共享經濟對我國公共行政的挑戰(zhàn)及應對路徑
——基于行政生態(tài)學的視角

□ 陳 婕，孫國峰

（福州大學 經濟與管理學院，福建 福州 350108）

近年來，以Uber和Airbnb等為代表的共享經濟領軍企業(yè)發(fā)展迅猛，其滲透到餐飲、物流、教育、醫(yī)療、基礎設施等領域，給社會帶來了一場全面而深刻的變革。共享經濟顛覆傳統(tǒng)經濟模式，引領“閑置資源＋共享平臺＋眾人分享”的新經濟模式運行，重新解構社會關系，使新型社群組織不斷地規(guī)模化。2016年3月7日，共享經濟首次被寫入 《2016年國務院政府工作報告》（以下簡稱《報告》）中，而《報告》中關于推動新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)加快成長，以體制機制創(chuàng)新促進分享經濟發(fā)展，建設共享平臺，做大高技術產業(yè)、現代服務業(yè)等新興產業(yè)集群，打造動力強勁的新引擎的要求，為未來共享經濟的發(fā)展指明了方向。迅猛發(fā)展的共享經濟使經濟、社會、溝通網絡呈現出了新的面貌，但其也與既有監(jiān)管模式、法規(guī)、制度等產生了新的矛盾，如社會信任增進、新型社群、多元利益需求引發(fā)的沖突以及溝通頻繁對政務信息公開、科學決策、政策執(zhí)行帶來的挑戰(zhàn)。對此，政府必須作出戰(zhàn)略調整，營造有利于經濟、社會全方位發(fā)展的競爭環(huán)境。

一、相關概念和理論

（一）共享經濟概念的界定

共享經濟也叫分享經濟，是指基于互聯(lián)網、大數據、云計算等現代信息技術，借助共享平臺，個人、集體或企業(yè)共同分享海量碎片化閑置資源，包括商品、知識、服務以及技能等，共享數字紅利的一種新經濟模式。［1］其概念最早由美國德克薩斯州立大學社會學教授馬克斯·費爾遜和伊利諾伊大學社會學教授瓊·斯潘思于1978年發(fā)表的論文中提出，其模式在近幾年開始流行并逐漸滲透到交通、住宿、食物、物流、教育、家庭服務、社交、醫(yī)療、技術支持等領域。在這種新經濟形態(tài)下，閑置資源得到了最大化利用，每個人既是需求者也是供給者，既是共享經濟的參與者也是受益者，不僅高效地實現了供需雙方的對接和分享，同時也創(chuàng)造了巨大的經濟價值與社會價值，促進了社會就業(yè)，增強了社會信任，增進了人際互動。［2］共享經濟對國家經濟、社會、溝通網絡等影響顯著，是互聯(lián)網技術革新、社會關系重構、文化價值重塑等共同作用的產物。

（二）行政生態(tài)學理論

行政生態(tài)學是運用生態(tài)學理論研究行政管理與社會環(huán)境之間相互影響的一門學科。該學科強調要正確認識一個國家不能脫離具體的環(huán)境來單獨討論公共行政行為，這些環(huán)境因素雜然并存，相互交織，在影響公共行政的同時，公共行政也憑借自身力量，積極主動地影響和適應環(huán)境，［3］從而構成一個復雜的生態(tài)系統(tǒng)。而這些影響行政管理的眾多環(huán)境因素經過里格斯研究論證，主要歸納為五種，即經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統(tǒng)以及政治架構。里格斯行政生態(tài)學理論的提出結束了只在行政系統(tǒng)內部研究行政管理的時代，為研究行政管理學開辟了新途徑。［4］

二、共享經濟對公共行政的挑戰(zhàn)

（一）經濟要素對公共行政的挑戰(zhàn)

里格斯認為，影響國家公共行政的重要要素是國家社會經濟機制和生產力發(fā)展水平。由此強調了經濟基礎對上層建筑的決定性作用。近幾年來，共享經濟在我國飛速發(fā)展，對國家經濟發(fā)展作出了巨大貢獻。《中國分享經濟報告2017》提出，未來共享經濟仍然會保持年均40%左右的高速增長，將為我國經濟發(fā)展創(chuàng)造巨大發(fā)展空間。以“閑置資源＋共享平臺＋眾人分享”為主要特征的共享經濟引領了一種新的商業(yè)模式，促進了新經濟產業(yè)轉型以及新型行業(yè)發(fā)展。但傳統(tǒng)的自上而下的監(jiān)管方式以及既有的行政法規(guī)已明顯不適應共享經濟發(fā)展的需求，迫切需要政府充分認識共享經濟對我國公共行政帶來的挑戰(zhàn)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，依據共享經濟規(guī)律制定靈活政策，完善相關的法律法規(guī)，從而理順政府與市場的關系。

