重大決策社會穩定風險第三方評估模式之建構理路

□徐鈍

（安慶師范大學 法學院，安徽 安慶 246133）

從地方探索到中央頂層設計，重大決策社會穩定風險評估（以下簡稱穩評）經過10余年的發展歷程，至今在我國幾乎所有縣（區）均已建立了穩評制度。①2005年四川省遂寧市率先推行穩評制度，后全國多地進行效仿和探索；2012年1月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳制定了《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》，明確社會穩定風險評估作為重大決策的前置條件；2016年3月，國家 “十三五”規劃綱要明確提出“落實重大決策社會穩定風險評估制度”，從“健全”到“落實”、由“機制”到“制度”，預示著穩評制度逐漸步入規范化發展階段。參見：張玉磊，賈振芬.基于利益相關者理論的重大決策社會穩定風險評估多元主體模式研究［J］.北京交通大學學報（社會科學版），2017，（03）：54.重大決策社會影響性大，具有“牽一發而動全身”之效，但沿襲多年的傳統穩評模式往往因存在同體評估之弊端而陷入形式主義困境。對此，筆者認為，重大決策社會穩定風險第三方評估（以下簡稱第三方穩評）模式是重構穩評制度的必要選擇，正如李克強總理于2014年8月27日在國務院常務會議上所強調的那樣：“要用第三方評估促進政府管理方式改革創新”。［1］

目前，第三方穩評模式尚處于少數地方評估實踐初步探索階段，還未成為主導性模式。探究第三方穩評模式的建構理路，在當前具有重要的理論與實踐意義。

一、第三方穩評模式的概念與意義

所謂重大決策，是指涉及人民群眾切身利益的重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、可能對社會穩定產生影響的的重大活動等，它往往對各類主體利益影響范圍大、影響程度深，如涉及農村土地經營權流轉方面的重要政策、涉及3000多萬職工利益的事業單位改革措施、涉及養老和醫療等社會保險政策的重大調整、可能造成環境嚴重污染的重大建設項目等。第三方是指與重大決策制定或實施主體 （第一方）和決策結果利益相關方（第二方）沒有行政隸屬關系及直接經濟利益關系的獨立主體，主要包括專業評估組織、咨詢公司、研究機構、專家學者、公眾代表等。第三方穩評模式是指為有效預防、避免重大決策可能產生的社會穩定風險，在重大決策制定出臺、組織實施或審批審核前，由獨立于決策主體和利益相關主體的第三方對其社會穩定影響因素進行調查、分析和評估并提出預測結果和應對策略的風險評估方式。第三方穩評模式并非意味著在穩評過程中否決被評估對象、決策涉及對象等主體的評估參與權利，而是主張第三方穩評機構在評估過程中具有主導地位，發揮關鍵作用。［2］

就穩評而言，第三方穩評模式具有傳統穩評模式難以比擬的優勢：第一，利益中立優勢。決策主體與評估主體合一模式存在天然缺陷，其原因在于決策主體在評估過程中易過多考量自身利益，畢竟重大決策實施帶來的政績需求較之存在未測因素的風險更為迫切，從而導致穩評成為“走過場”的象征性行為，無法發揮其預防和控制風險的功能。此外，與重大決策息息相關的利益群體在評估過程中利益選擇的偏向性也會影響其對決策及其風險的態度。而第三方穩評模式由于其評估主體不受相關利益交叉的影響，一般來說能以相對超脫的姿態抵制各種非評估因素的影響，從而確保評估結果的公正性和客觀性。第二，專業能力優勢。穩評需要借助于問卷設計、概率抽樣、數據處理等專業技術工具，而政府部門（項目建設單位）缺乏專業性穩評機構（組織），穩評專業人才儲備不足，穩評過程中往往由臨時抽調的非專業人員把關，其預期效果差。重大決策所涉及的利益多元而復雜，穩評是較為復雜的系統工程，政府部門即便擁有專職技術人員也不足以應對多領域、多專業的事務。第三方穩評機構具有明確的目標定位和功能定位，儲備了相應的專業技術人才，能夠提供更專業的公共服務。［3］第三，風險感知與溝通優勢。利益群體對重大決策的態度、對政府的信任度等都是難以量化的評估因素，需要評估主體與相關利益群體之間能夠近距離接觸并進行調研。政府部門科層制模式往往對社會風險感知和反應不靈敏，而且受重大決策影響的利益群體一旦抵制決策，并由此滋生對決策主體乃至政府部門的不信任、不合作態度，在評估過程中獲取其真實訴求就比較困難。而第三方穩評機構因其結構靈活多樣，信息渠道分散而多元，對社會穩定風險往往能夠及時感知、反應并預測。同時，第三方穩評機構的獨立地位使其能夠近距離接觸利益群體，真實反映利益群體的訴求，獲取具有參考價值的評估信息，促進利益糾葛雙方以正確態度對待決策。

