論監督執紀“四種形態”的法治意蘊

王宏壯

國內對于法治這個議題的研討在很長一段時間內僅僅限于國家治理方略這一范疇。黨的十八大以來，“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的理論創新突破了此前的框架。更為重要的是，這一理論創新將“黨的領導法治化”上升為時代的重要主題，開創了我國全面依法治國的新格局。由此，黨內法規制定與修改工作迅速開展開來。在黨中央的領導下，黨內法治建設工作取得了諸多重大成果。從新《黨章》開始，黨內陸續制定了《中央八項規定》《問責條例》，修訂了《巡視工作條例》《廉潔自律準則》《紀律處分條例》等等。“在近四年的時間里，中央出臺或修訂的黨內法規超過50部，超過現行150多部中央黨內法規的三分之一。”①白廣磊.扎進管黨治黨的制度籠子——黨的十八大以來加強黨內法規制度建設述評［EB/OL］.（2017-05-12）.http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/1009/c64371-28762676.html.黨內立法的強度、廣度、速度超過以往任何一個時期。最近，國內各界對《中國共產黨黨內監督條例》第7條規定的監督執紀“四種形態”②監督執紀“四種形態”是指：一是經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態；二是黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；三是黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；四是嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。討論較多，但是從法治理論角度展開研討的卻并不多見。據中共柳林縣紀委李永鑫同志最近的調查，實務中對“四種形態”存在很多誤區。在受調查群體中有21.5%的人認為“四種形態”意味著“反腐轉向、力度減弱、節奏放緩”；16%的人認為“四種形態”是紀檢部門的責任，與相關黨組織關系不大；15%的人認為在要求上對“關鍵少數”放松③李永鑫.落實監督執紀“四種形態”的調查與思考［J］.理論探索，2017（1）.。本文以為，監督執紀“四種形態”誕生于全面依法治國和黨內法治的背景之下。因此，從法治的角度來予以重新梳理其蘊含的法治意蘊更具有現實意義。

一、紀嚴于法：監督執紀“四種形態”蘊含的法治精神

法治是為規則之治。在法治十六字方針“科學立法、公正司法、嚴格執法、全民守法”中，“科學立法”居于首位，由此可見立法的重要地位。而從法治的含義來看，其是指世有良法而得到普遍的服從。制定具有普遍約束力的法律規則，是法治的第一層含義。再者，法治與法制的一個重要區別在于前者是價值之治，即良法之治，惡法非法；后者僅限于規則之治，無治理價值上的導向要求，惡法亦法。據此，法治又要求國家制定良好的法律規則，實現良法善治，此為法治的第二層含義。當然，法治不僅應當是應然層面的規則之治與良法善治，還應當得到所有人的服從。此為法治的第三層含義。從法治的這三層含義來看，第一層和第三層含義指向于某種實然狀態，而第二層含義指向于主觀價值層面。換言之，法治并不主要是一種理想狀態，而是具有客觀性。按照最高法院江必新副院長的研究，法治在精神價值層面也具有客觀性。他提出：“客觀性應當是法治精神的基本屬性”；“法治精神主要是指法治的內在品質、內在價值、內在要素的基本關聯。”①江必新.法治精神的屬性、內涵與弘揚［J］.法學家，2013（1）.本文贊同此種觀點，理由是法治精神雖然在表面上來看具有主觀性，但是法治精神經過幾百年的發展已經在世界上凝結成為一種難以撼動的客觀精神力量，并在絕大多數國家落地生根，上升為普遍適用的國家治理方略。而在法治精神之內，比如法律至上、權力制約、正當程序、人權保障等已經成為各界的共識和各國法律實務確定不移的價值取向。而監督執紀“四種形態”所蘊含的精神——紀嚴于法，完全具有法治精神的意蘊。

