深入推進政府履行教育職責的督導評估護航教育改革與發展

唐立軍

習近平總書記多次強調指出，各級黨委和政府要堅持把教育放在優先發展的戰略地位，繼續大力推動教育改革發展，使我國教育越辦越好、越辦越強。2017年4月，習近平總書記親自主持召開中央深改組會議，審議通過《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》（以下簡稱《評價辦法》）；5月，國務院辦公廳印發了《評價辦法》。《評價辦法》的印發實施，是國家教育督導制度的深化創新，是進一步推進管辦評分離的機制變革，是推進政府有效履職、推進實現教育現代化的重要舉措，必將產生重要和深遠影響。

為全面落實《評價辦法》，推進政府履行教育職責督導評估，北京市進行了認真思考和一系列實踐探索。

準確把握政府履行教育職責督導評估的內涵和要求

政府履行教育職責的督導評估（以下簡稱履職評估），是對各級政府領導、管理、保障、推進教育改革發展穩定，履行各項教育法定職責情況的綜合性督導評估。督導評估的主體是國務院及各級地方政府，其組織執行機構是各級教育督導部門。督導評估的直接對象是承擔教育職責的各級政府及相關部門，其觸角和基點在各級各類學校。督導評估的重點內容是全面貫徹黨的教育方針、落實國家教育法律法規和政策、統籌推動各級各類教育發展、統籌做好教育改革發展穩定工作、全面加強教育保障和學校規范辦學等情況。督導評估的綜合績效最終體現為：黨的教育方針得到全面貫徹，立德樹人得到全面落實，素質教育得到全面實施和更好發展，教育公平與質量得到全面提升，人民滿意教育得到更好實現。

1.履職評估是落實立德樹人根本任務的重要保障

習近平總書記反復強調，教育的根本任務是立德樹人。5月2日視察北大時再一次強調指出：大學是立德樹人，是育人的。教育改革發展、各級各類學校必須堅定不移地把立德樹人作為根本任務。這是貫徹黨的教育方針的根本要求，也是政府履職的核心要義，歷來是黨和國家教育的根本問題。

從落實立德樹人根本任務的情況看，各級政府和學校貫徹落實立德樹人的主體意識、責任、措施均有待強化。學校育人的科學教育觀尚未有效形成，德、智、體、美等全面發展尚未得到全面落實，特別是育人為本、德育為先的貫徹還不夠扎實有效。這是事關黨的教育方針的貫徹、事關立德樹人根本任務落實的重大問題。有些問題直接體現在政府履職層面，有些體現在學校育人工作之中，但根本在于強化政府履職。各級政府履職及評估都要提高政治站位，貫徹落實好立德樹人的根本要求。

2.履職評估是實施與發展素質教育的必然要求

素質教育是黨的教育方針的重要內容，涉及教育思想理念、育人模式和教育工作的各個環節和全部工作，關乎立德樹人根本任務的落實。1999年6月，黨中央國務院作出決定，全面推進以素質教育為核心的教育改革，取得積極成效。黨的十八大以來素質教育的實施不斷深入，黨的十九大進一步要求發展素質教育，這既是深化教育改革發展的長期任務和內容，也是全面貫徹黨的教育方針、落實立德樹人根本任務的時代要求。

從實施素質教育的實際狀況和效果看，片面追求升學率、課業負擔過重、忽視德智體美全面發展等問題仍客觀存在，功利性教育、應試教育的影響和危害較為突出，實施與發展素質教育的任務依然繁重。究其原因，既有教育結構和發展水平影響制約的因素，也有素質教育的政策制度不完善、不系統和落實不夠的因素，還有對素質教育的理解實施存在偏差等影響因素。歸根結底，與各級政府和學校全面貫徹黨的教育方針，持續推進實施素質教育不夠有關，這也是政府教育職責履行的重要體現。要進一步拓展素質教育的領域，豐富形式和內容，深化以人才培養為核心的教育綜合改革，不斷提升育人質量，更好地培養學生的核心素養和綜合素質。履職評估要創新理念、完善制度、科學評價，督促引導各級政府和學校更好地發展素質教育。

3.履職評估是實現教育優先發展的必要前提

教育優先發展是黨和國家長期堅持的重大戰略方針。黨的十九大作出新的全面部署，要求“必須把教育事業放在優先位置，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》對各級黨委和政府落實教育優先發展提出“三個優先”要求，即經濟社會發展規劃要優先安排教育發展，財政資金要優先保障教育投入，公共資源要優先滿足教育和人力資源開發需要。

