多重危機視角下的歐盟政策調整及中歐關系

進入新世紀以來，歐盟憲法危機、歐債危機、難民危機接踵而至，而以2016年的英國退歐公投為標志，歐盟及歐洲一體化進程受到了最為嚴重的挑戰和沖擊。歐盟在面對一系列危機過程中的各類因應之舉，對其內部治理和外部關系均有直接的指引作用，并對中歐關系產生了不可忽視的影響。

新世紀以來多重危機對歐盟的挑戰

作為影響力和利益鏈遍布全球的行為體，自進入新世紀以來，歐盟受到了多個危機的連續沖擊。

首先，總體實力相對下降。一方面，歐盟的經濟實力相對萎縮。當前無論從橫向比較的空間維度或縱向比較的歷史維度來看，歐盟的綜合實力已經處于下滑狀態。歐盟2008年的經濟總量為19.029萬億美元，2009年則急劇下降到17.02萬億美元，2017年雖回升至17.74萬億美元，但如將已進入退歐進程的英國排除在外，則歐盟27國的經濟總量不足15.12萬億美元。在自身實力發生顯著退縮的情況下如何理解并應對日益強大的中國，成為歐盟迫切而重要的戰略議題。另一方面，歐盟凝聚力顯著趨弱。2016年英國舉行全民退歐公投，歐盟面臨著一體化啟動以來的最大挫折。這將使得歐盟作為世界經濟力量的資源和規模進一步弱化。英國退歐不僅挑戰了存在40余年的一體化發展模式，也翻轉了歐盟建設“更緊密聯盟”的發展進程。

其次，全球治理效能下降。隨著國際力量對比的巨大變化以及歐盟國際地位的相對衰落，歐盟在全球治理領域的政策實踐效能也顯著下降。以應對氣候變化為例，2009年哥本哈根氣候大會使得歐盟氣候外交戰略遭到諸多國家的抵制與拋棄，長期以來充任全球氣候治理領導者的歐盟成為被邊緣化的角色。此后，盡管歐盟在氣候治理領域仍持續推進戰略調整與改革，但爭奪話語權和主導權的條件已經不復存在。除氣候外交領域之外，歐盟在推進全球貿易自由化、化解中東和北非難民危機等領域的外交舉措也受到前所未有的考驗，甚至在伊朗核協議等方面取得的既定成就也受到美國外交政策逆轉的沖擊。事實上，歐盟的全球治理觀念廣為人知，但卻并未深入人心，這是歐盟最為突出的戰略困境。

最后，伙伴關系面臨挑戰。歐盟所處的國際環境的變化、尤其是歐美伙伴關系的結構性變化是其面臨的主要外部危機。特朗普就任后大幅調整美歐之間的貿易、安全關系，強硬的單邊主義政策對歐盟形成了巨大的壓力。在貿易方面，特朗普以貿易逆差、國家安全為由對歐盟鋼鋁等產品加征巨額關稅，使得歐盟推崇的全球貿易自由化和規制化受到挫折。在安全合作方面，特朗普治下的美國強勢要求盟友分擔更多責任，引發歐盟反感并加深了歐美之間的裂痕。此外，特朗普政府對歐洲一體化進程采取了對抗舉措，突破了戰后美國歷屆政府均支持歐洲一體化的對歐政策邏輯。在民粹主義思潮推動下，美國政府采取強硬手段對歐盟施壓，這樣的舉動毫無疑問正在破壞以互信為基礎的歐美同盟關系。

歐盟應對危機的系列政策調整

多重危機的發生與沖擊，并不能徹底否定歐盟在創造并維護區域合作、推動并保持經濟繁榮、組建并提升貿易實力等各方面的成就及示范效應。如何設計并推行行之有效的調整政策來應對多重挑戰，既需要肯定自身的成就，也需要反思危機的根源，更需要展望未來的前景，而其中最為核心的則是維護歐盟的團結。