⒈新商業(yè)模式對政府創(chuàng)新監(jiān)管模式帶來的挑戰(zhàn)。Uber和Airbnb對行業(yè)的革命性改變引發(fā)了共享經濟，共享單車、滴滴打車、小豬短租等行業(yè)、企業(yè)的產生將共享經濟推向高潮，以“供給者——共享平臺——消費者”相互關系為主的共享經濟顛覆了傳統(tǒng)經濟模式“勞動者——企業(yè)——消費者”的相互關系，在很大程度上促進了服務升級，靈活就業(yè)。［5］但是，隨著共享經濟的飛速發(fā)展，共享單車無序投放、亂停亂放，共享民宿遭遇住宿者破壞，滴滴專車出現黑車司機等一系列典型的治理難題明顯增多，傳統(tǒng)的政府自上而下的單一監(jiān)管模式已無法適應迅猛發(fā)展的共享經濟的需要。

目前，我國政府仍處于由管制型政府逐步向服務型政府過渡的時期，現有的政府監(jiān)管模式導致共享經濟下一些新興行業(yè)、企業(yè)被叫?；蛘呤艿降种?，身份合法性也陷入到被質疑的尷尬處境。如在部分地方，共享專車開始運行時，打車軟件一度被政府部門“禁用”；滴滴專車更是被指屬于“黑車”，被地方交通執(zhí)法隊查扣。在一些城市，共享單車還常常被城管“扣留”。又如房屋短租平臺，由于無法定性證明該行業(yè)屬于出租房屋或是賓館業(yè)，經常被以非法經營為名勒令其停業(yè)甚至拘留房東。共享經濟下新興行業(yè)被政府過度管制引發(fā)了許多新的社會矛盾。因此，如何創(chuàng)新監(jiān)管模式，轉變管制型管理思維，給予共享經濟廣闊的發(fā)展空間，是目前我國政府面臨的一大難題和挑戰(zhàn)。

⒉市場創(chuàng)新對行政法規(guī)制定的挑戰(zhàn)。目前，以共享單車和網約車為主的交通類共享經濟作為共享經濟發(fā)展最成熟、最典型的模式，在給人們出行提供便利的同時也引發(fā)了信息安全、治安違法犯罪等問題。這些難題實質上是共享經濟的創(chuàng)新性對當前法律的滯后性提出的挑戰(zhàn)。此外，對行政法規(guī)提出的重大挑戰(zhàn)還在于，針對這些難題，地方政府出臺新規(guī)以規(guī)范市場秩序，但這些新規(guī)卻在一定程度上引發(fā)了共享經濟企業(yè)、行業(yè)合法性問題。以網約車新規(guī)為例，2016年，國家層面的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）出臺。截至2016年12月28日，共有19個地方政府出臺網約車服務管理實施辦法或實施細則，而19個地方政府的實施辦法都是在《暫行辦法》基礎上對從事網約車服務的車輛和駕駛員的許可條件進行了更為嚴格的規(guī)定，其無一例外地都將車籍所在地為本市行政區(qū)域作為從事網約車服務的條件之一。依據《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第15條第2款的規(guī)定：設定行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。因此，網約車對戶籍的設定違反了《行政許可法》規(guī)定的市場公平與開放的原則?？梢?，共享經濟帶來的市場創(chuàng)新對行政法規(guī)的挑戰(zhàn)不僅體現在既有法規(guī)的滯后性上，也體現在對執(zhí)業(yè)資質的管制、市場準入的管制以及財產用途的管制等新規(guī)定上。

（二）社會要素對公共行政的挑戰(zhàn)

里格斯認為，社會要素主要是指以關系為紐帶結成的各種社會組織，并稱其為“社團”。這些 “社團”與國家公共行政之間的關系非常密切。在現代社會組織與新經濟發(fā)展過程中，互聯(lián)網已突破傳統(tǒng)的工具技術認識范疇，成為新的社會價值系統(tǒng)和新型有機體。在互聯(lián)網時代，共享經濟打破了人與人之間在時間、地點、空間上的限制，使人與人之間的交往更加去中心和扁平化，由此也增進了人與人之間的信任與互動。用戶在共享平臺上聚集，形成新型社群組織，從而實現了共享、合作、協(xié)調，而多元主體的參與也導致了多元利益主體間的沖突。