監督執紀“四種形態”是為規則之治，這一黨內法規范符合法治之具有普遍約束力規則之治的精神。監督執紀“四種形態”突出地顯示出黨內紀律嚴于國家法律且紀律無處不在的現狀。“經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態。”這表明，即便黨政干部的行為符合法律規范，也應當在思想層面警惕各種不良傾向，強化黨員干部的相互監督和自我監督。監督執紀“四種形態”在精神層面指向的目標就是要在黨內營造一種客觀狀態——即使“失責必問，問責必嚴”成為常態②王岐山.推動全面從嚴治黨向縱深發展以優異成績迎接黨的十九大召開——在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上的工作報告［J］.中國紀檢監察，201（2）.。

監督執紀“四種形態”是為價值之治，這一黨內法規范符合法治乃良法之治的價值指向。監督執紀“四種形態”的根本宗旨不是為了懲治，而是為了教育。他人批評、自我批評，約談函詢，紅臉出汗是為典型的警示教育。這體現出黨內紀律挺在國家法前面的精神指向。

監督執紀“四種形態”是為全員教育，這一黨內法規范在目的指向上是為了在全黨內形成一種普遍服從黨紀國法的良好法治環境。他人批評、自我批評、約談函詢和紅臉出汗成為常態，就充分說明黨內紀律對黨員干部的要求不僅要符合國家法，而且要普遍高于國家法。依規治黨和依法治國之間在精神上一致，但是在嚴厲程度上則前者高于后者。這體現出了作為執政黨的共產黨嚴于律己的精神。

二、紀在法前：監督執紀“四種形態”蘊含的法治價值

價值是客體對主體需要的滿足程度。價值一旦和主體的主觀判斷聯結在一起就容易帶有偏見。為促進價值判斷的客觀性，普遍的方法是在做價值判斷時應盡可能使用客觀世界的材料作為判斷的依據。“法治從社會狀況上看，是指一種客觀的社會形態，從人的追求上看，則包含了人的主觀目的性，故而法治可以看作是人類社會歷史進程中的一種主觀世界與客觀世界的綜合體，其本身所具有的內在外在的對人類有用的屬性便構成了法治價值。”①鐘桂榮.當代中國社會主義法治價值構造論［J］.福建論壇，2012（5）.于我國而言，歷史規律和國家建設的經驗證明中國只能走共產黨領導之下的特色社會主義建設道路，也只有在中國共產黨的領導下才可能走向民主、富強之路。黨的領導和國家法治是國家富強、人民幸福的雙重保障。在這一漫漫征程中，黨的領導是國家法治建設能否成功的關鍵中的關鍵。紀在法前就要解決黨的領導中一個長期懸而未決的問題——黨員干部是否應當擔負高于普通公民法律責任之紀律責任？答案顯然是肯定的。紀律責任不僅比法律責任在強度上更高，在廣度上更廣，而且紀律應當挺在法律的前面。

黨的十八大以來，黨中央在治國理政方面開出了兩套方案：一套是全面推進依法治國，將所有人（包括黨政機關、社會團體、法人、自然人）均納入法治的框架之內；另一套是強化黨的建設，尤其是黨員干部之組織性和紀律性建設。依法治國首先是黨員干部要遵守法律，做好模范表率。這必然要求強化黨的建設。黨內法規建設的提速是第二套方案的重中之重。監督執紀“四種形態”不僅將黨員干部的相互監督、黨組織監督、黨內民主生活會提升為常態，而且將黨內的紀律處分挺在國家法前面。“黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數”和“黨紀重處分、重大職務調整的成為少數”的首要用意在于將違紀處分的標準降低，構建嚴厲約束黨員干部之思想與行為的紀律規范體系，抓早抓小，動輒則咎。2016年10月發布的《黨內監督條例》系統地規定了五個層面的監督，覆蓋了所有黨組織和黨員干部，體現了紀在法前的法治價值理念，強調紀律工作要“抓常抓細抓實”，讓紀律如同法律一樣深入人心。

