“互聯網＋政務”在推進政府治理現代化中面臨的困境及對策

□王惠

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

一、“互聯網＋政務”在推進政府治理現代化中的作用

在“互聯網＋”時代，政府在線服務能力已是衡量一個國家實力和政府執政能力的重要指標，更是一個國家發達與否的重要標志。隨著互聯網技術的不斷提高，“互聯網＋政務”作為一種新型治理方式在推進政府治理現代化的實踐中發揮著越來越重要的作用。因此，深入挖掘二者之間的互構邏輯，闡明“互聯網＋政務”推動政府治理現代化的作用機制，對于優化政府治理，助力實現政府治理現代化，有著十分重要的意義。

（一）“互聯網＋政務”優化政府決策機制：由主觀決策轉向科學決策

隨著信息技術的飛速發展，公共管理事務呈現出日益復雜的趨勢，單憑一些領導干部的主觀認知不可能處理所有棘手的難題，而且其主觀片面的判斷還會增加決策失誤的概率，這就要求政府部門要提高決策的科學性，減少決策失誤給社會治理帶來的各種風險。在 “互聯網＋”時代，增加政府決策的科學性，減少決策失誤，勢必離不開“互聯網＋”智慧決策，而智慧決策來源于對大數據的攫取分析，即用數據說話、依靠數據進行決策。利用互聯網、大數據等先進技術來優化決策過程，用智能手段來輔助政府決策，可以改變科層制所帶來的信息不對稱的狀態，使信息傳遞扁平化，行政效率大幅度提高，進而提升科學決策的水平。在傳統的政府治理實踐中，一些領導干部往往憑主觀意愿和經驗辦事，隨意“拍腦袋”沖動決策、“任性”決策現象時有發生。在“互聯網＋”時代，信息傳播更加便捷、方式更加開放、范圍更加廣闊、成本更加低廉，特別是隨著政務微博、政務微信等多種新媒體平臺的興起與發展，公眾可以在網絡輿論平臺上平等參與決策、表達訴求。在信息共享平臺上，政府通過實時的數據收集、分析、挖掘等渠道逐步建立起準確有效的輿論分析和民意研判體系，實現政府信息發布與公眾的有效互動，能夠為決策尋找到精準的科學依據，最大限度地減少決策失誤，進而實現政府決策的科學化。

（二）“互聯網＋政務”完善主體互動機制：由單一管理轉向多元管理

在傳統政府管理中，主要是政府的單向管理。但在“互聯網＋”時代，“互聯網＋政務”作為一個全新的信息平臺，為政府與多元主體參與公共治理提供了非常便捷的渠道和平臺，使公眾在政府治理過程中能夠主動參與，實現了多元治理主體互動機制的不斷創新和完善。這主要體現在兩個層面：首先，“互聯網＋政務”暢通了政民互動渠道。在傳統的政務服務體系下，主要依靠報紙、雜志、電臺等傳統媒介傳遞信息，政府在公眾訴求接收的時效性與精準度上都存在障礙。但在“互聯網＋”時代，企業、公眾和社會組織參與治理的信息壁壘和數據壟斷格局不斷被打破，豐富多元的參與途徑使傳統刻板的參與變得簡捷輕松，社會治理也因此逐步實現了從過去的單一治理模式向多元共治模式的轉化。互聯網通過即時性、互動性與參與性的web2．0模式，使公眾從被動服務者轉化為參與創造者，通過多元的社會化平臺，公眾、政府、企業和社會組織可以便捷地在同一個時間、同一個語境和同一個平臺上對政務服務進行討論、反饋和設計，由此，政府決策的科學性得到了有效提升，政府治理的科學化和現代化得以逐步實現。其次，“互聯網＋政務”優化了主體互動模式。在全新的“互聯網＋”時代，與傳統的單一由政府管理的模式不同，社會治理包含了“多元”與“互動”這樣一些新的要素。從“一元”到“多元”，從“單一管理”到“協同治理”，企業、社會組織、公眾等多元社會主體的不斷涌現，使價值觀多元化，問題解決路徑多樣化，行為方式高效化，區別于傳統的治理方式，各社會治理主體具有屬于自己的獨特優勢。在“互聯網＋”時代，社會治理情況日益復雜，政府與各治理主體都難以獨自完成社會治理任務，必須依靠治理主體之間更廣泛的協作，通過互聯網平臺整合吸納各治理主體的建議。也就是說，增強各治理主體的民主權利意識和參與治理的主動性和責任感，通過多元治理主體之間的良性互動，能夠實現政府與多元治理主體的合作與協同治理。