在互聯(lián)網時代，共享經濟對社會信用體系的構建和政府治理方式、手段以及行政主體多元化提出的挑戰(zhàn)體現在以下幾個方面：

⒈社會信用對政府完善社會信用體系的挑戰(zhàn)。共享經濟不同于熟人社會之間的交易，它是以社會信用為紐帶，通過線上交流和線下對接的方式將陌生個體之間的距離縮短，從而實現合作消費。所以，完善社會信用體系是促進共享經濟繁榮發(fā)展的重要因素。然而，共享平臺獲得的信息是有限的，其主要是通過大數據積累的源于平臺自身的信息，即利用用戶與平臺之間的互動信息、評價信息建立自己的信用評估體系。而體現個人經濟信用和道德信用的原始數據均分散在政府、銀行、公安系統(tǒng)等公共機構中，獲取有效數據途徑受阻使得平臺掌握的用戶信用信息有限，［6］從而對共享經濟的發(fā)展造成了一定程度的不利影響。因此，政府如何打破信息鴻溝，協(xié)助共享平臺搭建社會信用體系，是實現共享經濟可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。同時，政府也需要通過共享平臺的搭建來完善社會信用體系，這就使政府與共享平臺企業(yè)之間的溝通、合作共贏面臨著重大考驗，也是對我國政府部門以及工作人員信息素養(yǎng)的一大挑戰(zhàn)。

⒉新型社群對網絡行政的挑戰(zhàn)。共享經濟是一種社群經濟，大量的參與者依靠團隊協(xié)作的方式形成產品型社群、興趣型社群、品牌型社群、知識型社群等，通過社群構建滿足個體需求、降低交流成本、優(yōu)化資源配置。新型社群構建了一個“虛擬社區(qū)”，將公共行政從現實社會引入虛擬社會，因此，政府必須創(chuàng)新對新型社群的治理方式，［7］學會利用“互聯(lián)網＋”大數據對新型社群進行監(jiān)管。雖然新型社群是共享經濟的活力源，但同時也容易成為失控的風險源。例如：有不法分子以扶貧養(yǎng)老為由建立微信群，以民族資產解凍項目為名對老人實行詐騙，導致全國4萬多人受騙，受騙金額達到216萬多元?？梢姡坏┯胁环ǚ肿永眯滦蜕缛哼M行非法活動，所造成的破壞力就不可估量。而如何引導新型社群健康發(fā)展，規(guī)范其行為，需要政府利用移動互聯(lián)網技術加強對新型社群的治理。

對于新型社群的治理，需要技術與管理相結合的綜合型人才，但在現實中，由于工資薪酬等因素的影響，這種綜合型人才往往流向企業(yè)，公共行政組織難以吸納這樣的綜合型人才，只能通過服務外包來解決這一問題。

⒊多元利益沖突對公共行政的挑戰(zhàn)。共享經濟的核心理念是以人為本，提供多樣化服務，而這勢必會導致多元利益主體的多元利益沖突。例如：共享單車的亂停放問題會導致共享單車的經營者、消費者、城市管理者三者之間的利益沖突，而這樣的沖突是共享經濟的必然結果。從政府角度來看，政府工作人員對利益追求可能導致政府失去公信力；從企業(yè)角度出發(fā)，追求利益最大化可能導致企業(yè)不愿承擔社會責任；從社會公眾角度出發(fā)，消費者受“事不關己”思想以及維權成本過高的影響而怠于維權。一旦多元利益主體間的沖突不斷擴大化，則會破壞社會秩序。2017年7月3日，由國家發(fā)改委等八部門聯(lián)合發(fā)布的 《關于促進分享經濟發(fā)展的指導性意見》進一步闡釋了共享經濟社會共治機制的內涵，即建立政府、平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及資源提供者和消費者共同參與的分享經濟多方協(xié)同治理機制，發(fā)揮政府、市場、社會三大主體的功能，建立三個即各自獨立又相互合作的體系。因此，如何構建共享經濟社會共治體系是未來公共行政的重要職能之一。

（三）溝通網絡對公共行政的影響

里格斯認為，溝通網絡指的是使國家、社會互聯(lián)互通的重要手段。如社會的文化水平、適用語言的狀況、社會輿論的力量等對一國公共行政具有重要的影響。共享經濟依靠信息技術革新加大了社會成員之間的“動員”程度，如網約車、共享單車、共享廚房等的出現加強了成員之間的溝通，共享平臺的出現更是極大地促進了政府與公眾之間的溝通，有利于政府公開信息資源，從而實現信息共享。但溝通頻繁同樣會帶來負面影響，數據信息混雜增大了政府決策與執(zhí)行的難度。因此，在享受共享平臺帶來溝通便利的同時，還必須面對溝通網絡對公共行政帶來的挑戰(zhàn)。

