十八大以來全面從嚴治黨工作中存在的制度問題及對策研究

成春艷

全面從嚴治黨是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，制度則是推進全面從嚴治黨向縱深發展的有效路徑。從2014年10月習近平總書記第一次明確提出制度治黨的概念，到黨的十九大報告中指出“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設擺在首位，思想建黨與制度治黨同向發力，統籌推進黨的各項建設”①，制度治黨已不僅是一個重大的理論問題，更是一個重大的現實問題。

一、黨的十八大以來從嚴治黨制度工作中面臨的困境

（一）巡視制度有待健全

巡視制度是黨內監督的一項重要制度。黨的十九大以來，黨中央加大反腐力度，這對作為反腐敗重要利器的巡視制度，也提出更高要求。因其建立和運作時間不長，還有很多地方需要研究和完善。如巡視人員的配置缺少科學性，巡視人員結構及薪酬待遇的合理性方面存在不足，以及因缺少對巡視工作人員的監督導致的巡視主體自身的廉潔性難以保證等問題。其次，巡視制度的相關理論不夠完善。如巡視的法規不夠明確，可操作性較差；缺乏制定巡視法規的專門機構，規定也缺乏剛性的約束，發現問題也難以得到有效解決；巡視制度的相關規定與其他制度法規、民主監督等相關監督制度也存在著銜接不順暢等問題。第三，巡視內容不夠明確，巡視抓不住關鍵。比如，本來巡視是要監督上級領導的職責和權力，但在巡視工作中卻變成了普通的檢查及巡視評估，沒能發揮巡視的作用。

（二）制度規定未細化完善，制度之間的系統集成性較弱

制度體系的完善關系到制度治黨的實效性。但從當前制度的實際情況來看，制度法律體系之間存在一些短板。第一，總的制度綱領未能良好地貫徹。黨的十八大以來，黨和國家高度重視制度建設，出臺了《中國共產黨黨內法規條例》等具有綱領性的指導文件。但在實際中制度執行主體不同，往往需要出臺一些應急性或暫時性條例，導致總的制度統領作用不明顯；而新建立的制度在內容上與綱領制度出現交叉重復或者是沖突等問題，從而影響了黨的總制度的引領作用。第二，具體的制度條例與基礎性法規存在裂縫,缺乏對具體問題的說明。比如，“《黨員權利保障條例》提到黨組織要建立健全保護揭發和檢舉人權利的制度，但缺乏對這個問題的充分說明。”①蔡文華.黨內監督制度體系的存在形態及其優化路徑［J］.理論探索，2017（5）.有些制度規定對某些事物或現象的界定不夠清晰或準確，使得一些腐敗分子抓住法律的漏洞。比如，近年來的各種微腐敗現象，以權謀私、徇私舞弊、利用人情關系走后門等現象，并且有些制度制定缺乏可操作性，影響具體制度的執行效力以及整體合力。第三，制度建設與時代要求不同步。當前面對新時代新問題，形勢變化快，導致有些制度規定既無法解決突出問題，也起不到有效預防新問題的出現，從而難以從根本上產生預防作用。比如，“雖然《黨紀處分條例》和《中國共產黨問責條例》都規定了對不履行及不正確履行黨內監督責任的黨委紀委有處罰措施，但對其他主體監督并未作出規定，如黨的基層組織發揮監督職能不力怎么辦，黨員不能履行監督義務如何處理等一系列深入的制度。”②蔡文華.黨內監督制度體系的存在形態及其優化路徑［J］.理論探索，2017（5）.

（三）制度執行實效性較低

高效的制度執行力是制度制定得以執行的有力保障。當前我國從嚴治黨存在的一大難題就是制度的執行問題。第一，現實中經常出現制度執行流于表面形式。宣傳力度大于其執行力度，這就導致制度好卻難以執行的情況。第二，制度執行者的制度意識不足。某些領導干部在制度執行過程中存在形式主義及不堅持原則的情況。某些利己主義者把自身利益凌駕于人民利益之上，一旦發現制度中有損于自身利益，就直接忽略或者曲解此部分內容；如果制度內容對于自身既無利益好處又無損自身利益，也會喪失對此部分執行的積極性，只做表面工作；有的人則借權力之便對相關制度進行曲解，從而改變了制度的原本目的。第三，部分領導干部的執行能力需要加強。制度的執行還需要領導干部具有極強的執行能力，“黨員干部的執行能力不足往往會使黨的制度陷入到執行不暢甚至是難以繼續執行的停滯狀態之中”③羅達，陳廷帥.全面從嚴治黨視域下黨的制度執行力研究［J］.人民論壇，2016（8）.。第四，制度執行的衡量標準存在著不平衡、不協調等現象，未能根據實際情況以及普遍問題制定評價標準。目前，對黨內法規制度的執行情況沒有建立全面、系統、公開的評價標準及評價過程，這樣就削弱了制度執行的威嚴性。