（三）“互聯網＋政務”創新公共服務機制：由供給導向轉向需求導向

傳統的由政府包攬的單向度、自上而下的公共管理與服務模式已經不能適應新時代多元治理主體對于政府公共服務的多樣化和個性化需求，必須消除傳統公共服務供給“一元化”模式存在的諸多弊端。在“互聯網＋”時代，以需求導向為主的新型公共服務供給模式全面開啟，更加優質高效、充滿個性化的公共服務正式上線。主要體現在：首先，公共服務主體的角色發生轉變。“互聯網＋服務”重塑了政府、企業、公眾的角色、職能和價值觀，使政府從管理者變為平臺生態構建者。在傳統的政務服務環境中，從政策制定、權力清單出爐、服務事項與辦事流程設計到服務申報、辦結與反饋，政府在每個環節都充當著“甲方”角色，是規則的設立者和秩序的維護者，其態度和要求直接影響著整個流程的運轉。而在“互聯網＋”時代，政府從“管理者”轉化為平臺生態的“構建者”，與公眾、企業、社會組織等治理主體共同擬定線上行為規則，平衡各方訴求，促進平臺生態良性循環。“互聯網＋政務”的全面呈現，使公共服務生態環境充滿活力，公共服務的需求定位更加精準，服務資源的配置更加優化，公眾獲得的公共服務更加優質，由此促進了地區經濟的繁榮發展和社會和諧。其次，公共服務方式的精準推送。在“互聯網＋”時代，公共服務供給將由“索取”向“推送”轉變，這就意味著政府公共服務會更加主動，即政府主動借助于互聯網和大數據等高科技手段，感知、預測、定位公眾的需求熱點來提供公眾之所需，使得服務變得智能化。同時，把這些需求按其特點進行更精準的分類，使政府公共服務能夠更好地滿足公眾的需求。互聯網將公眾也就是用戶一方與政府提供的公共服務進行數字強鏈接，能夠提高政務的質量和效率，實現政府公共服務的現代化。

（四）“互聯網＋政務”重構社會信任機制：由信任缺位轉向無縫隙溝通

伴隨著社會轉型的加速和信息社會的到來，受多元社會因素的影響，社會誠信受到了挑戰，這種挑戰打破了原有的信任生態平衡，產生了信任危機。具體體現在政府治理上，其被稱為“公信力陷阱”，即在日益增多的社會群體性沖突事件中，公眾習慣性地傾向于與自己身份一致、被視為弱勢的群體，而對于所謂“強勢”的政府則持有懷疑的態度，呈現一邊倒的態勢。這就嚴重影響了政府的形象，損害了政府的公信力。

“互聯網＋政務”的出現和蓬勃發展在一定程度上緩解了社會上存在的信任危機，并成為移動互聯網時代政府服務社會的新渠道和新平臺。服務型政府的功能定位使得政府為公眾服務成為核心理念。通過“互聯網＋政務”的以人為本職能定位，提升了政府在社會中所扮演角色的可信度，增加了公眾的信賴感，由此形成了社會信任。比如：作為“互聯網＋政務”的新興載體——政務微信，就是采用熟人圈子這一信息傳播模式，因為熟人之間互相轉發的信息內容往往會被認為更加真實，同樣也會增加用戶的親密感和信任感，利用該模式可以助推政府實現社會治理目標。“互聯網＋政務”不僅可以提升信息公開的質量和水平，也可以通過這個信息化平臺收集民意、聽政于民。公眾可以利用“互聯網＋政務”的互動服務功能，把自己的意見和需求及時有效地反饋給相關部門，相關部門在得知公眾的意見和建議后，及時地給予回應或作出科學決策。而普通公眾參與到政策的制定中來，拓寬了公眾參與的渠道，增強了政府與公眾相互之間的信任，在很大程度上實現了二者的零距離無縫隙溝通，尤其是當負面輿論和不實謠言大量涌來時，政府可以率先通過這個信息平臺發出聲音，使得行政信息更加公開透明。通過“指尖上的對話”增強政民之間的互動和互信，提升政府公信力及其治理成效，降低治理風險，打造政民“強關系”，其最終目的是建立政民互信機制。

