完善黨務公開制度 有效預防權力腐敗
——兼談《中國共產黨黨務公開條例（試行）》的頒布實施

王 利 徐冀寧

2017年12月，《中國共產黨黨務公開條例（試行）》（以下簡稱《條例（試行）》）由中共中央印發并于當月20日起正式開始實施。《條例（試行）》是目前黨務公開制度最重要的外在表現，《條例（試行）》的頒布實施是發展黨內民主、有效加強權力監督、防止權力腐敗的重要舉措，更是完善黨內制度體系、加強制度治黨的重要體現和落實新時代黨的建設總要求進而實現全面從嚴治黨的重要一步。在黨務公開制度中，公開透明是中心任務，規范有序是根本遵循，明確責任是基本內容，加強監督是直接目的，推進民主是中心理念，而這些元素在《條例（試行）》中均有鮮明體現。

一、公開透明是黨務公開制度的中心任務

權力運行的公開透明是加強權力監督的必要條件，也是預防權力異化和權力腐敗的重要前提。作為黨務公開制度在當前最重要的外在表現，《條例（試行）》總共五章二十七條，其中的二十二條中出現了“公開”一詞，“公開”在《條例（試行）》中的關鍵性地位由此可見一斑。公開透明既在《條例（試行）》中占有關鍵性地位，同時也是黨務公開制度的中心任務。《條例（試行）》不僅規定了黨務公開的意義、定義、原則、主要內容、面向范圍，而且還規定了公開的程序、方式以及相關的責任追究。它對黨務公開的過程和重要意義都作了規定，鮮明地體現了中國共產黨之根本性質、根本宗旨和執政理念，對改善黨的全面領導、實現全面從嚴治黨有著十分重要的現實意義。

（一）黨務的公開透明是中國共產黨性質和宗旨的鮮明體現

中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊。黨的根基在人民，黨的唯一宗旨是全心全意為人民服務，黨除了廣大人民群眾的利益沒有自身的特殊利益。中國共產黨的性質、宗旨就決定了黨時刻都要與人民群眾緊緊聯系在一起而不能有絲毫的脫離群眾現象出現，黨的各級組織無論規模大小、黨員領導干部無論級別高低都應該做到“真心捧在群眾前”。這既是黨的三大優良作風之一，同時也是黨在過去九十余年中不斷發展壯大的一條基本經驗。群眾路線在中國特色社會主義新時代只能繼續堅持而不能有絲毫削弱。這就要求黨內的一些重要事務，特別是與廣大普通黨員和人民群眾利益緊密相關的事務不能只局限在小的知情面上，而要面向廣大普通黨員和人民群眾進行公開，讓大眾都“清楚清楚”“知道知道”。只有做好了這項基礎性工作，才能更好地做到不脫離群眾，才能更好地實現“動員組織人民群眾貫徹落實好黨的理論和路線方針政策”①中國共產黨黨務公開條例（試行）［M］.北京：人民出版社，2017：1.這一目標，也才能更好地體現并貫徹黨的性質和宗旨。

（二）黨務的公開透明是中國共產黨落實民主執政理念的必要措施

中國共產黨是中國的最高政治領導力量，是中國特色社會主義事業的領導核心，中國特色社會主義的最本質特征和中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導。中國共產黨的領導地位和執政地位不是自封的，而是中國歷史和中國人民的鄭重選擇。權為民所賦，從根本上來講中國人民是黨的執政權的來源和授予者，而黨是中國最廣大人民根本利益的代表。根基深扎沃土中才能成為萬年松，黨的執政權的根本來源決定了黨必須要始終堅持人民立場、保持同人民群眾的血肉聯系。而堅持人民立場、保持同人民群眾的血肉聯系的一項重要內容，就是將民主執政的理念貫徹落實好，真正做到民主執政。民主執政不是抽象的而是有著具體內容，向廣大人民群眾進行黨務公開就是其中一項基本內容。如果人民群眾對事關切身利益的相關黨務都不了解，則黨就不可能很好地實現民主執政。因此，黨務的公開透明是黨貫徹落實民主執政理念、進一步實現權力本質的必要措施。

