《山西省省屬國有企業投資風險監督管理辦法》解讀

8月14日,山西省國資委印發《山西省省屬國有企業投資風險監督管理辦法》。這個管理辦法是對2007年1月1日開始實施的《山西省省屬國有企業投資監督管理暫行辦法》的修訂和完善。管理辦法的印發出臺，既是落實省委省政府有關決策部署要求的具體行動，也是當前規范省屬國有企業投資行為的現實要求，內容非常重要。

8月23日，山西省政府新聞辦舉行新聞發布會。山西省國資委副主任釗、省國資委規劃發展處負責人劉巍深入解讀新起草的《山西省省屬國有企業投資風險監督管理辦法》并回答記者提問。

《山西省省屬國有企業投資風險監督管理辦法》是省屬企業投資需要遵循的重要基礎性、指導性文件，也是對2007年1月1日實施的《山西省省屬國有企業投資監督管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的修訂和完善。《暫行辦法》實施11年來，在引導企業發揮投資拉動、促進國有資本布局優化結構調整、確保國有資產保值增值、推動省屬企業轉型發展發揮了積極作用，取得了明顯成效，基本建立起了省屬企業投資監管架構。但隨著近年來國有經濟不斷發展壯大，國資國企改革進程的深入推進，特別是“以管資本為主加強國有資產監管”改革要求的提出，給投資監管工作提出了新的挑戰和更高的要求，《暫行辦法》需要作出改進和完善。具體講，是適應了三個“需要”：

（一）發展的需要。與國資委成立之初相比，國資委監管企業的資產規模由成立之初的2486.8億元增加到2.7萬億，增長了近11倍；投資規模由“十一五”時期平均每年600億元左右上升到目前1200億元左右，增長了2倍，其中“十二五”時期年均2000億元左右。隨著投資規模的大幅提升，投資區域的不斷擴大，投資風險也在逐步加大，迫切需要制定新辦法，對省屬企業的投資行為進行規范。

（二）改革的需要。從國家層面看，中共中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）要求，實現以管企業為主向以管資本為主轉變，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。按照這一總體要求，國務院國資委發布了《中央企業投資監督管理辦法》（國資委令第34號）和《中央企業境外投資監督管理辦法》（國資委令第35號），重點從“管投向、管程序、管風險、管回報”四個方面，著力構建權責對等、運行規范、信息對稱、風險控制有力的投資監督管理體系，促進企業加強投資管理，規范投資行為，強化風險管控，提高國有資本效率，防止國有資產流失，實現國有資本保值增值。這對我們修訂《辦法》起到了很好的指導意義。

從山西實際看，隨著新一輪國企國資改革向縱深推進，補考、趕考步伐加快，特別是5月3日省委國企改革轉型發展推進會之后，省屬企業正在用非常之力，下恒久之功，發揮主力軍作用，推進國企改革轉型發展，進而實現山西轉型發展。省國資委研究制定了省屬企業一年和三年轉型目標，經過三年努力，到2020年實現省屬企業煤與非煤歷史性“結構反轉”，8月3日，省國資委已與省屬企業“一企一策”簽訂了“軍令狀”。要確保“結構反轉”目標實現，投資和項目建設是重要抓手和載體，抓好投資監管，鮮明引導投向，防控投資風險，意義重大。省屬企業按照樓陽生省長在全省轉型項目建設年電視電話會上提出的謀劃項目“五個圍繞”，確定了三年內可竣工投產的首批轉型項目129個，總投資3111億元。副省長王一新多次強調，要建立科學的投資決策機制，注重科學論證分析，切忌盲目投資，并明確課題，進行專題研究。省國資委郭保民主任要求突出投資監管，嚴肅開展國有資產重大損失核查，加強境外國有資產監督。這些精神和要求都已體現在《辦法》中，也納入了省國資委2018年8方面38項重點工作任務。

（三）實踐的需要。《暫行辦法》在運行過程中暴露出一些不適應和需要改進完善的問題。比如：一些條款不夠清晰完整、管理邊界不夠明晰、投資風險管理機制不系統、問責機制不健全等。