所謂抓常就是要常抓不懈。紀在法前的一個突出特征，是黨內紀律規范的要求高于和嚴于國家法。此處的“高”和“嚴”體現為紀律無處不在。中國共產黨是國家的執政黨，肩負國家興衰的重大使命。成員數量如此龐大的政黨維持自身的紀律性最為根本的著眼點還是政治信仰和政治覺悟，而要保持為人民服務的恒心，光靠內心自律是行不通的，必須要加強紀律建設，而且是必須常抓不懈、長抓不放。“經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態”就是抓常的生動體現。

所謂抓細就是要細化黨組織和黨員的紀律工作，尤其是紀律工作做到每個黨員的內心中去，實現內心認同，行動服從，目標一致。有箴言道：“欲事立，須是心立。”每個人的成長經歷不同，知識水平不同，對于同一政治信仰的內心認同并不能輕易做到。因此，為了保持黨的純潔性和先進性，就必須以黨組織和黨員的紀律工作為突破口，細化各項紀律工作，直至將共產主義政治信仰內化于心、外化于行。2012年11月16日，習近平總書記在十八屆中央政治局第一次會議上強調中央領導干部“要帶頭遵守黨的組織原則和黨內政治生活準則，懂規矩，守紀律”。而監督執紀“四種形態”更是落實這種抓細的工作要求，前三種形態中，違紀行為或苗頭并不涉及違法，但是卻要求分別對黨員干部進行常態性的批評、約談、紅臉出汗；對輕微的違紀行為進行輕處分、組織調整；對情節較重的違紀行為進行重處分、重大職務調整。這足以體現紀在法前，以紀來預防違法。

所謂抓實就是要大處著眼小處著手，把工作落到實處，工作要出實效。在我國幾千年的歷史長河中，無數事實表明，治國理政“雷聲大、雨點小”的事例層出不窮，給國家和民眾造成了不可估量的損失。針對此種教訓，監督執紀“四種形態”將黨員干部違紀行為區分為四種情形，分別對應于不同形態，即“常態”“大多數”“少數”和“極少數”。這體現了紀律監督的實抓精神。其次，監督執紀“四種形態”還體現了抓落實的精神。據統計，“2016年，全國紀檢監察機關共處置反映問題線索73.4萬件，初步核實53.4萬件次，談話函詢14.1萬件次，澄清了結30.5萬件次。依規依紀誡勉談話3.1萬人，給予紀律輕處分31萬人，給予紀律重處分10.5萬人，嚴重違紀涉嫌違法移送司法機關的1.1萬人。”①王岐山.推動全面從嚴治黨向縱深發展以優異成績迎接黨的十九大召開——在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上的工作報告［J］.中國紀檢監察，2017（2）.此外，監督執紀“四種形態”還體現了出實效的精神。以懲治腐敗為例，監督執紀“四種形態”要推動反腐高壓態勢的形成，使得黨員干部不敢貪不敢腐；要形成嚴明的紀律制度體系，使得黨員干部不能貪不能腐；最后要達到的目的是經過監督執紀，絕大多數黨員干部不想貪不想腐。

由上，不難看出，紀在法前是監督執紀“四種形態”的價值導向。此種價值導向就是要讓紀不僅嚴于法，而且還要釀就成一種紀律永遠挺在法律前面的客觀態勢。

三、全民守法：監督執紀“四種形態”蘊含的法治愿景

心理學家米爾頓·羅克奇創立了手段—目的理論（Means-End Chain）。該理論認為，顧客購買產品或服務的出發點是實現一定的價值，而為了實現這一價值就需要取得一定的利益，為了實現這一利益又需要購買一定的產品和服務②婁慧娜，鐘晶靈.基于手段—目的理論的顧客滿意模型［J］.中國證券期貨，2010（11）.。后來，隨著這一理論的不斷完善和用于營銷實務，逐漸發展成手段—目的鏈模型：產品屬性——產品利益——個人價值。監督執紀“四種形態”雖然是紀律規范，但其實質上也暗合手段——目的理論。這體現在：四種形態——從嚴治黨——執政為民。換而言之，四種形態在直接利益上是為了從嚴治黨，維護黨的純潔性。而黨本身又沒有自身的利益，因為其最終的價值目標是實現共產主義，其本質是為人民服務。當然，僅僅通過紀律來約束黨政干部并不足實現從嚴治黨。從嚴治黨不僅需要在黨內嚴肅紀律，而且這種嚴紀還需要得到人民的認同。而人民對黨的認同只有在所有黨員干部都嚴守黨紀，紀在法前，才能引領全國人民遵紀守法，實現法治；才能打牢社會主義長治久安的政治基礎，才能建設好社會主義中國，才有可能最終實現共產主義。