（三）黨務的公開透明是中國共產黨加強全面從嚴治黨的必然要求

鄧小平在1957年4月講到：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。”②鄧小平文選：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994：270.辦好中國的事情關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、全面從嚴治黨。這不是任何人的主觀論定，而是由中國共產黨的執政地位所決定的。全面從嚴治黨的一個必然要求就是要加強黨的制度建設，并將黨的制度建設貫穿到黨的各項建設之中，而健全黨和國家監督體系、讓權力在陽光之下和監督網中運行，是制度建設的重要內容之一。沒有監督的權力必然會導致腐敗，只有給人民群眾一個明白才能真正給執政者自身一個清白。因此，要想從根本上消除權力腐敗、永葆黨的先進性和純潔性，必須要完善監督制度，從而把權力的運行置于陽光之下和制度籠中。而黨務的公開透明正是這樣一種加強權力監督的有力之舉，這既有利于調動廣大普通黨員和人民群眾的積極性，也有利于黨員領導干部逐步養成“樂于在受監督的環境下工作”這一良好習慣。長遠來看，這對加強全面從嚴治黨更是有百利而無一害。

二、規范有序是黨務公開制度的根本遵循

沒有規矩、不成方圓，辦理任何事情、處理任何問題都必須要做到規范有序。這既是客觀要求也是現實需要，黨務公開同樣也是如此。作為中國的執政黨、一個擁有8900多萬名黨員的大黨，黨務公開是必行之舉；但是“必行”不等于“亂行”，黨務公開也必須要做到規范有序，否則就會導致黨務公開的無序化，進而破壞黨務公開的正常運行。這就要求黨務公開必須要依據一定的原則來進行。作為黨務公開制度在當前最重要的外在表現，《條例（試行）》的“準則”部分規定了黨務公開應遵循的四條原則，即“四個堅持”——堅持正確方向、堅持發揚民主、堅持積極穩妥、堅持依規依法，黨務公開的內容、范圍、程序、方式等等都必須緊緊圍繞這“四個堅持”而不能脫離這“四個堅持”。總的來講，這“四個堅持”可以歸結為一句話——堅持和完善黨的全面領導；具體來講，這“四個堅持”則體現了以下三對范疇的辯證統一。

（一）“四個堅持”體現了發揚民主與維護集中的高度統一

民主集中制是中國共產黨的根本組織原則和群眾路線在黨的生活中的運用。民主與集中二者互相依存、辯證統一，只有民主基礎上的集中才是正確的集中，也只有集中指導下的民主才是科學的民主。所以，既不能只要民主、不要集中，也不能只要集中、不要民主。在《條例（試行）》的“四個堅持”之中，既有“保障黨員民主權利”“及時回應黨員和群眾關切”等發揚民主的內容，也有“堅持維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導”等維護集中的內容。這鮮明地體現了黨的民主集中制原則，體現了發揚民主與維護集中的高度統一。黨內民主是黨的生命，中國共產黨需要采取各種措施不斷發展黨內民主并用之帶動人民民主。但是黨決不會放棄集中統一的原則，更不會走改旗易幟的“邪路”。黨當前所推行的黨務公開和當年戈爾巴喬夫所推行的“新思維”中的“公開性”有著本質的區別，其目的不是削弱甚至放棄黨的領導，更不是拋棄科學社會主義，而是完善黨的領導以更好地堅持黨的領導核心地位，更好地堅持和發展社會主義。所以，在推進黨務公開的過程中，既要發揚民主又要堅持正確的方向，決不允許黨務公開成為削弱黨的領導的工具或途徑。

（二）“四個堅持”體現了改革與穩定的高度統一

和民主與集中這兩者之間的關系一樣，改革與穩定同樣是一枚硬幣的兩面。只有變是不變的、永恒發展是客觀事物的本質特征。對于一個國家、一個政黨來說，改革是永無止境的。正如習近平在黨的十九大報告中所講：“只有社會主義才能救中國，只有改革開放才能發展中國、發展社會主義、發展馬克思主義。”①中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編［G］.北京：人民出版社，2017：17.但是，穩定是改革的基礎與依托，如果沒有一個穩定的環境，改革要想取得成功是不可能的。故在改革的過程中，必須同時保持大環境的整體穩定而不能超過大環境的可承受度。任何國家、任何地區、任何政黨都是如此，如果步子過大過快而忽視了穩定，則極有可能會出現“欲速則不達”的情況。《條例（試行）》的出臺，本身是中國共產黨推進黨內制度改革、完善自身建設、提升自身本領的重大舉措，而《條例（試行）》中的“四個堅持”則鮮明地體現了改革與穩定的高度統一：“四個堅持”既明確指出要“發揚民主”“以公開促落實、促監督、促改進”，又明確規定了要“堅持積極穩妥”，指出要做到“一般先黨內后黨外，分類實施，務求實效”①中國共產黨黨務公開條例（試行）［M］.北京：人民出版社，2017：2.。