二、“互聯網＋政務”在推進政府治理現代化中面臨的現實困境

“互聯網＋政務”作為一種全新的治理模式，在推動社會治理創新中所起的作用不容小覷。然而，“互聯網＋政務”在我國剛剛起步，“互聯網＋政務”在推進政府治理現代化實踐中面臨的諸多困境制約著其向更加成熟完善的方向發展，進而阻礙了政府治理現代化的進程。

（一）“互聯網＋政務”推進政府治理現代化的思維轉換困境

技術創新倒逼政府執政思維的轉變，智慧政務的發展是未來的大趨勢，迫切需要政府部門改變傳統的管理思維方式，跟上“互聯網＋”時代的步伐。首先，領導思維向服務思維轉換的困境。“互聯網＋政務”的發展最終是政務服務思維的轉變，而政府機構和互聯網代表的是兩種不同的思維方式，在“互聯網＋”時代，最被推崇的是 “用戶至上” 思維。“嚴肅”“刻板”“規矩”“流程”歷來被看作是政府管理的代名詞，因為政府管理需要一套嚴格規范的流程來保障其運行秩序的完整與安全，這種內在要求的本質在某種程度上說就是領導思維，也正是受其影響，以往政府的服務意識比較淡薄，缺乏用戶體驗與反饋，而且服務平臺供給與設計既不合理也不完善，服務內容與公眾需求無法實現有效匹配。“互聯網＋”時代需要的恰恰就是“用戶至上”的服務型思維。其要求政務服務要注重用戶體驗和用戶需求，以服務為重點，寓管理于服務之中。然而，在一些政府部門仍然存在傳統的權力型領導思維，缺乏服務型思維，一些政務服務平臺沒有真正起到服務公眾的作用，有些還流于形式；一些政務媒體沒有真正地進行維護和運營，更缺乏專業的團隊和技術開發管理，相關的管理和保障機制也不完善，背離了“互聯網＋政務”服務的初衷，沒有發揮其在政府治理創新中的重要作用。其次，經驗思維向數據思維轉換的困境。傳統的政府管理更多地是模糊的經驗思維，導致決策粗放、行政主觀。傳統思維多是感性思維，做事多憑經驗、直覺，不注重邏輯和實證；對事物的判斷“重定性、輕定量”。在政府治理中，這種思維會直接影響到治理的科學性和精準性。隨著“互聯網＋”大數據的不斷深入發展，數據作為一種重要的生產要素將廣泛存在并滲透到社會生活和政府管理的各個領域。“數據治國”的理念將會成為一種全新的治理理念，數據思維將使政府治理更加科學精準。對于數據的挖掘和運用不僅意味著政府決策和服務水平的提高，更意味著一種新的生產力的開發和利用。對于數據的重視，將使政府治理的定位和服務更加精準。因此，要轉變治理理念，形成“大數據思維”，培養收集數據的意識，養成使用數據的習慣，力爭形成“用數據來說話、用數據來管理、用數據來決策、用數據來創新”的行政文化氛圍。