監督執紀“四種形態”的直接目的是全面從嚴治黨。當前，我國正處于一個重大歷史轉折時期，即從貧窮落后的發展中國家向發達國家邁進的關鍵時期。習近平總書記曾指出：“理想信念就是共產黨人精神上的‘鈣’，沒有理想信念，精神上就會缺鈣，得‘軟骨病’。”而理想信念并不會憑空產生。共產黨人的理想信念需要長期維護，時時提醒，時刻牢記。監督執紀“四種形態”就是要通過“常態”時時刻刻提醒所有黨員干部堅守共產主義理想信念；提醒不行就要通過“大多數”輕處分予以鞭策；鞭策不管用，就需要“少數”重處分予以訓誡；訓誡還不夠，就要通過樹立“極少數”反面形象予以懲罰。只有采取此種層層加碼的規制體系才能夠教育和改造大多數黨員干部，才能夠不斷豐富和提高黨員干部的思想認識，才能營造政治、經濟、文化領域的青山綠水，才能實現監督執紀“四種形態”的直接目標——全面從嚴治黨。這樣，中國共產黨才能有底氣、有自信、有資格做全國人民的執政黨，才能將黨的意志上升為國家法律，進而全面依法治國。

監督執紀“四種形態”是依法治國和依規治黨的有機統一。習近平總書記指出：“我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。”而實現依法治國和依規治黨的有機統一，除了加強黨內法規制度建設，更要通過監督執紀等措施落實黨的法規制度，實現全面從嚴治黨，進而成為推進依法治國的核心力量。“無論是從提出四種形態的目標指向，還是從具體的內容闡述來看，從其核心內容來看，就是監督執紀的手段。”①任建明，等.監督執紀“四種形態”:內涵實質、關鍵要素及運用指南［J］.理論視野，2016（6）.“常態”“大多數”“少數”和“極少數”分別描述的是“四種形態”的某些具體舉措。在“常態”中，主要的手段有批評、自我批評、約談函詢等；在“大多數”中，手段主要是黨紀輕處分、組織調整等；在“少數”中，手段主要是黨紀重處分、重大職務調整等；在“極少數”中，主要手段是立案審查。值得注意的是，“四種形態”只是對監督執紀的手段進行了有限的列舉，而不是全部。實務中，比如巡視、檢查、督查、雙開、移送司法機關等都是其具體手段。

監督執紀“四種形態”的終極價值目標是為人民服務，維護人民的利益。無論是社會主義初級階段，亦或將來的共產主義社會，最為根本的國家指向是為了人民的利益，讓人民過上幸福生活。于所有共產黨員而言，就必須像王岐山所講的那樣——“無須揚鞭自奮蹄，絕不辜負黨和人民重托”②周根山.無須揚鞭自奮蹄，絕不辜負黨和人民重托［N］.中國紀檢監察報，2017-03-03.。當下，我國面臨的一個治國難題就是要從過往的人治轉變到法治軌道上來。在建設社會主義法治國家的征程中，作為執政黨的共產黨“打鐵還需自身硬”。故監督執紀“四種形態”在當下的直接任務是實現全面從嚴治黨。只有實現從嚴治黨，黨組織和黨員干部能夠遵守嚴于國家法律的紀律規范，黨才能成為領導全國人民遵守國家法律的模范，從而全面實現依法治國。只有實現了全面依法治國，全面改革開放才能有序有效開展，最終才能在全面依法治國和全面深化改革開放舉措的保障下實現全面建成小康社會的目標。