二、第三方穩評模式的實踐探索與困境

（一）第三方穩評模式的實踐探索

近5年來，各地陸續開展了第三方穩評的實踐探索，其中以上海、江蘇、湖北、遼寧等省份為代表。2012年5月，上海市引入第三方機構參與社會穩定評估，同年8月，出臺了有關重點建設項目社會穩定風險評估咨詢服務收費的暫行規定和暫行標準，①具體為《上海市發展改革委、財政局關于印發〈上海市重點建設項目社會穩定風險評估咨詢服務收費暫行規定〉和〈上海市重點建設項目社會穩定風險評估咨詢服務收費暫行標準〉的通知》。并積極培育評估中介市場，充分發揮上海投資咨詢公司等行業龍頭在穩評業務培訓、隊伍建設等方面的作用；2013年12月，江蘇省南通市印發了 《南通經濟技術開發區開展 “第三方”社會穩定風險評估工作實施意見（試行）》的通知，對第三方穩評相關制度作出明確規定；2014年11月，湖北省宜昌市成立了首家社會穩定風險評估專業公司，其專家團隊由三峽大學、宜昌市法學研究會等單位多名專家學者組成；2015年9月，遼寧省出臺了《遼寧省第三方社會穩定風險評估機構培育管理辦法 （試行）》，對第三方穩評機構的資質審核、評估程序、收費標準等予以詳細規定；2016年1月，江蘇省成立 “江蘇省社會穩定風險評估促進會”，進行穩評行業協會治理方式的嘗試。［4］

（二）第三方穩評模式面臨的困境

盡管第三方穩評在多地探索過程中取得了一定的進展，但遠未成為主導性模式，在實踐中仍存在諸多困境。

⒈評估角色中立性困境。出于自律考慮，具有獨立地位的第三方穩評機構一般會將公正性、客觀性作為評估的基本原則。但實踐中，第三方穩評機構往往由決策主體或項目建設單位進行選擇和委托，一般情況下，委托部門或單位多委托與其存在緊密聯系的國有部門或商業組織，評估經費由其決定和發放，風險調查、風險防范措施等也需要得到其配合與協調。第三方穩評機構為了維持雙方之間長期合作關系，必要時會在中立性、客觀性上作出讓步，甚至由于利益輸送關系導致評估主體被俘獲，進而導致評估結論一味迎合委托方需要的結果。［5］此外，服務于穩評機構的專家也并非天然地具有獨立性、中立性，他們經常為政府機構或市場主體提供專業服務，有的甚至成為利益集團的代言人，在評估中提供的意見難以擺脫身份、利益和立場的影響，最終導致評估結論的非中立性。

⒉評估過程主導性困境。目前，在評估過程中第三方穩評機構參與性有限，評估過程的主導權依然掌握在決策主體或項目建設單位手里。無論評估方案還是評估結論，都需要得到相關政府部門的審核認可；評估結果的應用及其程度也基本由決策主體決定，即便第三方穩評機構因重大決策存在高風險而提出不予實施、暫緩實施的評估建議，相關決策部門依然可能不顧評估結果而推行決策，導致評估與決策的分離。［6］

⒊評估實效有限性困境。我國的第三方穩評機構起步晚，尚處于零散、自發階段，難以形成競爭優勢。同時，由于缺乏專業穩評機構的資質認定標準和相關法律規范，第三方穩評機構的質量參差不齊，很多機構沒有形成一套涉及評估程序、評估指標、評估技術等方面的規范操作體系，因此難以從專業角度提出風險防治方案，專業評估能力遠遠不能適應穩評發展的需要。此外，在很多地方的穩評實踐中，穩評成員多為工程技術領域的專家，缺乏具有法學、社會學、管理學等相關領域專家的參與，缺乏對社會穩定風險綜合性的認識，缺乏深入的調研和統計數據，使得穩評的實效性大為降低。

