需加以明確。

其二，租賃住房土地受讓方資格。土地管理工作口徑文件明確提出，定向掛牌出讓需要“對受讓方的開發經驗、管理運營經驗進行認定”。如何認定需進一步明確。

其三，租賃住房土地受讓方需承諾的土地全生命周期管理中涉及的相關內容。土地管理工作口徑文件明確提出，“加強租賃住房用地全生命周期管理”，然而對于具體的管理要求、違反要求的處罰標準則沒有進一步明確，此問題應及時解決。

其四，承租方的資格界定和申請流程。目前，上海市政府發布的關于租賃住房的相關文件尚未涉及租賃住房承租方的相關內容，承租方的資格界定、承租方申請承租流程、資料要求等均未涉及，這為評價租賃管理運營機構軟硬件管理水平設置了障礙，未來應加以明確。

（三）租賃住房經濟要素分析

政府作為租賃住房事業的倡導者和主要推手，應具體評估租賃住房這一社會化、市場化產品的經濟效益。具體而言，應評估如下項目：

其一，新增租賃住房用地出讓的價格和經濟測算。土地管理工作口徑文件明確了租賃住房用地基準地價標準以及土地出讓方出讓地塊可參照執行的標準。但目前租賃住房用地基準地價尚未發布，如何制定具體租賃住房用地出讓底價成為一個技術難點。

其二，存量土地轉換為租賃住房用地的政策通道和經濟測算。規劃管理有關要求文件提出，未出讓土地可以采取簡易程序調整為租賃住房，但是尚未有存量土地（如整理出來的104、195區塊工業用地）調整為租賃住房用地的政策通道，需要對這類土地轉性為租賃住房用地進行經濟測算以評估其可行性。

其三，存量物業轉換為租賃住房的政策通道和經濟測算。規劃管理有關要求文件提出，“存量商辦可以經過區政府集體決策進行轉性為租賃住房的操作”，但上述集體決策的評估依據尚未明確，需要進一步探索。

其四，租賃住房租金、折扣水平及經濟效益分析。土地管理工作口徑文件提出，“對相關租金管理提出要求，進行價格引導”。但全市范圍內租賃住房如何定價需要整體的框架標準，同時還涉及對租賃經營企業經濟效益的分析，這是一個較為復雜的評估過程。

其五，租賃住房市場體系所扮演角色價值的分析。土地管理工作口徑文件提出，“租賃住房體系建設將在完善現有公共租賃住房保障體系的同時，培育發展住房租賃市場體系，形成供應主體多元化、經營服務規范、租賃關系穩定的租賃市場”?？梢?，租賃住房與公共租賃住房保障體系并存。然而，公共租賃住房保障可以通過解決人才居住問題的績效進行評價，因此，租賃住房如何進行角色價值的評價是一個未來需要仔細研究的問題。

（四）租賃住房的運營管理

租賃住房的運營過程是政府發展租賃住房意圖的最終實現方式，其運營績效的好壞，直接決定了上海租賃住房事業發展的方向與速度，體現了租賃住房的社會效益，在該領域應關注以下問題：

其一，租賃住房供給與需求動態匹配情況。規劃管理有關要求文件提出，“要穩妥推進租賃住房建設，充分考慮市場對住宅產品的需求”。因此，如何了解市場對住宅產品的需求，尤其是動態地預測和評估市場對租賃住房的未來需求及其變化趨勢是租賃住房供應需要重點研究的內容。所以，建立從市級到區級的監控分析體系是搭建租賃住房市場必不可少的一環。

其二，租賃住房產品和服務實際運營情況。規劃管理有關要求文件提出，要在保持人口和住宅總量基本可控的前提下，優化住房規劃布局和結構，租賃住房可不計入總規確定的人口規模指標，但應根據新增人口相應增加公共服務和市政基礎設施，滿足城市安全和公共服務配套的要求。在實際操作中，目前的公租房、人才公寓一定程度上存在著外部公共服務與配套的缺位問題。評價租賃住房產品和服務的實際運營與滿足過渡性、階段性居住需求目的的差距，也是整體評價租賃住房事業社會效益的重要一環。

其三，承租方租賃期間全生命周期信息化管理情況。承租方在租賃期及前后的租賃全生命周期管理非常重要。承租方在租賃住房過程中的變化以及完成租賃后的去向對租賃住房體系社會效益的呈現起到了很大的影響作用。因此，在社會征信體系的基礎上增加對承租方流向的關注也是評價租賃住房社會效益的重要指標。

其四，租賃住房運營管理方的運營績效。土地管理工作口徑文件對定向掛牌受讓方租賃住房建成后的運營管理提出了具體要求。其實，對于公開招拍掛和公開掛牌的租賃住房在運營期間也應有一定的運營績效評價，甚至建立動態的全市運營績效評估評價體系，以激勵運營企業，提高租賃住房的運營效率。

其五，承租方對租賃住房產品及服務的滿意度。作為供給側改革的重要組成部分，承租方對租賃住房產品和服務的滿意度是決定租賃住房發展前景的關鍵因素，所以還需建立完善的租賃方評價和反饋機制，以利于租賃住房開發、建設、運營水平的不斷提高。

四、思路與對策建議

針對上述問題，相關政府部門、科研院校、企事業單位也在進行積極研討，以下框架性的政策建議僅供參考。

其一，在《上海市住房發展“十三五”規劃》租賃住房總體建議性指標的基礎上，對新增土地、存量土地轉換、存量物業轉換等給出建議性指標。對存量土地轉換、存量物業轉換制定可落地的政策操作細則。

其二，明確租賃住房各類土地出讓、存量物業轉換、租賃住房項目經營管理各參與方資格，采用信息化系統對租賃住房全生命周期進行統籌管理，區分不同類型的人才，采取不同類型的供給和審批優惠政策。

其三，通過科研院校課題研究、政府采購等方式，對租賃住房各類經濟評價、運營績效管理和租戶信息化管理系統進行開發研究，以滿足上海全市租賃住房體系建設運營評估和動態信息化管理的需求。

其四，鼓勵各行政區域積極行動，在市級租賃住宅指標下放的背景下，通過整合各方資源，在排摸本區域各類土地資源的基礎上，主動制定本區域的租賃住宅中長期發展規劃，滿足區域內租賃住宅供需的動態發展要求。