從各級政府落實的情況和效果看，教育事業全面發展，教育公平狀況不斷改善，中西部和農村教育明顯加強，教育改革開放持續推進，關鍵領域改革取得重要進展，教育質量不斷提高。但從全國看，基礎教育仍然存在區域、城鄉布局和發展不平衡；部分地區教育投入存在不足，教育經費“三個增長”保證不充分；各級各類教育資源配置不盡合理、教師隊伍建設不能充分滿足需要等問題，教育優先發展需要得到更好體現。這些問題固然有經濟社會發展、城鎮化進程加快、人口結構變化等復雜因素，但政府履職至關重要。沒有政府職責履行到位，就很難實現教育優先發展。履職評估要堅決貫徹優先發展的戰略方針，切實推動政府履職，保障教育優先發展，提高教育發展水平。

4.履職評估是辦好人民滿意教育的根本保證

習近平總書記始終強調“堅持以人民為中心”、要“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”、要“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。教育公平是社會公平的重要基礎，是人民滿意教育的內在要求。人民群眾對教育的需求日趨多樣，從“有學上”到“上好學”，最突出的還是公平與質量。這是各級政府履職的重要使命與責任。

從全國情況看，學前教育資源供給存在不足，義務教育尚未實現優質均衡發展，高中教育多樣化發展遲滯，職業教育校企合作、產教融合不夠，高等教育改革發展缺乏內在活力，教育體制機制存在掣肘，人才培養體系亟待理順、教育治理體系與能力建設有待加強。這些問題都影響和制約著辦好人民滿意的教育。履職評估要從實現教育改革發展的目標出發，強化政府履職，深化教育改革，促進教育質量提升，確保各項教育政策落地生效。

全面加強教育督導，

深入推進政府履行教育職責

作為首善之區，北京市委市政府歷來高度重視發展教育事業，高度重視提升教育質量，高度重視加強教育督導，將建立健全教育督導體制機制作為實現政府教育宏觀管理和科學決策的重要抓手。北京教育督導制度恢復重建30多年來，逐步形成了具有首善特點的教育督導體制機制和模式，在推進履職、服務育人、提升質量、促進教育事業發展等方面取得了明顯成效。

1.堅持強化職能，全面履行教育督導職責

北京較早建立了教育督導檢查與評估制度。市委市政府根據教育改革發展需要，賦予教育督導應有職能，實施了若干重大項目督導評估，有效促進了政府履職，保障了教育改革發展目標的實現。

1986年，市政府決定成立北京市教育局督學室，內設城近郊區、遠郊區縣督導組和行政組，賦予市、區（縣）督學機構和督學對下級政府教育督導的職權，在全市試行中小學和學齡前教育督學制度。

1996年，市委決定成立北京市人民政府教育督導室，內設城近郊區基礎教育督導、遠郊區縣基礎教育督導、職成教育督導和辦公室“三處一室”。督導對象擴大到區縣政府、教育及有關部門、學校及其他教育機構。督導任務除督導檢查之外，增加了對教育重大問題的調查研究，并向市政府報告工作、反映情況、提出建議，政府履職權限進一步擴大。

1999年，市政府頒布實施《北京市教育督導規定》，在全國率先制定了關于教育督導工作的政府規章，規定了教育督導工作的內涵、范圍，教育督導機構、督學及職責，教育督導的實施以及相關法律責任等，基本形成了督政為重、督學為本，基礎教育、職業教育、成人教育“三教統督”的格局，教育督導工作邁向法制化的軌道。

2007年，市政府任命了正局級專職主任，市教委主任不再兼任督導室主任，加強了對全市教育督導的領導和統籌，有效促進了教育行政權和教育監督權的進一步分離，為教育督導獨立行使職能奠定堅實基礎。

2015年，經市編辦批復，市政府教育督導的主要職責、內設機構和人員編制得到全面加強，增至6個處室、29個編制。各區也相應建立相對獨立的教育督導機構。市區兩級統籌協調、分工負責，有效實施監督監管，管辦評相分離的教育治理體系初步形成。

根據教育督導職能職責，市區兩級教育督導部門依法對全市各級各類教育進行督導評估。督導評估市政府相關部門、區政府及相關部門履職情況、各級各類學校全面貫徹黨的教育方針、落實立德樹人、實施素質教育情況，監測評價教育發展水平和教學質量情況，有效服務教育改革發展。

2.堅持協同聯動，全面推進教育執法檢查

貫徹執行教育法律法規是政府履行教育職責的重要內容。市區兩級教育督導部門每年將督導執法檢查作為工作重點，依法對各區政府和市屬行業企業開展督導執法檢查，推動各項教育法律法規和法定職責的落實。