（四）考評監督機制待健全，制度建設的剛性約束力不夠

監督是制度建設非常關鍵得環節，監督體系的完善可以使得制度執行的更加有力，體現制度的權威。黨的十八大以來制度監督體系已經取得較大成就，但是對于黨內制度及權力的監督仍然是一項長期的工作。當前我國從嚴治黨工作中制度監督存在以下問題：第一，監督措施不健全，責任制監督不完善。少數領導干部的監督意識薄弱，既不愿履行監督職責，也不愿自覺接受監督。當前最大的難題是，下級對上級的監督難以進行，對“一把手”的監督制度的設計和實施并不健全。該如何把腐敗扼殺在制度的籠子里，如何用制度武器懲治腐敗問題，真正建立不敢腐、不能腐的長效機制，這是當前制度監督需要解決的問題。第二，對制度執行的考核評價問責追究不夠，未形成完整系統的考核制度網，各部門信息公開透明度不夠，民主評價機制也未完全納入其中。

二、十八大以來從嚴治黨制度困境原因分析

（一）制度設計方面

體系化的制度是從嚴治黨的重要保障。目前，在制度設計方面做得比較好的是，制度的基本要素與體系已基本完備，但是制度建設的統籌協調、無縫銜接等方面仍然存在缺陷。這就導致了有些黨員鉆法律空子，不按制度辦事的局面。比如，《準則》中列舉的黨內政治生活存在的種種問題，其形成大多是缺乏與各種政策、規定、辦法等行政性要求的合理對接以及協調一致。在制定法規制度的同時，未能注重其與其他法律的整體性、協同性、科學性、完備性，這就導致了制度的交叉、重復和沖突等現象。其次，制度創新跟不上時代和社會現實對于制度的要求，滯后于黨的建設實踐。有些制度存在的條件與實際制度不符，制度過時，但制度依然在執行，這就使得制度的原有價值得不到充分發揮。第三，制度法規制定不夠詳盡，過于籠統。比如，同一種錯誤可以給予黨內警告到開除黨籍不等，這就導致制度執行上缺乏有效的操作，執行起來困難。

（二）制度保障與評價方面

“制度保障機制是通過法律、法規、規范、準則、條例、章程等一系列規章制度的約束力來規范組織或組織主體的行為，以保障組織發展的一種手段和方式，是將抽象的規范要求與具體實踐聯系起來的橋梁和紐帶。”①李敬煊,李思學.論全面從嚴治黨的動力機制［J］.中共福建省委黨校學報，2016（4）.當前由于制度保障以及評價體系方面造成的制度執行不力，其原因有：第一，未形成一套統一的制度保障體系，在制度建設與保障機制上也并未注重制度的可操作性。同時，未建立起相應監督制度保障機制。比如，《黨內監督條例》提出了黨組織應該保障黨員知情權及監督權，但就如何保障的問題卻未說明。保障機制的缺乏，最終導致制度執行乏力，制度監督不力，從而影響制度的制定和執行。第二，評價體系不夠完善，主體責任落實的責任評價機制不健全。考核評價方式較為簡單，指標單一，主要通過查看資料或者聽取工作匯報進行考核，沒有建立動態考核評價體系，造成考核制度沒能發揮其導向激勵與處罰的作用。這就大大削弱了制度的威嚴性，造成制度執行流于表面。同時，評價原則簡單，評價標準不統一，這就造成了黨內某些潛規則的存在，使得腐敗分子有可乘之機。

（三）黨內監督方面

由于黨內監督的缺乏，不僅造成巡視制度難以展開，同時也使得制度建設缺乏有效的監督而不能發揮其價值。目前黨內的民主制度依然有待健全，黨內程序化制度建設依然不夠完整，監督法律不完善，使得有些權力游離于法律之外。這樣制度在執行起來缺乏監管，所以造成制度執行效力低下，執行起來較為隨意，靠人情關系辦事的現象依然存在。第二，權力監督欠缺，導致領導層監督機構建設也不夠完善，黨內監督制度體系不夠完善。比如，“《黨內監督條例》并未全部融合其他法規制度中關于黨內監督的內容，其中《中國共產黨地方委員會工作條例》也規定了地方黨委要接受上級黨委的領導和監督，并接受上級及同級紀檢委的監督，同時接受下級黨組織及黨員群眾的監督。”①李敬煊,李思學.論全面從嚴治黨的動力機制［J］.中共福建省委黨校學報，2016（4）.第三，黨內信息公開力度不夠透明，群眾監督缺乏法律保障，致使群眾監督乏力。而監督體系之一的媒體監督經常遭受各種壓力，很難開展有效監督活動。這些監督機制的缺乏削弱了制度治黨的執行及制度的約束作用。

三、新時代全面從嚴治黨制度問題治理對策

新時代全面從嚴治黨背景下，反腐敗取得階段性勝利，黨的十九大對黨的建設總布局提出要把制度貫穿其中，制度建設是根本的、全局的、穩定的和長期的，所以要保證全面從嚴治黨永遠在路上，關鍵是不斷推進制度創新發展。面對當前從嚴治黨制度工作中存在的問題，提出以下幾點對策建議：