綜上，盡管近年來第三方穩評機構在各地紛紛成立，但其覆蓋的范圍十分有限、所占比例偏小，①如江蘇南通市第三方穩評相對發展較好，但2015年1月至9月，全市社會穩定風險評估項目應用第三方評估的只占全市穩評項目總量的12%。參見：洪鋒.基于內部控制理論的第三方介入環境污染型項目社會穩定風險評估機制研究［J］.四川環境，2016，（05）：125.社會穩定風險同體評估占主導地位的現狀并沒有改變。

三、第三方穩評模式難行之源分析

筆者認為，第三方穩評未能成為成熟的主導模式，主要是在理念層面、法律層面和責任機制層面存在掣肘因素。

（一）理念固化

在地方政府和官員考核體系中，經濟發展一直是核心指標，唯GDP的片面性近年來雖有所糾正，但GDP總量、GDP人均、GDP排名等指標一直為各級政府所關注，在經濟下行壓力下這些硬指標顯得更加重要。一些地方政府想方設法地出臺拉動經濟發展的各類重大決策、進行重大項目建設，而對于社會穩定風險則主要定位于“保證不發生大規模群體性事件”之底線。因此，在第三方穩評實踐中，有的政府部門領導和工作人員認為穩評只是給重大決策出臺提供合法性支持，不過是一項象征性政策②“象征性政策”指不追求執行效果而以回應社會關注價值為主要目的的政策。See Murray Edelman：The Symbolic Uses of Politics，Urbana：University of Illinois Press，1964：78.而已，甚至認為穩評影響了政府工作效率、貽誤了地區發展、阻礙了項目推進、增加了企業負擔。［7］此外，基于政府長期的一元治理的制度慣性和思維慣性，使其相對于社會組織具有優勢和主導地位，雖然在名義上主張多元主體參與政府管理，但實質上一些地方政府在主觀上排斥第三方穩評機構參與穩評工作，認為政府部門才是穩評的唯一主體。

（二）法律缺位

目前，第三方穩評模式仍停留在理論研究與實踐探索中，相關法律制度較為欠缺。關于第三方穩評機構的資質條件和認定標準、第三方穩評機構與委托主體之間的權利義務關系、評估程序、評估結果應用等內容都缺乏法律制度層面的規定。盡管一些政策性文件提及第三方穩評，但其多以黨政部門“指導意見”或“暫行辦法”名義出現，即便極少數以行政規章名義出現，法律位階也低，強制力也弱。此外，雖然可以將第三方穩評納入到政府購買公共服務制度范圍內，但《政府采購法》《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》等對其實施程序、資金管理、質量標準、監督管理等都缺乏具體規定，致使實踐中政府在向第三方穩評機構購買服務時隨意性較大。

（三）責任模糊

穩評各主體之間的權責分配關系其成敗得失，屬于穩評中的核心要素之一。2012年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》明確了穩評的責任，即“屬地管理、分級負責”“誰決策誰負責、誰主管誰負責”。但因其過于籠統，導致實踐中存在不同理解，而且按照當時的文件精神，顯然沒有將第三方穩評主體的責任考慮進去。在第三方穩評實踐中，由于維穩辦、決策部門、政策實施部門與第三方穩評主體之間的責任不清晰，如果評估失誤產生嚴重后果，責任很難落實到具體部門或個人身上。有些上級要求下級貫徹落實的或多部門聯合推動的重大行政決策一旦出現風險，相互推卸責任的“踢皮球”現象就十分突出，往往是責任難以清晰界定，最終不了了之；還有些重大決策在評估階段風險等級較低，而在實施過程中受多種因素影響導致風險等級提高乃至出現較為嚴重事故，此時穩評責任更難確定。［8］