⒈技術革新對政府信息資源共享的挑戰(zhàn)。政府改革的內在需求以及互聯(lián)網信息技術的提高是政府信息資源共享的兩大主要推動因素。然而長期以來政府部門之間、跨地區(qū)之間的“數字鴻溝”一直是政府信息資源公開、共享的一大障礙。［8］“數字鴻溝”存在的原因，一方面是基礎設施的差異；另一方面是公共行政組織缺乏“互聯(lián)共通”的理念，而這種理念缺失導致的結果是行政審批的復雜繁瑣。因此，在“互聯(lián)網＋”共享經濟時代，培養(yǎng)公共行政人員“互聯(lián)共通”的互聯(lián)網思維是對公共組織領導力的一大挑戰(zhàn)。

信息技術革新為政府信息資源公開方式創(chuàng)新提供了機遇。如當下流行的微信共享平臺為政府推送政務信息提供了有效途徑，WiFi、藍牙等現代信息技術的成熟有利于政府移動電子政務建設，共享平臺的產生以及信息技術的成熟拓寬了政府公開信息的渠道，是政府信息透明化的有力手段。在積極建設信息共享平臺與理念的同時，政府還必須意識到信息共享的負外部性即信息泄露、電信詐騙等安全隱患的存在。如何加強對信息的保護，從而營造安全、健康的網絡環(huán)境是政府應關注的焦點。此外，對于政府信息公開的范圍目前仍然存在爭議，主要是在信息公開的標準上存在兩種看法：一種是“服務性行政標準”，另一種是“司法審查標準”，這兩種標準導致政府信息公開的范圍不同，仍然需要政府進一步完善與界定。［9］

⒉數據信息混雜對政府科學決策、執(zhí)行的挑戰(zhàn)。在“互聯(lián)網＋”大數據時代，信息、數據的分析、解讀給政府決策提供了科學、有效的手段，在很大程度上提高了決策的科學性、可行性。但伴隨著信息溝通交流頻繁，負面效應也在不斷產生：信息爆炸式增長、數據信息大量混雜存在、不準確性信息在混淆視聽。如許多自媒體用戶為了吸引關注度、增加瀏覽量而有意造謠或傳播不切實際的信息等。信息溝通副產品的產生增加了政府決策的難度，考驗著政府從大量數據和信息中過濾真實、準確、有效數據的信息篩選能力以及精準思維能力。

另外，信息資源不對稱也是公共政策執(zhí)行過程中所遇到的難題。信息資源不對稱會導致政策在執(zhí)行過程中出現偏差和評估扭曲等后果，而這種信息資源不對稱是由多方因素共同作用而形成的，如政府自利性、信息傳遞渠道僵化、信息交易成本約束等。

三、共享經濟背景下我國公共行政的改革路徑

共享經濟對我國公共行政帶來的挑戰(zhàn)要求政府必須注重經濟要素、社會要素、溝通網絡要素的影響，對此，筆者建議我國對公共行政應在以下方面進行改革：

（一）突出經濟要素的重要性：加強市場建設，創(chuàng)新政府監(jiān)管模式

共享經濟引領新行業(yè)產生，給傳統(tǒng)商業(yè)模式帶來了轉型的機會，但同時也導致共享經濟制度供給不足，監(jiān)管模式無法適應新經濟形態(tài)發(fā)展，造成了經濟發(fā)展與社會的矛盾。因此，完善相關制度、創(chuàng)新監(jiān)管模式、規(guī)范行業(yè)行為、構建配套機制是未來公共行政改革的重要內容。首先，政府必須重視經濟要素，理順政府與市場的關系，深層次了解共享經濟的特征與帶來的問題，從而完善行業(yè)政策規(guī)范，制定細分領域的行政法規(guī)，界定共享經濟的利益邊界，解決稅收漏洞、權責不清、資質不明等一系列因制度缺陷而產生的現實問題；其次，政府要搭建市場共同交流、共同合作的平臺，發(fā)揮行業(yè)“獨角獸”企業(yè)的市場優(yōu)勢，帶動傳統(tǒng)企業(yè)轉型，利用眾籌、眾包、眾創(chuàng)等大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新支撐平臺快速發(fā)展，提高產業(yè)鏈與供應鏈的整體效率和效益，從而形成欣欣向榮的發(fā)展局面。此外，共享經濟參與面廣、可調動資源多，原有的政府單一監(jiān)管模式已經無法適應“人人參與，人人分享”的經濟模式，政府消極管理只會導致行業(yè)準入與發(fā)展受阻。因此，創(chuàng)新監(jiān)管模式，除了依靠政府監(jiān)管的外生秩序外，還需要企業(yè)自我監(jiān)管的內生秩序，通過外生秩序與內生秩序的共同作用實現對共享經濟包容性監(jiān)管。［10］