（二）“互聯網＋政務”推進政府治理現代化的信息共享困境

大數據是政府信息化建設的重要組成部分，而其中各個部門數據資源的協同共享和業務系統互聯互通是關鍵和難點。政府的各個職能部門雖已經過長期的信息化建設，然而，其擁有的各具特色的信息管理和電子政務業務系統，受“數據小農意識”傳統觀念的制約和部門利益的誘惑，在電子政務建設過程中往往是各自為政，如標準規范制定帶有部門色彩，業務內容范圍單調重復，在新技術應用的選擇上帶有局限性，僅僅考慮本部門內部的業務需求，等等。結果導致信息共享存在兩大主要問題：一是“信息孤島”的困境。在傳統管理模式下，政府提供的管理服務大多局限于某一個領域，條塊分割現象比較嚴重，而“互聯網＋”大數據對政務信息的透明、公開、共享提出了新要求。目前，政府部門基本都建成了比較完備的信息化平臺，但在具體實踐中，政府數據開放、共享方面遠遠沒有達到預期水準。特別是因數據信息條塊分割導致“信息孤島”困境的存在，各政府部門之間的信息相互孤立，既不共享，也不互換，如同一個個“信息孤島”，缺少跨部門的共享整合。除此之外，數據平臺建設也缺乏統一的標準，如現存數據記錄不夠規范的原因就在于沒有統一的標準，每一個部門都有自己的數據規范，進而出現了即使同一個行業數據信息卻各不相同的情況。這種信息壁壘的存在，使政府的管理成本大幅增加。二是數據壟斷的困境。一些數據資源豐富的政府部門以公共安全為由不愿意共享信息和數據，背離了“互聯網＋”開放、連接、共享的理念，浪費了數據資源，導致信息資源配置不合理；阻礙了社會治理、民生服務等領域的創新，嚴重影響了政府治理的效率和質量。從本質上來說，數據信息應該處在一個共享、開放的互聯網數據池中，是一種公共資源。數據的占有者能否平等地交換數據，在數據信息公開的同時如何與知識產權保護更好地結合，直接影響到政府治理能力現代化的全面實現。隨著“互聯網＋”大數據的深度應用，推進電子政務建設對政府各層級、各職能部門掌握的大量數據的整合、信息共享提出了更高要求，而大數據的核心在于挖掘數據中蘊藏的潛在價值，通過一個個數據庫的聯動，實現大規模、大范圍的數據和信息共享。條塊分割、各自為政形成的信息壁壘只能使互聯互通、信息資源共享步履維艱，成為制約未來政府治理現代化的瓶頸。

（三）“互聯網＋政務”推進政府治理現代化的信息安全困境

大數據對于國家、社會、企業和每個人都越來越重要，它在帶給我們各種便利的同時，也使社會面臨著諸多安全威脅。《大數據貴陽宣言》指出：“網絡信息安全形勢異常嚴峻，黑客攻擊、網絡病毒等威脅著數據資產安全，個人數據隱私侵犯時有發生，大數據安全保障愈加重要。”［1］“互聯網＋”大數據滲透在經濟社會的各個領域，由此帶來的信息安全問題更令人擔憂。首先，來自于數據安全的威脅。從國家層面來看，數據作為重要的戰略資源，無論是從個人角度還是從國家角度來考量，都要強化“數據主權”意識。隨著《國務院關于積極推進“互聯網＋”行動的指導意見》的實施，社會各個領域對于大數據和信息資源的依賴性在逐漸增強，各種新技術應用的不斷疊加使各個領域的數據信息形成了巨大的集合體。在社會治理網絡信息化程度日益加深的當下，社會治理主體不論是發展經濟還是提供社會管理服務，都越來越依賴互聯網信息系統。習近平在中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上的講話強調了 “互聯網＋”大數據時代信息安全的重要戰略地位，指出：“沒有網絡安全，就沒有國家安全。”其次，個人隱私保護更加艱難。除了國家安全層面，個人信息安全問題同樣也面臨很大威脅。“互聯網＋”大數據時代，電子設備在互聯網上的任何一個操作都會被清晰地記錄下來，個人信息泄露的風險率大幅增加。個人隱私信息包括名下資產、出行記錄以及各大銀行存款記錄甚至手機實時定位，手機通話記錄等都能收集到。在 “互聯網＋”大數據的信息收集與數據發掘能力面前，個人隱私保護更加艱難，而由信息安全威脅帶來的社會問題，使得政府治理面臨著前所未有的挑戰。