四、第三方穩評模式的多元建構理路

（一）立法體系的構建

第三方穩評若要成為具有剛性的實踐模式，立法體系的構建是必要前提。筆者建議，在中央層面，國務院可在對《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見 （試行）》這一政策文件實施情況進行總結的基礎上，依據憲法及相關法律制定 《重大決策社會穩定風險評估條例》。在此條例中，明確第三方穩評機構的主體地位，將當前政策文件中的“可委托”變為“必須委托”；明確以第三方穩評為必經程序的重大決策類型，①筆者以為，當前如果將所有重大決策均納入第三方穩評范圍，難以符合穩評實踐的客觀環境，應有所取舍，并逐步擴大適用范圍。根據社會性、技術性、矛盾性的強弱②社會性判斷標準是重大決策涉及的人群數量；技術性判斷標準是重大決策涉及的專業技術和知識；矛盾性判斷標準是重大決策可能引發的社會矛盾激烈程度。參見：王陽.重大決策社會穩定風險評估制度的效果分析——以“評估主體”的規定為重點［J］.中國行政管理，2016，（03）：119.對重大決策進行類型化區分，以確定不同第三方穩評機構的構成模式；清晰界定第三方穩評機構與決策主體、實施主體、監督主體及其他相關主體的權利義務關系，實施責任倒查機制，對不同情形下的責任主體、責任執行主體及承擔責任方式作出細化規定；對第三方穩評的基本原則、基本程序、基本指標等重要內容作出具體規定，如穩評普通程序與簡易程序及其適用條件等。待立法時機成熟后，全國人大及其常委會及時制定重大決策穩評法律，使第三方穩評成為法律的剛性要求。在地方層面，可以地方性法規、行政規章等形式專門制定《重大決策社會穩定風險評估條例》的實施細則，對第三方穩評的各項規定進行細化，使其更具可操作性和可執行性。當然，第三方穩評立法體系的構建也包括其他相關法律制度的創立或修改，如《社會組織法》的制定、《行政許可法》的完善等，從而為重大決策穩評第三方穩評模式實施營造更為完善的法治環境。

（二）政府角色的履行

當前，第三方穩評尚處于初始階段，政府的引導、培育和監督至關重要。第一，政府治理理念創新。政府應充分認識第三方穩評模式構建的重要性，樹立社會穩定風險共治理念，充分調動第三方參與穩評的積極性和主動性。第二，積極培育第三方穩評市場。政府要了解和掌握當地第三方穩評機構的發展現狀，出臺支持、鼓勵第三方穩評的配套措施，使第三方穩評專項經費支持常規化、制度化，通過工商、財政、稅收等杠桿扶持和培育一批第三方穩評機構，吸引更多社會組織和社會力量參與進來，逐步形成第三方穩評市場。第三，加強認證管理和信用機制建設。根據相關準入標準規定，對穩評機構的資質條件進行嚴格審查，淘汰專業人才不足、服務質量差的穩評機構，使專業能力強、服務質量好、社會認可度高的穩評機構在市場競爭中獲得有利地位。加強第三方穩評機構信用機制建設，在第三方機構信息資源庫中記錄其評估業績，核定其信用等級，以此強化信用約束，激勵第三方穩評機構增強評估自律性，提高服務水平。第四，加強第三方穩評考核責任機制建設。當前，已有不少地方制定了第三方穩評考核指標，但指標過多側重于穩評數量，對穩評過程、質量和效果有所忽視。在問責時，除非發生了群體性事件，否則基本上以內部批評或象征性警告為主。對此，應對穩評中出現重大失誤甚至偽造數據提供不實穩評結論導致決策失誤的第三方穩評主體，依據法律法規相關責任條款嚴格追究責任。