這三個“需要”，為制定《辦法》指明了方向、提出了要求、明確了重點。

劉巍（省國資委規劃發展處負責人）：我對《辦法》的主要內容進行介紹和說明。

《辦法》共七章，二十六條。

第一章：總則。共四條，主要包括制定依據、概念界定、國資委及省屬企業的職責定位。與《暫行辦法》相比，適用范圍增加了境外投資，明確了投資風險和重大投資項目范圍定義，進一步細化了國資委和企業各自的職責范圍。

第二章：投資管理與風險管控體系建設。共五條，主要包括建立完善投資管理制度、風險管控體系有關要求及其包括的內容，投資項目負面清單規定及其應用。與《暫行辦法》相比，新增“建立全過程風險防控體系”內容和采取負面清單的方式對投資項目進行分類監管。

第三章：投資事前風險管理。共七條，主要包括國資委和企業在投資事前應采取的主要措施和程序要求。與《暫行辦法》相比，完善了年度投資計劃內容；新增投資事前風險點管理內容、企業決策程序內容，明確列入投資項目負面清單限制類投資項目的審核程序等。

第四章：投資事中風險管理。共三條，主要包括投資實施過程中重新履行決策程序的情形和加強風險管理的要點。與《暫行辦法》相比，此部分均為新增的內容。

第五章：投資事后風險管理。共兩條，主要包括投資實施完成后加強風險管理的主要方式和要求。與《暫行辦法》相比，對項目投資后評價工作制度要求進行了完善細化。

第六章：責任追究。共兩條，主要包括責任追究的依據規定和方式。與《暫行辦法》相比，明確將建立投資決策終身責任追究及責任倒查機制。

第七章：附則。共三條。與《暫行辦法》相比，新增國資委對國有資本投資、運營公司的授權要求。

同時，作為《辦法》的配套文件，我們還制定了《山西省屬企業投資項目負面清單（2018版）》，清單的內容相對固定，但將根據形勢任務的變化，適時進行動態調整。此次規定了十二項禁止類投資事項和四項限制類投資事項。

《中國經濟時報》記者：新的《辦法》的主要特點有哪些呢？

一是突出風險監管。充分體現省委、省政府關于深化國企國資改革中關于風險防控的最新要求，在以“管資本”為主的前提下，強調“管風險”，并以投資事前風險、事中風險、事后風險為主線，構建規范運行、覆蓋全過程的投資監管體制，精細化推進風險防控。

二是強調全過程監管。改變以往側重企業投資事前年度投資計劃和項目審核、備案的做法，從側重事前管理到對省屬企業投資行為的全過程監管。事前注重規范決策，事中加強設計、造價、工期質量監控和再決策，事后強化審計、后評價和問責，實現對投資全過程監管。

三是強化全方位監管。注重了制度體系建設，發揮信息化手段，實行項目負面清單管理，建立監管聯動機制。投資監管范圍從“國內”延伸到“境外”，明確企業建立境內外風險管控體系的具體要求。同時，結合我省國有資本投資、運營公司的試點改革，注重引導其更好發揮市場化、專業化平臺作用。

四是探索創新監管。在權責對等的基礎上，既充分體現國資委對企業投資管理制度、年度投資計劃和決策程序等關鍵環節的監管，又充分發揮企業在市場動態、行業信息和項目經營等方面的優勢，明確、細化國資委與企業的各自職責和工作程序，一方面增強監管的可操作性；另一方面，充分發揮企業對投資項目的決策主體、執行主體和責任主體的作用。

黃河新聞網記者：《辦法》主要的特點之一是突出了風險監管，這是基于什么樣的考慮？

省委、省政府高度重視風險防控問題。省委書記駱惠寧、省長樓陽生、副省長王一新先后在不同場合多次對企業防控風險作出指示。5月3日，在國企深化改革轉型發展推進會上，駱惠寧又進一步強調“要梳理企業面臨的突出風險，提出應對措施”。

省國資委今年重點工作任務確定要打贏三場攻堅戰，其中一場就是風險防控攻堅戰，與中央三大攻堅戰之首“防范化解重大風險攻堅戰”高度契合。投資風險是目前省屬企業面臨的主要風險之一，各企業均不同程度存在投資項目決策風險、投資項目偏離主業方向的風險、投資項目建成后未達預期效果的風險。甚至一些項目決策不科學、投資不謹慎，造成低效無效投資和資金浪費。同時，隨著企業“走出去”步伐的不斷加快，境外投資風險也不容忽視。這些都是我們制定《辦法》，突出投資風險監管的考慮。