三、“互聯網＋政務”推進政府治理現代化的對策

“互聯網＋政務”致力于政府治理現代化的美好愿景，通過強化責任意識、優化政府職能、創新技術應用，有利于構建“三位一體”的 “互聯網＋政務”發展行動框架，進而構建陽光、協同、服務、智慧的現代化政府治理體系。

（一）以“互聯網＋政務”強化責任意識，構建陽光型政府

隨著“互聯網＋”時代的到來，建設“陽光型政府”，就是政府要公開透明地行使權力，“留痕”已成為“互聯網＋”時代政府治理的重要特征，對權力起到了約束和監督的作用。“互聯網＋政務”就是要曬出政府的權力和責任清單，有效地減少權力尋租的空間，減少權力腐敗，使政府承擔其必須承擔的責任。“互聯網＋政務”就是讓政府強化責任意識，政務信息必須公開透明，公共決策必須維護公眾的合法權益，努力提高公眾參與度，政策執行的過程和結果必須讓公眾知曉。政府組織程序由封閉走向透明，政府信息由封閉走向公開，打破信息封鎖和信息壟斷局面。解決傳統管理中的信息不對稱問題，政府行使的權力要陽光透明，政府的責任定位和擔當更加明確。

從世界范圍來看，開放透明的責任化治理已經成為衡量政府治理現代化的一個重要指標。美國就開放透明政府建設進行了一系列的探索和實踐。2009年1月21日，時任美國總統奧巴馬在他履職首日簽署的第一份總統備忘案——《透明與開放式政府》中就提出了開放式政府計劃的戰略構想，其核心就是透明、參與和協作這三大主題。試圖利用互聯網信息技術來增強政府透明性，積極推動公眾參與政府治理，努力實現政府和非政府組織的成功合作。在這份總統備忘案中，鼓勵各政府部門依托社交媒體的優勢，增加部門之間的合作協調，提高公共政策的透明度，大力鼓勵公民參與到政府的決策過程中，為政府治理獻言獻策。“互聯網＋”大數據時代的到來為我國政府向開放透明的陽光型政府轉型奠定了基礎。在“互聯網＋”大數據時代，信息來源多樣化為推進政府治理的開放透明提供了可能。豐富多樣的數據形式和數據源層出不窮，大大增加了治理過程中暗箱操作的成本和難度，構建透明公開的陽光型政府已成為必然。

（二）以“互聯網＋政務”優化政府職能，構建服務型政府

傳統的政府管理過于強調行政職能，弱化和忽視了社會服務職能，造成政府職能的諸多失位、越位和錯位。“互聯網＋政務”正是利用互聯網和大數據精確地掌握公眾的服務需求，讓數據多跑路，讓群眾少跑腿，在提高政府工作效率的同時為公眾提供最優質的服務。

隨著互聯網的出現，公眾對于政府的管理和服務有了新的需求和期待，因此，實現政府治理現代化，就必須建立服務型政府。首先，創新政務服務模式。建設服務型政府的重中之重是實現傳統服務模式的轉型升級。全新的政務服務模式要實現主體角色的轉換，即在“互聯網＋”背景下，從政府主體轉為用戶主體，以“用戶思維”去思考如何讓用戶更加高效便捷地獲取服務，更加積極主動地參與服務，更加心悅誠服地接受服務；以“用戶需求”為視角，考量“一站式”獲取服務是否能讓用戶感到滿意，“無縫化”參與服務是否能調動用戶的主動性，“個性化”定制服務是否能讓用戶心悅誠服。同時，還要規范和完善政府服務的反饋和評價機制，從“賣方優勢”轉變為“買方優勢”，形成線上和線下服務一體化的新型政府服務模式，通過互聯網思維與服務方式的接入，使政府的在線服務更加開放、透明和高效，最終助力構建服務型政府。其次，建立服務型政府要堅持以人為本。將實現公眾利益最大化作為政府的終極價值追求，完成從“管理者”向“服務者”的角色轉換，破除傳統的“官本位”思想，打破原來的行政權力慣性思維，轉變工作作風，增強為人民服務意識，提升公眾的獲得感和滿足感。再次，優化政府職能要明確權力邊界。理順政府、市場、社會這三者之間的關系，厘清各自的職責和功能定位。打破政府對資源配置的壟斷局面，做到公平、公正地管理、規范、監督市場行為，真正發揮為市場失靈行為糾錯的作用，這也是對現代服務型政府的要求。傳統政府管理模式下存在著宏觀調控不力、微觀經濟干預過多，市場監管缺位、公共服務能力薄弱等問題。在“互聯網＋”時代，全新思維和技術手段為保障政府準確把握社會、市場與用戶需求提供了很好的契機和條件，也為最終走向現代服務型政府提供了強大動力。

