中國政府治理的法治路徑

文/石佑啟 楊治坤

中國政府治理包括自治和共治兩個維度。從政府管理邁向政府治理的過程，也是從法制政府走向法治政府的同步過程。政府治理與法治存在根本保證、治道框架、內在價值、外在形式、目標追求、建設路徑上的契合，為實現政府治理的法治化奠定了基礎。政府治理的多元主體結構、規則多元、過程交互、方式多樣以及糾紛復合性對法治建設提出了新要求。回應政府治理的法治需求，應推進政府職能定位及其權力配置的法定化，拓展行政主體類型并完善行政組織法，豐富法的淵源并以共識性規則改造支配性規則，以交互性為指針完善行政程序制度，規范多樣化的行政行為，建立多元糾紛解決機制與強化權利救濟等，以彰顯政府治理的法治之道。在政府治理與法治融合互動的進程中，需要協調政府治理陷阱、法治的限度等潛在風險。

中國政府治理的語義分析

中國政府治理變革始于行政改革，包括發展行政和行政發展兩部分，前者重點是通過改革來加強對發展項目的行政管理，后者則是行政體制本身的發展和完善。基于中國從政府管理邁向政府治理的實踐探索經驗，中國政府治理包含兩層涵義：

一是政府對自身的治理，稱之為政府治理的“自治”維度。它強調政府依法通過自身改革、自我調適、自我完善，以達到政府系統內部治理的良善。此種情形下，政府自身是治理的客體，其所對應的是“建構官僚制”，即“以自上而下、命令服從為管理風格的官僚制”。政府治理的自治維度，涉及行政系統縱向與橫向的府際間關系的調適，政府系統內部的主體結構、權力結構、組織結構的優化，以及權力運行機制的完善和行政效能的提升。

二是政府對公共事務的合作治理，稱之為政府治理的“共治”維度。其所對應的是“官僚制的解構和重構”，其核心問題在于實現政府治理權能的分化和轉移，即由政府、社會、市場等多元主體對公共事務的共同治理，形成政府、社會、市場多元主體的合作治理結構。合作、協調、伙伴關系、互利共贏是共治的基本精髓。以政府為原點考察共治維度的政府治理，關涉政府治理角色、治理結構、治理重心和治理方式的轉變與調適。

政府治理與法治的契合

政府治理應當是法治之下的治理，但政府治理與法治之間不是簡單的線性關系，而是相互滲透、互為條件的，具有內在統一性與契合互動性。

其一，黨的領導是根本保證上的契合。黨在整個國家治理中處于總攬全局、協調各方的領導核心地位。堅持黨的領導，是政府治理取得成效的根本保證。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義法治最根本的保證。堅持在黨的領導下依法治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。

其二，憲法秩序是治道框架上的契合。政府治理與法治均是一套有關價值指引-制度安排-制度實踐的綜合體。憲法秩序從實然狀態向應然狀態的邁進過程，以及行政權力/相對人權利、政府/公民關系結構從非均衡→均衡→非均衡→均衡的調適過程，展現了從政府管理向政府治理、從法制政府向法治政府的轉型與形構。政府治理和法治建設同處于具有復合性、對應性的網絡關系結構之中，二者在事項劃分層次、空間領域上具有一致性，在時間維度上具有過程同步性。從政府管理向政府治理轉型，與從法制政府向法治政府轉型，幾乎是一個交互同步過程。

其三，權利保障是內在價值上的契合。依法保障權利是法治大廈的基石，也是憲法保障人權基本精髓的踐行與落實。只有政府認真對待人權和公民權利，人民才會認真對待政府、法律和秩序，法治的價值目標方能得以實現。權利保障是政府治理追求的內在價值，是現代政府行為的出發點和落腳點，也是政府的基本責任。政府治理必須堅持以人為本，秉持公共理性，而權利的公平正義性是保持治理公共理性的基礎。

其四，有限有效政府是外在形式上的契合。有限有效政府意味著政府不是一個無所不能、無事不管、無孔不入的萬能政府，也不是一個消極無為的小政府，而應是一個職能有限、規模適度、權責一致、行為高效、效益最優的政府。從政府治理的自治維度看，有限有效政府要求在政府系統內部完善行政管理體制，建立縱向、橫向、斜向的政府間合作關系，以提升政府治理的有效性。而從法治的視角看，就是要依法推進行政體制改革，科學劃定各級政府及其職能部門職責和權限，在縱向、橫向上合理配置行政權力，優化行政組織結構，完善行政權力運行機制，健全行政權力的制約監督機制和責任追究機制，促使政府權力合法、公正、高效運作。

其五，良法善治是目標追求上的契合。善治既是治理的目標，也是治理的效果，還是治理的方式，是治理的價值評價標準和指導性原則。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。以良法促進發展、保障善治，也即法治為政府治理提供法律制度安排和運行架構，政府治理有效性源自法治軌道下的常態性實施。政府治理的有效性與合法性結合，應當邁向良法善治。