（三）“四個堅持”體現了實體正義與程序正義的高度統一

通俗地講，實體正義就是目標要正確、結果要完滿，程序正義就是實現正確目標和完滿結果的手段要正當、過程要合理合規。在法治環境下，實體正義與程序正義是相互促進、辯證統一、缺一不可的。實體正義是程序正義的目標，程序正義是實體正義的保證。在處理問題的過程中，既不能只追求實體正義而忽視程序正義，也不能只注重程序正義而忽視實體正義，特別是在當前依法治國的大環境下更是如此。《條例（試行）》體現了黨對民主執政的堅持與落實，“發揚民主”是《條例（試行）》中的實體正義，而《條例（試行）》中的“四個堅持”則既規定了要堅持發揚民主，也同時規定了要依規依法，指出要“不斷提升黨務公開工作制度化、規范化水平”②中國共產黨黨務公開條例（試行）［M］.北京：人民出版社，2017：3.。這就將實體與程序進行了有機結合，反對為了發揚民主而不按規定、不走程序進行黨務公開，在制度上防止“亂公開”。由此不難看出，“四個堅持”鮮明地體現了實體正義與程序正義的高度統一，既主張黨務公開、發展黨內民主，又大力防止無序化。這一特點同時也是《條例（試行）》這部黨內法規的整體性特點。

三、明確責任是黨務公開制度的基本內容

法規性文件是對制度體系中各相關方面權責關系的調整，有權的同時必然要有責，故在任何的制度中“責任”都是一個不能回避也無法回避的客觀存在。“責任”一詞有著兩個方面的含義：一方面是任務的“任”，即相關方面所必須履行的強制性義務；另一方面是責罰的“責”，即相關方面如果沒有履行好自身的強制性義務所必須承擔的不利后果甚至懲罰。《條例（試行）》在嚴格遵循“四個堅持”原則的前提下對這兩方面都作了規定，既具體規定了各級黨組織（包括其中一些內部機關，如紀律檢查機關、辦公廳等）在黨務公開的過程中所必須履行的強制性義務，也明確指出了如果違反規定并造成不良后果、沒有履行好應該履行的強制性義務，則有關黨的組織、黨員領導干部和工作人員要依規依紀承擔相應的不利后果，鮮明地體現了“權責一致”“權責對等”的原則和黨務公開制度的規范化，對防止黨務公開流于形式具有重要意義。

（一）《條例（試行）》規定了各級黨組織在黨務公開的過程中所必須履行的強制性義務

關于各級黨組織在黨務公開過程中所必須履行的強制性義務，《條例（試行）》對黨務公開的內容、范圍、程序、方式以及監督等方方面面都作了相關規定。第一，關于黨務公開的內容，《條例（試行）》規定：“黨的組織貫徹落實黨的基本理論、基本路線、基本方略情況，領導經濟社會發展情況，落實全面從嚴治黨責任、加強黨的建設情況，以及黨的組織職能、機構等情況，除涉及黨和國家秘密不得公開或者依照有關規定不宜公開的事項外，一般應當公開。”③中國共產黨黨務公開條例（試行）［M］.北京：人民出版社，2017：3-4.除此之外，《條例（試行）》還分黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織對各級黨組織黨務公開的內容進行了規定，具體規定了黨的紀律檢查機關等應公開的黨務內容。第二，《條例（試行）》對黨務公開的范圍作了規定，根據公開內容的不同劃定了向社會公開、向全黨公開、向本地區本部門本單位公開、向特定的黨組織和黨員及群眾公開等四個不同的公開范圍。第三，《條例（試行）》對黨務公開的程序作了規定，規定黨的組織進行黨務公開應該依照“提出、審核、審批、實施”的程序嚴格進行。第四，《條例（試行）》對黨務公開的方式也作了規定，分別規定了在黨內進行黨務公開和在黨外進行黨務公開一般應采取的適當方式，提出要建立或健全完善一系列有關黨務公開的制度。第五，《條例（試行）》還規定了對黨務公開應進行必要的監督，這就為增強黨務公開的實效性、防止黨務公開的形式化提供了重要保障。

（二）《條例（試行）》明確了違反規定并造成不良后果將被追責

除了對各級黨組織在黨務公開過程中所必須履行的強制性義務作了具體規定之外，《條例（試行）》還明確規定對黨務公開工作要開展經常性檢查和專項督查，特別是明確規定了如果不履行有關黨務公開的義務或對相關義務履行不到位將要被追責：“對違反本條例規定并造成不良后果的，應當依規依紀追究有關黨的組織、黨員領導干部和工作人員的責任。”①中國共產黨黨務公開條例（試行）［M］.北京：人民出版社，2017：11.這就明確了如果違反規定、造成不良后果，則相關組織和相關人員需要對所造成的不良后果擔責。雖然由于種種原因《條例（試行）》關于“追責”部分的規定還很簡單，沒有對追究責任的具體程序、方式等方面作出相對詳細的規定，但這至少為相關方面設置了相應的紅線和底線，通俗地講就是明確告知了相關組織和相關人員“如果做不到就要受罰”。