（一）重塑歐盟政治自信

2016年6月，歐盟公布了名為《共同愿景、共同行動：歐盟共同外交與安全戰略》的政治文件，認為歐盟的主要目標是在內部確認共同威脅并尋求政策平衡，探索將確認成員國“意愿聯盟”與歐盟協調作為主要決策和行動方式的可行性。同時該文件為歐盟外交政策確定了團結、融入、責任和伙伴關系等四個原則與建設“歐盟的安全、歐盟國家與社會的復原力、一體化的沖突和危機應對舉措、合作的地區秩序以及面向21世紀的全球治理”等重要目標。次年3月，歐盟委員會發布《歐盟未來白皮書》，為歐盟發展設置了“成員國延續現狀、強化統一市場、建設多速歐洲、特定領域開展高效合作、推進一體化”等五種發展圖景。與《白皮書》的發布相同步，歐盟對外行動署發布《歐盟六十年》公告指出：“國際體系的規制基礎正受到廣泛質疑，歐盟將會在維護、增強和擴大全球秩序方面扮演一個不可或缺的角色。”上述政治文件遵循的邏輯是，歐盟將強化內部治理和構建對外關系作為應對危機、強化一體化進程的兩大重要目標。

（二）重啟“多速歐洲”計劃

為深化認知國家之間一體化程度的差異狀態并維護歐盟的存續、夯實歐洲一體化進程、緩解民粹主義浪潮和英國退歐的沖擊，歐盟提出了“多速歐洲”的口號。按照歐盟領導人特別是德法等國領導人的觀點，“多速歐洲”通過“選擇性退出”、“強化合作”和“開放式協調”等路徑，認可不同成員國接受一體化機制的程度差異，由此確保歐盟機制的吸引力與成員國之間自主程度的平衡。早在20世紀90年代，關于一體化發展方向的爭論之中就曾出現“多速歐洲”的倡議。歐盟對于英國特殊訴求的許可與包容亦是“多速歐洲”的具體體現。但此后的英國退歐公投及談判說明，這一傳統的“多速歐洲”解決方案由于英國和歐盟內外部條件的變化，也由于英國政府公投時機選擇和宣傳不力等因素的影響，未能達到預期的效果。可見，“多速歐洲”之成效的決定因素是復雜而廣泛的。未來的“多速歐洲”留給成員國在不同政策領域接受不同程度的一體化機制的權力，這意味著全面一體化的步伐將會放慢，而部分功能領域的一體化則會加強，甚至成為歐盟的主要發展支柱，換言之，功能性的一體化將是近期歐盟發展的主導理念。

（三）推進歐盟防務建設

歐盟認識到，明確的邊境和穩固的安全是維護歐盟自由與繁榮的前提條件，歐盟必須構建起防范恐怖襲擊的力量，并在必要時將其投射到歐盟之外的區域。當前歐盟內部普遍認為，英國退歐是歐盟發展獨立防務的良好契機：一方面，對防務建設并無實質性貢獻的英國退出歐盟，不會導致歐盟防務建設遭遇重大損失；另一方面，在英國退出歐盟之后，其他歐盟成員國將會積極踐行一體化機制，以此來證明它們對防務建設的嚴肅態度。此外，歐盟認為強化防務能力建設也是有效維護歐美伙伴關系的關鍵路徑。基于上述原因，自英國退歐啟動以來，歐盟在建設獨立防務方面也明顯加快了步伐。

（四）強化對外貿易關系

對外貿易是歐盟作為世界重要力量的關鍵支撐條件，也是歐盟維系自身生存及國際影響力的首要目標。重新界定歐盟與第三國之間的經濟貿易關系，成為歐盟調整對外關系的主要政策思路之一。繼2017年7月歐盟與日本達成自由貿易協定之后，歐盟與加拿大的自由貿易協定也于2017年9月起生效。歐盟強化對外貿易的政策調整，還體現在貿易政策與其它外交政策的協調與配合。特朗普政府上臺以來，歐美之間就貿易平衡問題的觀念裂痕愈益明顯，歐盟對美國的威脅性貿易政策采取了針鋒相對的回應立場，與歐盟在其他關鍵國際議題上的對美政策相呼應，形成明確的回應式抗衡政策基調。