其六，行政合作是建設路徑上的契合。政府治理需要以行政公開與公民監督為前提，以與社會、市場、公民合作為途徑，通過對話、溝通、妥協等方式，建立政府與社會組織、市場主體、公民之間的行政合作網絡，形成多元主體之間的共建、共治、共享局面。政府治理的行政合作模式，在內部和外部兩個層面展開。而法治的任務就是合理配置各級政府及其職能部門的行政權力，規范社會組織行使的社會公行政權，在機制、內容上建立與行政權力-相對人權利均衡結構相適應的制度安排，以及形式上建立完備的規制行政權力和保障相對人權利的法規范體系。

政府治理的法治需求

探究政府治理的法治需求，既有價值目標層面的關照，也有現實維度的考量。

其一，政府治理的多元主體結構呼喚變革“政府—相對人”二元主體結構。政府治理的多元主體結構，造就政府—社會—市場三維主體關系變革。而在我國法治建設進程中，有關法治政府的制度安排和運行機制，在很大程度上還沒有脫離政府管理的思維。一是“政府—相對人”二元結構是法治政府制度安排的基本圖景。二是政府是“政府—相對人”二元結構的制度設計基點，政府行政權則是制度設計的出發點。三是行政權力—相對人權利的支配性結構失衡現象仍然存在。因此，以“政府—相對人”二元結構為制度設計的法治建設，與多元主體結構的政府治理所對應的“政府—相對人”、“社會組織—相對人”無法同步接軌。

其二，政府治理規則的多元化呼喚變革國家制定法的一元化。傳統政府管理中依法行政和與之對應的法治政府，尤為強調實定法依據。但政府治理更關注各合作治理主體之間選擇合適的治理工具促成公共事務治理目標的有效實現，包括公法行為和私法行為及其二者組合。故政府治理所適用的治理依據也從公法規則延伸至私法規則，以及多方協商后所簽訂的公法協議或私法契約，都可成為規制各治理主體的行為準則。因此，當前依據國家制定法行政及其對應的法治政府建設，與政府治理所需求的規則多元化，包括國家制定法規范、社會自治規范與合約規范——不僅存在理解上的差異，而且可能與政府治理所需求的依法治理和法治政府建設難以有效對接。

其三，政府治理過程的交互性呼喚變革單向度的行政程序制度。與政府管理相契合的行政程序制度，是以行政權與相對人權利二元對立、政府與行政相對人兩造對抗為特質進行構造的，表征著政府與行政相對人在行政過程中命令與服從的關系結構。政府治理開啟了合作行政的新圖景，以政府治理所內含的平等、協商、雙向的交互精神為參照，對應的行政程序法應當凸顯程序價值的兼容并包、主體結構的伙伴化、程序風格的交往理性化以及程序表達的論辯規則化。

其四，政府治理方式的多樣化呼喚變革單一化的政府管理方式。面對政府治理中行政活動的回應性、社會分化、多主體合作等，原有的行政法治模式為行政活動提供民主正當性的能力日益匱乏。政府治理要求變革僵硬、單一、強制的政府管理方式，變強制命令為溝通協商，變單向推進為互動合作，變強制的普遍使用為強制與非強制兼顧和選擇適用，變硬性管制為柔性說理。與之對應的政府治理法治化應當回應從權力單向度、強制性行使轉變為政府與社會、政府與市場、政府與公民之間的雙向互動、多樣化、共識性的變革需求。

其五，政府治理糾紛的復合性呼喚變革單調性的糾紛解決機制。政府治理多主體意味著政府之外的其他主體加入了公共責任的分攤體系，從單一責任主體拓展至多方責任主體。在政府治理中，公益與私益交融，公法行為與私法行為混合，公法規則與私法規則交織，所謂的“私法公法化”與“公法私法化”在政府治理中表現尤為明顯。因此，政府治理糾紛解決機制設計必將對既有的糾紛解決模式如行政調解、行政仲裁、行政復議、行政訴訟等予以改造。

政府治理的法治回應

其一，政府職能定位和權力配置的法定化。厘定政府職能邊界，形成各級政府合理的職能結構，并構建合理的行政職權結構，這是政府治理與法治建設的共同任務。一是實現政府職能定位及其法定化。政府職能定位就是要在既有憲法框架下合理劃定政府、市場、社會的邊界，建立起政府、市場、社會多元主體分域治理的合作框架。二是實現政府權力配置的法定化。一方面，縱向上政府權力配置實現層級化與法定化，形成清晰明確的層級化行政權力結構，非經法定程序不得隨意改變，各級政府間的行政權限爭議可以通過法律途徑解決。另一方面，橫向上政府權力綜合化配置與平面化構造。政府權力橫向上綜合化配置著力解決“條條行政”模式下職責交叉、政出多門問題，凸顯“塊塊行政”的整體性。同時，需要在橫向上架構起決策權、執行權和監督權相互分離、相互制約的行政權力內部結構和運行機制。