《山西市場導報》記者：此次新起草的《辦法》適用范圍新增了境外投資項目，請問對省屬企業境外投資有什么特別的要求？

劉巍：由于與國內政治、經濟、社會、文化、市場、法律、政策等方面的差異，境外投資項目相比較風險更高，風險控制應更嚴格，防范措施應更周密。

《辦法》中明確，對于境外項目的安全風險防范，省屬企業要加強與國家有關部門和駐外使（領）館的聯系，建立協調統一、科學規范的安全風險評估、監測預警和應急處置體系，有效防范和應對項目面臨的系統性風險。企業應當積極引入國有資本投資、運營公司以及民間投資機構、當地投資者、國際投資機構入股，發揮各類投資者熟悉項目情況、具有較強投資風險管控能力和公關協調能力等優勢，最大限度降低境外投資風險。

同時，《辦法》還要求，在境外投資項目的前期，企業應委托獨立第三方機構對投資所在國（地區）的政治、經濟、社會、文化、市場、法律、政策等風險做全面評估，并根據自身風險承受能力，充分利用政策性出口信用保險和商業保險，將保險嵌入企業的風險管理機制，按照國際通行規則實施聯合保險和再保險，減少風險發生時所帶來的損失。

中國新聞社記者：目前，山西國企境外投資整體情況如何？主要在哪些國家和領域進行了投資？下一步在境外投資中，您認為山西省屬企業在哪些領域、哪些行業有比較好的機會？

劉巍：去年，按照副省長王一新的要求，我們對省國資委系統所有的境外投資項目進行了梳理。

自國資委成立以來（2004年），太鋼集團、太重集團、陽煤集團、潞安集團、文旅集團、建投集團等6戶省屬企業共實施境外投資項目23個，項目總投資119億元，累計完成投資104億元。

從投資地域看，涉及六個洲16個國家和地區，其中，香港6個項目，澳大利亞2個項目，毛里求斯2個項目、美國、德國、馬來西亞、印度尼西亞、新加坡、土耳其、斯里蘭卡、緬甸、印度、哈薩克斯坦、巴西、巴基斯坦、尼日利亞各1個項目。

從投資領域看，主要圍繞企業上下游產業鏈進行投資布局，涉及有色金屬、煤炭、裝備制造、建筑工程、金融服務、物流貿易、咨詢服務等8個行業領域。其中，貿易類投資項目占比較高，達到9個。

從投資效果看，多數項目實現了投資預期，為企業取得資源供給、金融支持、擴大銷售做出了積極貢獻。但受到境外國家政治、經濟等多方面因素的影響和境外投資項目周期長、風險大、監管偏弱特點。目前，有3個項目停產停運，虧損項目有2個。

企業是投資的主體，具體哪些領域和行業有比較好的投資機會，還要經過各企業充分的調研和論證。我只能介紹一下企業境外投資需要把握的原則和方向：

按照副省長王一新在全省國企上半年工作座談會上的講話精神，省屬企業無論是在境內還是境外，主要還是要緊貼企業主業和熟悉的市場，來拓展新項目。我認為也就是按照國有經濟布局和結構調整方向、圍繞主輔業目錄在企業產業鏈上下游進行投資布局。

重點包括三個方面：一是國際產能合作。依據國家“一帶一路”總體規劃，結合供給側結構性改革去產能任務，以煤炭、鋼鐵、水泥等行業為重點，將優勢產能向有市場需求的，比如說東南亞、中亞、中東歐、非洲等重點區域和國家轉移并轉化為有效產能，帶動設備、技術、標準、服務“走出去”。二是以取得資源和技術為主要目的的投資。比如取得資源方面，太鋼集團與中國有色在緬甸合作開發紅土鎳礦項目；取得技術方面，太重集團收購世界著名的煤機設備制造企業澳大利亞威利朗沃等。三是以占領海外市場、獲得海外產品銷售渠道為主要目的的投資。比如太重集團收購德國CEC起重機工程與咨詢有限公司55%股權。