四、加強監督是黨務公開制度的直接目的掌握公權力的領導干部是人而不是神，人

性的復雜性特點決定了其必須要接受強有力的監督，對掌握公權力者再大的信任也不能代替對其的監督。而防止權力腐敗最好的辦法就是加強對權力的全方位監督特別是民主監督，讓權力始終在陽光下運行。正如列寧所講：“對于黨員在政治舞臺上的一舉一動進行普遍的（真正普遍的）監督，就可以造成一種能起生物學上所謂‘適者生存’的作用的自動機制。完全公開、選舉制和普遍監督的‘自然選擇’作用，能保證每個活動家最后都適得其所，擔負最適合他的能力的工作。”②李東明.斯大林對列寧黨內民主思想的背離與嬗變［J］.理論月刊，2014（9）.在當代中國，“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的”③中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編［G］.北京：人民出版社，2017：16.，黨的全面領導地位和黨的性質、宗旨都決定了黨必須要接受人民的監督，黨員要接受人民的監督、黨員領導干部這個“關鍵少數”更要接受廣大黨員和人民群眾的監督。正如習近平在黨的十九大報告中所指出：“增強黨的自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監督和群眾監督。要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，加強對黨員領導干部的日常管理監督。”④中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編［G］.北京：人民出版社，2017:54.建立黨務公開制度、推行黨務公開不是為了公開而公開，而是為了加強對公權力的監督和制約，故“監督”在黨務公開制度中居于“直接目的”之地位。在《條例（試行）》中，“監督”一詞雖然僅僅出現了六次，但加強對權力運行的監督、保證權力的運行始終不脫離正確的軌道、防止出現權力異化和權力腐敗的現象正是《條例（試行）》的“初心”和直接目的。黨的十九大報告中指出：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”①中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編［G］.北京：人民出版社，2017：54.而《條例（試行）》將黨內民主監督和人民監督進行了有機結合，充分體現了黨內監督與人民監督的相互聯動，對黨內監督和人民監督都有著很大的推進作用。

（一）《條例（試行）》是對中國共產黨黨內民主監督的加強和促進

黨是由一名名黨員具體組成的，堅持和發展黨內民主不是抽象的而是具體的，從根本上來講必須要充分尊重黨員的主體地位、充分保障黨員的民主權利。按照《中國共產黨章程》和《中國共產黨黨員權利保障條例》的相關規定，黨員享有閱讀黨的有關文件、參加關于黨的政策問題的討論、對黨的工作提出建議和倡議等權利，這些權利概括地說都屬于黨員民主權利中的參與權和監督權。而廣大黨員要想科學有效地履行自己的參與權和監督權，還有一個必須具備的重要前提和必要條件，那就是知情權受到保障。知情是參與和監督的必要前提，只有知情權得到了有效的保障才能談到參與和監督。也就是說在參與和監督之前必須要了解基本情況，如果黨員連黨組織的一些基本情況都不了解，那就根本談不上科學有效地參與和監督。在范圍上，《條例（試行）》明確規定：“涉及黨的建設重大問題或者黨員義務權利，需要全體黨員普遍知悉和遵守執行的黨務，在全黨公開；……涉及特定黨的組織、黨員和群眾切身利益的黨務，對特定黨的組織、黨員和群眾公開。”②中國共產黨黨務公開條例（試行）［M］.北京：人民出版社，2017：4.在內容上，《條例（試行）》分別規定了黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織和黨的紀律檢查機關等一些黨的工作部門應該進行公開的具體內容，涵蓋了黨治國理政的理論、路線、方針、決策部署和對這些落實情況以及黨的自身建設情況等方面。在方式上，《條例（試行）》規定在黨內進行黨務公開一般應該采取召開會議、制發文件、編發簡報、在局域網發布等方式。綜合來看，《條例（試行）》規定了廣大黨員應知之“情”的內容和知情的主要方式。所以，《條例（試行）》的出臺既是對廣大黨員知情權的有力保障，從更深的層次上來講也是對黨內民主監督的有力加強和促進。