（三）以“互聯網＋政務”驅動技術創新，構建智慧型政府

技術進步是實現政府治理創新的主導因素和重要動力，技術進步可以全方位實現政府治理范式創新。依托“互聯網＋”大數據等高科技手段能夠加快完成政府治理的智慧化轉型。“互聯網＋”大數據驅動下的智慧型政府包含以下兩個層面：

⒈技術創新驅動治理精準高效。歷史學家黃仁宇先生曾經說過：中國的落后，根源之一正是缺乏以數據為基礎的精確管理，而未來中國的進步也有賴于建立這種精確的管理體系。［2］隨著網絡社會的不斷形成與發展，社會形態也在發生轉變，這就要求政府治理模式進行相應的變革，“精準高效”則是未來政府治理要實現的終極目標。“互聯網＋”大數據時代的高科技賦予了政府治理對某項事物進行深度挖掘和多維分析的能力，進而推動政府治理由傳統的粗放型管理向精細化治理的轉變。精細化治理的基本要求就是 “把復雜事情簡單化”“簡單的事情流程化”“流程的事情定量化”“定量的事情信息化”。精細化治理在政府治理中的體現就是通過信息技術手段最大程度地降低政府治理成本，簡化流程，用最直接高效的方式有效提升治理質量，充分依托“互聯網＋”大數據所帶來的線上數據化優勢，利用大數據挖掘和分析技術，對不同人群提供精細化的服務和管理，進而實現社會治理的精準化。

⒉技術創新驅動治理協同共享。在 “互聯網＋”大數據時代，海量多樣的數據成為可供所有治理主體使用的公共產品。因此，實現治理大數據的完全共享，有助于各政府部門之間的協同與合作，建立系統高效的協同化治理機制。首先，建設統一集中的政府云服務平臺，促進業務協同和信息共享。加快建設統一的政府云平臺，從根本上解決“信息孤島”問題。統一集中的云平臺是一站式服務的智慧政務服務平臺，其應該覆蓋政府所有權力事項與服務，這個平臺的核心在于對零散數據資源的整合、各種業務的協同及數據信息的自由共享。這個平臺是依靠互聯網高科技手段而建成的信息資源共享交換平臺，用以實現政府公共服務的協同共享，讓龐大的公共數據信息資源在這個平臺高效智能地運轉，最終助力實現政府治理的智慧化。其次，加速推進政府數據開放，實現數據共享。在政務信息化發展和建設過程中，我國積累的豐富的數據信息資源帶有碎片化、分散性的特征，必須深度開發其應用的價值，即將其納入政府的開放平臺，盤活這些數據資源，使其產生巨大的數據紅利。為此，政府應建立健全大數據采集、存儲、分析、挖掘機制，挖掘政府數據信息的附加價值，以輔助政府決策及在各個不同領域的應用與發展，實現政務信息資源的優化配置，降低行政管理成本，提升政府治理的質量和效率，加速推進建設智慧型政府的進程。

［1］董偉．大數據時代地方政府治理—以北京市朝陽區為例［M］．人民日報出版社，2016．122．

［2］涂子沛．大數據［M］．廣西師范大學出版社，2015．331．