減量發展是城市轉型期的再平衡

■本刊首席時政觀察員

框定總量 限定容量 盤活存量 做優增量 提高質量

減量發展是高質量發展的內在邏輯，關乎“城市雙修”、功能提升、城市更新，正成為特大城市發展的共同方向。各大城市特別是特大城市要瞄準重點、多元入手，有的放矢、立體施策，以功能調整、規模控制、結構優化和質量提升為手段，謀求更加高效率、高質量的發展。

■減量發展標注中國特大城市發展新方向

經歷改革開放40年來的高速增長，中國一躍成為世界第二大經濟體，鑄就了城市建設發展的輝煌成績，但同時也面臨嚴峻的生態環境挑戰。早在2014年2月，習近平總書記在視察北京時就指出，北京“要調整疏解非首都核心功能”，有效控制人口規模，遏制城市“攤大餅”式發展。以此為遵循，北京市委明確強調減量發展是新時代首都發展的特征，《北京市城市總體規劃（2016—2035年）》進一步明確了人口、建設用地、水、能源、霧霾等全面減量發展的各項具體目標，北京成為第一個正式推行“減量發展”的城市。減量發展是城市轉型期的再平衡、再發展，體現高質量發展的核心要義。“減量”，核心是“問題調控”，以減重減負為路徑切實轉變粗放擴張式增長，遏制生態環境危機；“發展”，核心是“結構調優”，以資源要素科學重構來支撐高質量發展。減量發展不是不發展，而是從存量中尋找增量、主動轉變發展方式的“再發展”。

當前和今后一個時期，各大城市要堅持集約發展，依據“嚴格引控以精簡規模，合理調疏以減負功能，有序增減以緊縮空間”的調優路徑，實行“減量目標管控、規劃編制落實、實施政策創新”的應對策略，著力解決城市病等突出問題，以資源環境承載能力為硬約束，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，切實減重、減負、減量發展，實施人口規模、建設規模雙控，倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級、城市功能優化調整，提高城市發展持續性、宜居性。

北京統計局7月18日公布的數據顯示，今年上半年，北京全市規模以上法人單位減少259家，其中制造業、批發零售業和住宿餐飲業減少企業占到78%。

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北京全面推廣“減量發展”創新模式

在7月31日印發的《北京市關于全面深化改革、擴大對外開放重要舉措的行動計劃》中，“減量發展”是第一個關鍵詞。《行動計劃》提出要總結大興、朝陽的創新模式。2014年底，朝陽區將常營、豆各莊、南磨房、太陽宮、來廣營、將臺作為首批“一綠”6個試點鄉，全面推進搬遷上樓、產業發展、社會保障、綠化建設、體制改革、社會管理等。2018年，朝陽區“一綠”首批6個試點鄉將基本實現城市化。下一步，朝陽區還將進一步擴大減量集約、疏解提質、留白建綠、改善民生工作范圍。大興區從2011年開始就率先提出了“鄉鎮統籌”模式，并應用于城鄉結合部改造中。

資料來源：根據媒體公開報道整理

■劃定開發邊界、降低開發強度、嚴控人口規模

減量發展要以轉變發展方式、嚴格控制城市規模、改善生態環境為主要目標，通過規模精簡、功能減負和空間緊縮精準“減量”，形成“規模約束、功能優化、空間提升”三位一體的高質量發展模式。首先，科學合理劃定城市開發邊界與生態控制線，遏制城市攤大餅式發展。將市域空間劃分為集中建設區、限制建設區和生態控制區，實現兩線三區的全域空間管制，遏制城市無限擴張。加大不符合城市戰略定位的產業疏解力度，大幅降低工業、倉儲等用地比重，騰退低效集體產業用地，提高產業用地的利用效率。加強城市設計和風貌管控，建設高品質、人性化的公共空間，保持城市建筑風格的基調與多元化。同時，嚴格控制城鄉建設用地總規模，降低開發強度。按照城鄉統籌、集約高效、宜居適度的原則，確定城鄉建設用地規模，積極推進城鄉建設用地增減掛鉤，多拆少占、少建，騰退減量后的用地要更多地用于增加綠色生態空間。另外，嚴格控制特大城市人口規模。強化規劃、土地、財政、稅收、價格等政策調控作用，加強以房管人、以業控人。通過疏解非城市核心功能，實現人隨功能走、人隨產業走。加強精細化管理，在精治、共治、法治上下功夫。既管好主干道、大街區，又治理好每個社區、每條小街小巷小胡同。

■城市發展減量更要提質提級

減量是手段，提質才是目的。無論是北京的減量發展、上海的留改拆并舉還是深圳的城市有機更新，都強調要在減量的同時，做好保障能力、產業形態、城市治理水平、生態環境承載能力等方面的提升。要著眼城市吸引力、承載力、輻射力，構筑全球網絡超級節點，建設富有魅力的高品質城市生活，以城市能級和核心競爭力的不斷提升致勝。在產業形態提升方面，調優土地供給的產業功能，重點支持新一代信息技術、集成電路、人工智能等高精尖產業以及金融、科技、信息、文創、商務服務等現代服務業，注重存量建設用地循環利用與城市更新改造，提升生活性服務業品質。解決好騰出空間再利用問題，發展新業態。在保障能力提升方面，加強騰退空間的統籌利用，疏解騰退后的空間優先用于保障民生需求，因地制宜補建菜場、便民商業網點，建設休閑綠地、口袋公園、養老驛站，加裝電梯，增設停車設施等，辦好群眾家門口的事，切實改善人居環境。在城市治理水平提升方面，圍繞緩解城市交通擁堵、提升市政基礎設施運行保障能力、提升城市安全保障能力等方面，提出解決問題的綜合方略，全面提升城市精細化、智能化、系統化管理水平，做到“街鄉吹哨、部門報到”。在生態環境承載能力提升方面，因地制宜，留白增綠，大尺度建設城市綠色生態空間，讓綠色成為城市的底色。

（2018年 9月 13日 09∶00）

（2018年 9月 26日 08∶00）

（2018年 9月 18日 11∶32）