歐盟對華認知與政策調整

歐盟需要通過構建國際合作關系來實現其外交戰略目標，尤其是在歐盟自身遭遇多重危機、美國推行“美國優先”和“單邊主義”的背景下，穩定發展中歐關系對于歐盟實現其外交戰略而言至關重要。

（一）歐盟對華認知的角色定位

在新世紀以來的多重危機沖擊之下，歐盟因為緩慢的經濟復蘇速度和相對滯后的外交與安全合作而難以成為“全球性歐洲”，中國則通過不斷深化擴展的國際合作網絡以及持續上升的國家實力而日益彰顯全球影響力，中歐關系出現了結構性的變化。2016年《歐盟對華新戰略要素》文件指出，中歐雙方決策者對中歐關系的意義和目標的認知是中歐伙伴關系的基礎；未來5年將推動雙邊投資，并將與中國通過緊密合作來解決雙邊、多邊國際沖突和外交重點問題。在經歷退歐公投的沖擊之后，歐盟暫時遏制了歐洲范圍內民粹主義的勢頭，政治信心有所恢復的歐盟在調高對華戰略期待的同時，也對中國的角色定位做了更多限定。同時，歐盟仍將中國視為重要的合作伙伴，并且堅信歐盟仍掌握著影響和塑造未來中國走向的能力。

（二）歐盟對華政策的調整

歐盟既看重與中國的合作潛力，又對中國的實力上升感到不適應，在政策實踐中，歐盟成員國加強了同中國的經貿合作，而歐盟機構和部分官員則扮演了平衡者的角色，并對中國的發展和政策持有警惕心態。總體來看，歐盟對華政策調整集中體現在三個層面上。

第一，在全球治理層面上界定中歐關系。隨著中國國家力量的增強，歐盟對中國在全球治理領域內合作的目標亦已發生轉變，從最初將中國作為治理“客體”納入其主導的國際治理體系，逐漸演變為將中國作為全球治理的“主體之一”及主要伙伴，通過加強接觸來影響中國的對外政策，要求中國在承擔更多責任的基礎上參與全球治理，應對全球挑戰。歐盟在2016年外交與安全戰略中提出了歐盟、美國、中國并列為“G3”的概念，意味著歐盟認可中國是世界上最為重要的力量之一，并希望通過中美歐三方力量等級的框定來重新鼓舞歐盟作為世界力量的信心，同時以自主戰略的方式來界定歐盟的世界地位。但危機之下的歐盟仍難以全面而充分地了解并接受中國的對外政策及國際影響，而是以提高警惕、加強防備、擇題發揮的方式來調整對華政策。

第二，在中歐雙邊層面調整中歐關系。在2016年《歐盟對華新戰略要素》文件中，歐盟為發展中歐伙伴關系設定了四個主要目標：首先是促進歐盟在中國市場上的經濟和商業利益，其次是促進中國社會開放，再次是鼓勵中國深度融入市場經濟和貿易體系，最后是與中國共同推進有效多邊主義，強化歐盟作為世界行為體的地位。但從戰略設計層面看，歐盟將強化合作視為發展未來中歐關系的主線，但目前尚缺乏將這一對華戰略轉化為政策實踐的可操作路徑，同時，面對中國積極推進的“16+1”對歐合作框架，歐盟依然缺乏相應的聯系機制，更缺乏將對華戰略同歐盟內部調整對接的相應規劃。

第三，在歐盟成員國家層面發展中歐關系。歐債危機爆發以來，歐盟成員國同中國加強了雙邊經濟合作，并在強調雙邊合作的共同基礎之上呈現出差異化競爭的政策態勢。如果說退歐談判進程中的英國希望通過對華經濟、教育交流等方式維系其“全球化英國”的角色，法國則將企業投資及推動貿易作為對華政策的重點，而德國希望獲得中國對德國乃至歐盟的多邊外交立場的支持。在危機影響深遠、經濟復蘇緩慢的客觀壓力之下，部分歐盟國家的對華政策仍難以擺脫保護主義的牽制。相比較于中東歐國家積極對接中國“一帶一路”的合作立場，英法德等西歐國家則體現出既期盼強化雙邊合作、又防備自身利益流失的矛盾心態。