在督導執法檢查中，采取與市人大專門機構、市政府相關部門協同聯動、聯合檢查等形式，加大執法檢查力度，提高執法檢查效能。1995年開始，與市人大連續13年聯合開展教育督導執法檢查。2008年起，協調市政府相關委辦局、組織全市督學協同開展教育督導執法檢查。2016年開始，由市政府教育督導辦統籌組織多部門聯合開展教育督導執法檢查。近年來，與市政府相關部門單位協同作戰，對全市新建和改建居民區配套工程建設、中小學校教師績效工資、鄉村教師支持計劃、學位資源供給保障等重點領域開展了督導執法檢查，有效推動了各項教育法律法規和政府職責的落實，為依法行政和依法治教提供了有力保障。

3.堅持把握重點，積極推動重大政策實施

教育改革發展千頭萬緒，政府教育職責方方面面。在履職評估中，要緊緊扣住基本職責，抓住重點難點，強化履職效能，通過綜合督導、執法檢查、專項督導、質量評估、過程監控等方式，推動重大政策落實和項目實施。

市、區教育督導部門先后承擔了“兩基”檢查驗收、高標準鞏固“普九”成果檢查、國家義務教育基本均衡縣（區）評估等重要任務，確保了全市薄弱學校改造、山區教育、千所完小驗收、初中建設工程、小學規范化建設工程等重點工程項目的落實完成。1993年，在全國率先實現了“兩基”目標；2015年，16個區一次性通過國家義務教育發展基本均衡縣（區）驗收。

近年來，教育督導堅持與教育改革源頭參與、同步啟動、跟蹤督導，先后開展了幼兒園保育教育、學科改進意見實施、高校與社會力量參與支持中小學教育、學位供給保障、中小學有償補課治理等多方面的督導檢查，適時開展了義務教育階段入學情況、中小學生課業負擔情況、中小學生綜合素質狀況等監測評價，及時掌握改革推進實施情況，準確把握矛盾問題，確保改革順暢實施。

在2020年前的周期中，將重點推動學前教育第三期行動計劃實施、義務教育優質均衡發展、中小學校素質教育實施、職業技能人才培養、市屬高校本科教學評估以及中小學德育、美育、體育、實踐育人等多項督導評估，全面推進政府履行教育職責。

4.堅持聚焦教育質量，不斷提升履職績效

教育質量是素質教育的核心，體現立德樹人的根本要求，反映素質教育實施與發展的效果，通過學生獲得和社會評價來呈現。教育質量既包括學校辦學質量，也包括區域教育發展水平，最終體現為學生培養質量。教育督導必須始終聚焦質量，準確把握政府履職和學校教育教學的基本狀態，準確把脈政府履職和學校教育教學狀況、成效與問題，準確監測區域教育質量與學校教育教學質量，有效運用督導評估結果，全面促進教育治理、辦學管理、教育教學和教育發展質量的不斷提升。

對政府履行教育職責的督導評估，既要評估各級政府做了哪些，又要評估各級政府怎樣履職、履職效果如何，履職績效是評估政府履職的最終標準。政府履職的績效評估要在關注重點內容基礎上，進一步聚焦習近平總書記教育思想的貫徹落實，聚焦黨和國家重大教育決策的貫徹落實，聚焦重大教育項目的實施推進，聚焦各級各類教育的改革發展，聚焦各項教育重點任務和工作的落實。

全面落實《評價辦法》，

深化推動教育改革發展

各級政府特別是教育督導部門要全面準確把握《評價辦法》的內涵實質與工作要求，把實施履職評估作為強化自身建設、檢驗履職能力、提升履職權威的重要機遇，切實抓實抓好。

1.建立長效實施工作方案

國家督導辦從2018年開始，每年都要對省級人民政府履行教育職責進行督導評估。各省市政府要著眼全局、從長計議，根據《國務院辦公廳關于印發對省級人民政府履行教育職責的評價辦法的通知》和《〈對省級人民政府履行教育職責的評價辦法〉實施細則》等有關規定，從組織領導、統籌實施、自查自評、報告報送、結果運用、保障機制等方面制定長效實施工作方案。

北京市成立了以市領導為組長的履職評估工作協調小組，成員包括市政府辦公廳和市政府相關部門主管領導，統籌指導落實履職評估工作。協調小組辦公室設在市政府教育督導室，統籌組織開展市級自查自評工作。建立區政府和市政府相關部門履職情況年報制度，在自查自評和市級督導評估基礎上形成市政府履職情況報告，上報國務院教育督導辦，確保省級政府履職評估工作有效實施。

2.有效開展市級督導評估

北京市政府教育督導室2016年9月啟動研制《對區政府和市政府有關部門履行教育職責督導評估方案》（以下簡稱《工作方案》），跟蹤國家研制工作進程。2017年初完成了《工作方案》的起草工作，與“國辦文件”對標對表，優化形成北京《工作方案》，即將由市政府辦公廳印發實施。