（二）調動社會要素的積極性：加強社會共治，創(chuàng)新公共行政方式

面對當前共享經濟引發(fā)的治理難題，一方面，政府要積極探索共享經濟社會共治機制，厘清治理主體的權力與義務，理順治理主體之間的利益關系，重構治權結構；還要分權、還權于市場和社會，激發(fā)市場活力，提高社會驅動力，將治理主體統(tǒng)一起來，搭建協(xié)作溝通的治理平臺。同時，引導企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會等主體參與到社會共治過程中，企業(yè)要加強自律；消費者要積極發(fā)揮監(jiān)督作用，約束各方權力；行業(yè)協(xié)會要協(xié)助企業(yè)、政府等主體制定行業(yè)規(guī)范，從而發(fā)揮各方治理主體的作用，構建責任機制，以實現共享經濟健康可持續(xù)發(fā)展。另一方面，政府要創(chuàng)新治理手段和公共行政方式，發(fā)展移動電子政務，降低信息交易成本，減少信息不對稱性。通過完善電子政務，提高網絡行政效率。要提高公共行政人員的信息素養(yǎng)，吸引技術與管理相結合的綜合型人才；鼓勵電子商務、軟件服務公司、新型信息服務企業(yè)產業(yè)鏈共同參與制度重構與完善的過程，為政府制定規(guī)則提供建議；發(fā)揮互聯(lián)網技術的優(yōu)勢，加強智慧政務建設，培育和壯大優(yōu)秀的“互聯(lián)網＋政務服務”建設企業(yè)，從而形成先發(fā)優(yōu)勢。［11］

（三）重視溝通網絡的協(xié)調性：完善信息共享機制，培育政府工作人員的互聯(lián)網理念

基于互聯(lián)網信息技術發(fā)展的共享平臺能夠增進政府與公眾的雙向溝通，降低信息交易成本，是政府優(yōu)化公共行政組織結構、發(fā)展電子政務的有效手段?；ヂ?lián)網信息技術的發(fā)展也給政府信息資源公開、共享提供了平臺，但大量混雜的信息和數據給政府的信息篩選造成了困難，并且信息不對稱嚴重阻礙了公共政策的執(zhí)行。因此，一方面，政府必須加快政務信息開放制度建設，加大政府數據向社會開放的力度。以一些經濟發(fā)達省份為試點，運用市場化機制，推動縱向與橫向部門電子政務的數據開放，提高信息增值服務，從而加大信息公開力度。［12］政府還必須培育“智能＋互聯(lián)＋協(xié)同”理念，加強各部門之間的協(xié)同合作，不僅在治理模式上實現 “互聯(lián)網＋”，還要鼓勵公眾提高參與的積極性和主動性，倡導企業(yè)加入公共服務之中。因此，面對共享經濟帶來的挑戰(zhàn)，公共行政改革離不開政府、企業(yè)以及公眾三大主體的參與。另一方面，針對數據信息混雜、不對稱的客觀現實，應借鑒企業(yè)管理模式，在政府行政過程中引進首席信息官，主要負責搜集、處理、整合、判斷、利用信息，從而提高信息的準確性、真實性，為政府科學決策提供真實、有效的依據，避免造成政府決策失誤。此外，新型社群以及“虛擬社區(qū)”的形成對國家行政機關以及政府部門工作人員的信息素養(yǎng)提出了新要求。公共行政組織應向學習型組織方向發(fā)展，提高公共行政人員的信息能力和素養(yǎng)，建設綜合型信息人才隊伍。

總之，共享經濟的到來不僅為產業(yè)升級轉型提供了機會，而且也為我國公共行政改革帶來了機遇和挑戰(zhàn)。分析共享經濟對我國公共行政的挑戰(zhàn)與影響，有利于政府把握未來改革方向，從而作出正確決策。公共行政要從經濟、社會、網絡溝通三大層面加強系統(tǒng)化建設，以實現公共行政與共享經濟二者的良性協(xié)同、和諧發(fā)展。

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