明晰對歐政策并推動雙邊關系穩定和發展

盡管歐盟的對華政策調整存在著顯著的消極成分，中國仍然應基于國際形勢變化和自身外交立場采取積極的對歐合作政策，以形成中歐關系發展的有利格局。

第一，加深全球治理層面的中歐相互戰略依存，增強合作。自歐盟各類危機連續發生以來，中國篤定堅持經濟全球化與歐洲一體化的外交立場。比之于特朗普政府對歐盟外交及歐美關系的沖擊舉措，中國堅持作為“世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者”的國際角色，支持歐洲一體化和《巴黎氣候協定》，堅持通過政治外交方式解決沖突問題，成為歐盟有力的外部支持。正如歐盟委員會主席容克所言，“保持建設性是中歐伙伴關系的力量所在……中歐共同努力將使世界變得更加堅強”。在美國受到民粹主義推動而采取單邊政策的情勢下，中國與歐盟在維持多邊主義、推進全球治理層面的戰略依賴顯著增強。比如，中國與歐盟均積極通過開展“中歐非”等多邊合作來解決非洲移民、反恐和發展等方面的問題；又如，中國與歐盟均對特朗普政府強行退出并破壞伊朗核協議框架的單邊行為持批評立場。從全局觀之，中歐雙方在全球治理領域存在廣泛的共識，這是穩定當前國際社會可持續發展的主要動力。

第二，穩定中歐雙方角色的健康定位。在關于中歐雙方角色定位的問題上，中國更傾向于將彼此界定為協同處理全球重大問題的合作伙伴。正因為如此，中國對歐盟在其全球戰略中將中美歐三方并列為“G3”的提法并未給予正面回應。反觀歐盟，系列危機的發生和延續，導致中國民眾對既有的歐盟角色評價出現持續下跌，歐盟作為“經濟巨人”的力量出現萎縮，而作為“政治侏儒”的角色則更趨固化。當前歐盟忙于應對內部多重危機沖擊、疲于抗衡美國單邊政策挑戰、疏于回應中國合作意愿的狀態，也會使其在中歐戰略合作伙伴關系中的地位受到影響，進而坐失中歐關系發展的良好時機。為此，實現雙方相互角色定位的健康穩定，對中歐關系發展有利。

第三，使經濟合作成為穩定中歐關系的核心支柱。在全球經濟趨勢放緩的宏觀環境下，持續平穩增長的中國經濟與初步復蘇的歐盟經濟產生了更為強勁的合作需求。經濟合作已經在事實上成為穩定中歐關系的核心支柱，但同時也受到中歐雙方對“互惠性”和“公平競爭”等議題的立場分歧所帶來的挑戰。中歐雙方在觀念與利益競爭加劇的同時，務實與平等合作的機會也相應增加，其重要性也在上升。但歐盟如何看待中國同歐盟次區域國家的合作，主要取決于歐盟對中國的戰略認知以及決定這些認知的根本因素。在今后的中歐關系中，由于歐盟對中國的戰略誤解仍具有較廣泛的生存土壤和影響空間，如何破除這一限制中歐關系發展的重大干擾源，也是在以經濟合作穩定中歐雙邊關系發展時需要考慮的重要問題。

進入新世紀以來，歐盟所面臨的多重危機既是對歐盟自身功能缺失的暴露，同時也是歐盟機制改革與能力建設的機遇窗口。面對國家綜合實力特別是國際責任能力和意識穩步增長的中國，歐盟的對華政策將受到歐強中弱的歷史慣性思維、美強歐弱的西方政治格局、勢強策弱的危機治理現狀的影響，因而可能呈現出短暫而有限的波動與震蕩，需要中歐雙方尤其是歐盟方面從全局出發，理解并執守中歐關系的結構及方向。對于一個有全球抱負的歐盟來說，當前所面臨的多重危機既是其必須全面調整政策的壓力，亦是創造并利用各種機遇的動力，而推進與發展中歐關系，則是其成功應對危機、進而把握機遇的合理途徑。