（二）《條例（試行）》是對人民監督的加強和促進

鄧小平說：“工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。”③鄧小平文選:第1卷［M］.北京：人民出版社，1994:218.作為中國工人階級的先鋒隊和中國人民、中華民族的先鋒隊，中國共產黨的性質、宗旨、作風和工作路線都決定了黨必須真心誠意地接受人民的監督。同時，人民享有監督權，也是人民民主專政的國家性質的一個重要體現。同廣大黨員一樣，廣大人民群眾要想科學有效地履行自己的監督權，也必須要首先知情。如果人民群眾連執政黨的一些基本情況都不了解，那同樣也談不上科學有效監督。《條例（試行）》在保障黨員的知情權基礎之上，也保障了人民群眾的知情權。除了規定黨務公開的具體內容之外，在黨務公開的范圍方面，《條例（試行）》第8條規定：“領導經濟社會發展、涉及人民群眾生產生活的黨務，向社會公開。”④中國共產黨黨務公開條例（試行）［M］.北京：人民出版社，2017：4.除此之外，《條例（試行）》的第3章還規定了向社會公開的具體方式，包括發布公報、召開新聞發布會、接受采訪以及在一些新聞傳播媒介上進行發布等。這就把與人民群眾利益相關的黨務公開擺在了人民群眾的面前，保障了人民群眾的知情權，同樣也是對人民監督的有力加強和促進。

五、推進民主是黨務公開制度的中心理念

在政治發展歷史中，由專制到民主是不可逆轉的歷史潮流。對于執政者來說，只能順應歷史的潮流前進而不能開歷史的倒車，民主可以有不同的表現形態，但是民主本身是不能被拒絕的，中國共產黨同樣如此。共產黨人是不斷革命者，中國共產黨在追求中華民族獨立和中國人民解放的浪潮中誕生，在今天依然要為了中國人民的幸福和中華民族的復興而繼續奮斗。這就要求黨必須永葆朝氣，而黨要永葆朝氣與活力必須有十分完善的黨內民主和人民民主作為基本保障。毛澤東曾說將民主作為跳出歷史周期律的一條新路，并指出只有讓人民來監督政府則政府才不敢松懈，只有人人起來負責才不會導致人亡政息。對于政府來講是如此，對于執政黨來說也同樣是如此。對于執政黨來講，只有對內保障黨員的民主權利、對外保障人民的民主權利并自覺地推進黨內外的民主監督，才能有效防止權力腐敗，永遠保持生機活力，反之則必然會導致腐敗墮落、人亡政息。蘇聯共產黨和東歐多國的工人階級政黨最終喪失了政權的一個重要原因，就是忽視了民主政治建設。例如蘇聯共產黨，不僅其領導下的蘇聯人民的民主權利得不到保障，而且其黨內的廣大黨員的民主權利也得不到保障。最終特權、腐敗在黨內橫行霸道而導致了亡黨亡國，從反面證明了“黨內民主是黨的生命、人民民主是社會主義的生命”這一道理。前車之轍、后人之鑒，新時代中國特色社會主義歷史背景下的中國共產黨不應也不能再犯蘇聯共產黨當年的顛覆性錯誤。民主需要由制度體系及其外在表現——法律法規體系進行保障，而《條例（試行）》正是這樣一部黨內法規。《條例（試行）》這一黨內法規的出臺正是對黨內民主和人民民主的踐行、發展和保障。雖然在《條例（試行）》的整個文本中“民主”一詞僅出現了六次，但“民主”卻是《條例（試行）》的中心理念，當然也是黨務公開制度本身的中心理念。建立健全黨務公開制度、頒布實施《條例（試行）》就是要在民主這一中心理念的指導下對權力進行監督以使之規范化。而從上文所闡釋的《條例（試行）》的主要內容來看，亦不難看出其既體現了“發揚黨內民主”，也體現了“推進人民民主”。

這里還需要特別指出的是，這里的“民主”指的并不是那種無序混亂的所謂“大民主”，也不是西方資本主義話語體系下的民主，而是民主集中制中的民主和社會主義民主政治中的民主。這里的“發揚民主”與“加強集中”是相輔相成、辯證統一、不可分割的；這里的“發揚民主”不是要否定黨的集中統一領導，更不是要挖掉黨的執政根基，而恰恰是要在民主的基礎上進行正確的集中以堅持和加強黨的全面領導、鞏固中國特色社會主義制度，這也是《條例（試行）》的根本遵循之一。因此，不能借黨務公開去質疑、削弱黨的領導，也不能借黨務公開去危害國家安全，正如《條例（試行）》第7條第3款所規定：“黨務公開不得危及政治安全特別是政權安全、制度安全，以及經濟安全、軍事安全、文化安全、社會安全、國土安全和國民安全等。”①中國共產黨黨務公開條例（試行）［M］.北京：人民出版社，2017：4.