（三）行業治理的推動

工程咨詢公司、律師協會等行業協會組織在推動穩評機構的健康發展和行業自律方面具有不可替代的優勢。第一，在人才儲存與發展上。各行業協會應建立專家庫已儲備穩評人才，當前，應增加專家庫中法學、經濟學、社會學等社科領域的人數和比例，從而增加穩評中的社科理論支持與研判力度。同時，通過組織穩評業務培訓會、經驗交流會、專家研討會等培養穩評人才，提升其素質能力。第二，在機構示范化建設上。各行業協會應對第三方穩評工作實行常態化管理，依托行業經驗優勢推動第三方穩評機構的示范化建設并將其推廣出去，以此引導本行業第三方穩評機構的良性競爭。第三，在信息化平臺建設與應用上。各行業協會應主導建設本行業第三方穩評信息化平臺作為不同主體信息溝通與反饋的媒介，在平臺上公開評估方案、評估基本流程、評估結論等重要信息。此外，信息化平臺還應開辟社會公眾交流專區，了解社會公眾對于重大決策潛在風險的態度，回應社會公眾對穩評工作的質疑，吸納社會公眾對穩評工作的建議，必要時及時調整穩評方案、修正穩評結論。通過信息化平臺，主管部門可以了解評估工作的進展情況，維穩辦可以進行相關業務指導，利益相關主體和社會公眾可以反饋對重大決策的態度和意見，從而為不同主體參與第三方穩評提供交流、反饋、配合、協調等常態化渠道。不僅如此，把握社情民意和社會輿論動向既有利于降低評估風險，又有利于重大決策實施時減緩社會過激反應，“網絡輿論評估實際上提供了一個釋放范圍”。［9］

（四）改善內部治理環境

要成為主導性穩評模式，第三方穩評機構必須不斷提升自身的能力和素質，而改善內部治理環境又是其提升能力和素質的必要途徑。筆者建議，應從以下幾個方面入手著力改善內部治理環境：第一，改進穩評技術與方法。針對當前穩評專業性欠缺的問題，第三方穩評機構應購置穩評專業書籍和電子數據庫，匯編國內外穩評典型案例，借助各種資源構建一套具有自己特色的理論框架、指標體系、操作程序和評估方法，同時根據評估對象的特點靈活選擇評估技術和方法，從而提供有針對性、說服力的穩評報告。［10］第二，健全內部治理制度體系。第三方穩評機構應健全穩評業務合同管理、流程管理、質量控制等制度，建立風險數據采集、專家評審、報告編制等環節的質量標準體系，并編制重大決策穩評員工操作指南，嚴格執行和貫徹各項規章制度，加強評估的程序化建設，從而實現第三方穩評的制度化、標準化和規范化。第三，加強自律機制建設。第三方穩評機構要增強穩評的責任心和使命感，堅持評估的中立性和客觀性，堅決抵制不正當利益的誘惑，對違反穩評制度和紀律的員工，嚴格按相關規定予以懲戒，以提升第三方穩評的公信力。第四，增強財務“造血”能力。當前，第三方穩評對政府財政支出過度依賴的現狀亟待改變，有條件的第三方穩評機構可以開展針對市場主體的商業性評估業務，以增加機構運營經費來源，改善經費依賴現狀，以維護穩評的獨立性地位。

［1］李克強.用第三方評估促進政府管理方式改革創新［EB/OL］.中 國 政 府 網 ，http：//www.gov.cn/xinwen/2014 －08/27/content＿2741169.htm，2014－08－27.

［2］張建華.關于重大決策社會穩定風險評估中‘第三方”作用的思考［J］.中國發展，2016，（02）：72.

［3］張玉磊.多元主體評估模式：重大決策社會穩定風險評估機制的發展方向［J］.上海大學學報（社會科學版），2014，（06）：129.

［4］朱正威，石佳，吳佳，張保星.社會穩定風險第三方評估：實踐進展、現實障礙與優化策略［J］.江蘇行政學院學報，2017，（04）：98.

［5］張玉磊，賈振芬.基于利益相關者理論的重大決策社會穩定風險評估多元主體模式研究［J］.北京交通大學學報（社會科學版），2017，（03）：59.

［6］劉澤照，朱正威.掣肘與矯正：中國社會穩定風險評估制度十年發展省思［J］.政治學研究，2015，（04）：123.

［7］譚爽，胡象明.重大工程社會穩定風險評估中的“制度墮距”現象及成因：基于文本與個案實踐的對比［J］.云南行政學院學報，2017，（03）：54.

［8］胡東，鄭沫.論重大行政決策社會穩定風險評估制度的構建：理論、問題與對策［J］.南京工業大學學報（社會科學版），2015，（01）：99.

［9］徐亞文，伍德志.論社會穩定風險評估機制的局限性及其建構［J］.政治與法律，2012，（01）：78.

［10］張玉磊.重大事項社會穩定風險評估中的第三方參與：意義、困境與對策［J］.內蒙古社會科學（漢文版），2014，（01）：172.