其二，行政主體多元化與行政組織法的發展。多元主體合作治理的興起與發展，改變了以政府為單一主體的管理模式，使政府與公民的兩極關系轉化為政府與公民、政府與社會組織、社會組織與公民之間的多維度行政關系。現代意義上的行政組織不僅包括國家行政組織，還應當包括社會組織。作為調整和規范行政組織的行政組織法，不僅包括針對國家行政組織的組織法，而且也應包括履行社會公共行政職能的社會組織的組織法。規范國家行政組織的組織法是行政組織法的當然的組成部分，而規范社會組織及其與政府關系的《社會組織基本法》，以及對行政組織進行監督的《行政組織監督法》同樣必不可少。因此，行政組織法應當對政府治理帶來的行政機關、法律法規授權組織和社會組織在政府治理中行使國家行政權和社會公行政權的治理現實做出回應。

其三，法淵源的拓展與共識性規則的運用。第一，政府治理的復合性要求有對應性的復合治理規則。該規則有不同類型的創制主體，如國家、社會組織或者二者共同創制；該規則適用不同的創制程序，如既有正式、嚴格的國家立法程序，也有社會組織經過充分醞釀協商的簡便程序；該規則組成一個可以覆蓋不同領域的公共事務治理的規范體系，在空間上既包括全國性的也囊括地方層面，在事務領域既可以是綜合性的也可以是某一具體領域專業性的；該規則在效力層級上形成錯落有致、疏密有度的法律位階體系；該規則體系展現規制與引導、獎勵與懲處、剛性與柔性的結合。第二，以共識性規則改造支配性規則，實現支配性規則與共識性規則并重。政府治理凸顯政府、社會、市場多元主體既是治理主體，又作為治理對象（客體），是主體與客體、自治與共治的統一。因此，無論是在行政立法領域還是在行政決策領域，強化社會組織和公民的參與，將其意見、建議整合進行政立法和行政決策之中形成共識性規則。而自治規約、自治章程或合約本身就是基于自治體成員的同意或合約雙方之間的自由意思表示，承載著共識性規則自我規制之精髓。

其四，治理過程的交互性及其在行政程序法中的依歸。政府治理要通過擴大社會、市場、公民多方主體參與，在交涉、對話、協商、妥協中達成治理共識，淡化行政過程的單方性、強制性色彩，使社會、市場、公民主體從單純的管理對象變為重要的參與性力量，從而增強政府治理的開放性、回應性和合意性。在政府治理過程中，行政行為具體形態與相對人行為具體形態的對應性，行政主體的具體職責與相對人的具體權利的對應性，以及行政行為與相對人行為在對應性基礎上的反復性、博弈性，凸顯了政府治理過程的交互性。應當基于正當程序理念，在行政程序法中設立各項具體程序制度，為相對人參與行政活動提供制度化的通道。

其五，行政行為方式的多樣化及其法律規制。行政行為方式隨著達成政府治理目標而改變，呈現出多樣化形態，并由強制命令為主向協商合作為主轉變。行政行為的法治化程度與水平是衡量一國行政法治化程度和水平的重要標志。回應政府治理方式的多樣化，與時俱進、科學審視、合理調整行政行為的內涵和外延，將多樣化的行政行為納入行政法調整的范圍，采用軟法與硬法優勢互補、有機融合的混合法治方式對其予以規范，這是實現行政行為法治化的基本路徑。

其六，多元爭議解決機制的構建與權利救濟的強化。構建多元爭議解決機制，根據公平、效率等不同價值追求，進行多樣化的制度安排以提供不同類型的爭議解決機制，并健全各種爭議解決機制之間的銜接、協調制度；拓展行政復議與行政訴訟受案范圍，豐富行政復議被申請人、行政訴訟被告類型；爭議解決適用依據的多樣化、審查標準的強弱有別、審查強度的疏密有致；建立相應的責任承擔或追究機制，既要防止法外追責，也要防止政府責任遁于法外。

結語

政府治理與法治是一體兩面的關系，法治是政府治理的理性，是政府治理的手段與目標。從政府管理向政府治理轉型，根本上有賴于法治建設的深度推進和法治政府的建成。法治化是政府治理現代化的核心和關鍵，是政府治理現代化的基礎條件和現實要求，政府治理現代化的過程亦為法治化的過程。在政府治理與法治融合互動的進程中，也會面臨如政府治理陷阱、法治的限度等潛在風險，值得高度注意，精心協調。如何在政府治理現代化與法治化進程中，有效規避治理與法治的各自短板，建立具象的治理制度系統，以法治建設促進政府治理能力的提升，以法治思維與法治方式破解政府治理難題，將是政府治理與法治有機結合的一個長期深耕的過程。