（一）加強制度建設，優化黨內制度體系，加強頂層支柱建設

實現科學制度治黨要從頂層制度設計入手，而且依靠的不是某個單一的制度，是要形成科學完整的制度體系。對此，在制度頂層設計上需注意以下幾點：第一，要建設全面系統的制度體系網，在黨章的根本依據下完善各項具體的制度建設，發揮整體效力。同時要對重點問題、重點制度以及具體的特殊制度進行查缺補漏，增加缺乏部分，提高制度活力，提高制度制定質量，推進立體式、全方位制度體系建設。第二，制度制定要協調好中央、地方黨組織的相關制度，同時也要協調黨的制度體系與其他法律法規的銜接。比如，在治理公務用車、公務接待、因公出國、鋪張浪費等方面，各級政府出臺了許多相關政策、規定與辦法等，所有這些規定及措施必須與法律法規相融合，并在合適的時候，升為法律法規，從而使黨內各項制度既相互區別又相互聯系，構成一個有機的統一整體。第三，堅持各項制度制定的科學性、民主性、公開性、公平性，堅持可持續發展和以人為本的制度理念，把科學性貫穿其中。汲取廣大黨員干部的合理意見建議，反復認真推敲，制定具有經得起實踐檢驗與論證的具有內在說服力的制度體系，并保證制度的可操作性。比如，黨的規章制度、紀律條款等應該比國家的相關法律法規或規章制度更加嚴格，這一方面可避免黨員身份成為違章違法活動的保護傘，另一方面可體現共產黨員是無產階級先鋒隊的高要求。

（二）加強制度執行力，永葆制度生命力

制度的生命力在于執行，只有強有力的制度執行，才能使得權力關進制度的籠子，保障制度的威嚴性。首先，應該從制度執行者入手，要全面提高制度執行者的制度意識和執行能力。通過對制度執行者進行專門的培訓和教育，學習制度法規體系，提高其制度意識，不斷提高制度執行者素質以及對于制度的認同感。對于執行者的執行方法和手段不斷與時俱進，開拓創新，提高其執行能力。其次，應該加強制度的監督與考核，構建一個科學的績效評價體系。要明確執行權責、責任清晰、責任到人的職責局面。充分利用互聯網、大數據等新興科技手段，創新監督評價考核平臺，加大對制度執行不力的問責制度。同時要追究其主要領導者責任，以維護制度的威嚴性，保障制度的剛性約束。要對制度執行者進行考核評估，對制度執行情況進行評估，同時納入績效考核，按統一標準對制度進行考評，構建一個科學的績效評價體系，使得其科學合理規范化。第三，優化黨內制度生態文化，營造良好的政治生態。黨的制度文化對于制度的執行起著強有力的推動作用，在全面從嚴治黨大背景下加強黨內法治思維，加強黨員干部對于制度的信仰，以實際行動維護制度權威，樹立黨章黨紀法規的尊嚴和地位。適應時代要求，強化公開競爭、適度競爭的方式提升民主，養成良好政治生態。

（三）健全權力監督體制，加強黨內權力監督

眾所周知，產生腐敗的一大根源在于權力缺乏監督。制度治黨同樣需要強有力的權力監督體系。把權力關進制度的籠子，建立健全權力監督體系，是當前制度治黨需解決的難題。第一，加強民主集中制建設。把民主集中制作為制度建設的基礎，完善和創新制度建設，優化民主集中制運行。同時，應加大民主集中制度的執行監督，發揮黨的紀檢機關的職責，發揮其監督民主集中制落實情況的作用。第二，推進巡視監督的全覆蓋。黨的十八大以來，中央高度重視巡視組建設，其力度和深度不斷推進了反腐敗進程。繼續加大推進巡視制度的建設，需做到：巡視前應建立精準巡視職責定位，權責明確，并建立動態巡視機制，巡視人員定期流動；巡視中要加大對基層黨組織的監督，創新巡視方式及手段，建立巡視后的整改評估機制，報告公開透明等。第三，完善黨組織外部的參與、監督制度。展現開放與包容的態度，鼓勵社會各界的積極關注及參與全面從嚴治黨的工作，發揮廣大群眾在監督中的作用，對于群眾監督所舉報的問題要及時回應并反饋。制定切實可行的配套措施與辦法，建立群眾監督與媒體監督保障機制，提高社會各界參與的有效渠道與路徑。第四，利用強大的互聯網平臺，實施科學在線監控系統，做到責任到人，權力留痕制度。完善重點環節運用視頻和錄音服務；輸入在線監測系統，便于事后追責。搭建多渠道、立體式、全覆蓋的監督網，使得權力在陽光下運行，把權力鎖在制度的籠子里。

結 語

在新時代全面從嚴治黨背景下，以制度建設優化黨內政治生態，堅持制度治黨是全面從嚴治黨的必然選擇。對于當前黨內制度存在的一些問題，需要加大改進力度。健全的制度與良好的政治生態可推進從嚴治黨向縱深發展，使制度為全面從嚴治黨提供強有力的保障。