北京《工作方案》充分體現國務院《評價辦法》的內容要求，明確了市級督導評估的指導思想、工作原則、主要內容、組織實施和結果運用等具體內容。對區政府履職評估的內容有“組織領導”等6個一級指標、16個二級指標及58個評價要點；對市政府有關部門履職評估的內容有“加強黨的領導”等4個一級指標、21個二級指標及30個評價要點。力求市區兩級履職評估內容各有側重、有機銜接，市級部門突出統籌協調與機制保障，區級政府突出主體責任和教育發展，積極穩妥推進市級督導評估。

北京市政府教育督導室從2018年開始，與國家同步全面啟動實施對各區政府和市政府相關部門履行教育職責的督導評估。各區政府和市政府相關部門每年開展一次自查自評，每五年接受一輪市級督導評估。

3.破解教育改革發展難題

開展政府履職評估是促進政府履職的重要手段，目的在于促進政府有效履職，破解各類重點難點問題，推動教育改革發展。要通過國家和市級履職評估，全面評價市區兩級政府及各部門履行教育職責的情況，突出問題導向，找準癥結所在，分類推動整改落實。對落實責任不夠等顯性問題，突出針對問題整改落實；對政策體制等深層問題，突出體制機制優化與治理改革、推進破解；對編制、規劃等復雜問題，突出協調聯動、統籌解決；對涉及綜合改革等重大問題，納入政府折子工程，市區政府督辦推動解決。對各類教育矛盾問題，重在強化教育部門自身的主體責任，只有主動作為才能推動問題解決。要強化履職評估結果使用，建立實施公示公告、整改回查、考核問責、責任追究、獎懲掛鉤等相關制度機制，切實推動教育改革發展重點難點問題解決，提高政府履職評估效能。

4.進一步探索完善履職評估

政府履職評估是個新事物，也是一項復雜的系統工程，不可簡單從事、一蹴而就，要積極穩妥、扎實推進、務求實效。

一要加快推動督導立法。督導立法可以為開展政府履職評估提供法律依據和法源基礎，提供相應的法律和政策支撐。二要強化政府協調議事機構職能建設。建立健全市區兩級政府教育督導委員會及職能機構。根據政府教育職責涉及領域，擴大政府教育督導委員會成員單位覆蓋面，加大教育履職統籌協調力度，以督導委員會成員單位的責任履行帶動推動政府教育職責的全面落實。三要推進教育督導模式方法創新。互聯網和信息化、智能化手段的普及和廣泛應用，為教育督導模式與方法手段創新提供了可靠資源。要建立功能完善的教育督導信息管理應用系統，提高現代教育督導的科學化水平。要統籌開展督政、督學和評估監測，綜合評價區域教育發展水平和學校辦學質量，全面評價政府履職績效。要進一步推進實施第三方督導評估，增強督導評估的專業性、權威性和公信力。四要切實加強履職評估的組織領導。國務院《評價辦法》明確了政府履職評估由督導委員會統籌領導，督導辦組織實施，但全國各地包括北京實施起來難度和局限性都很大，困惑也很多。要有效實施履職評估，首先要加強教育綜合改革的組織領導，建立起獨立設置、獨立行使職權的教育督導機構。要切實加強履職評估的組織領導，各地方黨委、政府要高度重視，加強領導和統籌協調，各相關部門共同參與，落實履職評估各項職責，實現履職評估的目的和效果。履職評估結果的使用，更需要地方黨委和政府重視并加強組織領導。我們都期待國務院督導委、教育部為政府履職評估等重大教育改革發展項目的實施，提供更強有力的領導、指導和幫助。

改革本有風險，探索需要付出。在推進政府履職評估伊始，我們不斷思考并實踐：如何在履職評估目標和要求上更加聚焦；如何在履職評估范圍和內容上更加集中；如何在履職評估指標和要點上更加凝練；如何在履職評估的組織實施上更加統籌；如何在履職評估的內涵把握上更加清晰；如何在履職評估的方法手段上更加科學；如何在履職評估的結果使用上更加有效；如何在地方履職評估中更深入探索創新；如何在履職評估實踐中建立長效機制；如何通過履職評估推動教育改革發展，等等。

我們堅信，在國務院教育督導委員會的領導指導下，在各地方黨委政府的領導下，北京市愿與兄弟省市攜手并肩，共同探索，深入推進政府履行教育職責督導評估工作取得扎實成效，為深化推動教育改革發展、開創教育督導改革發展新局面，加快實現教育現代化、滿足人民群眾享有公平而有質量的教育貢獻智慧和力量！

編輯 汪倩