煤改氣發展的四個趨勢

□ 孫 慧

未來清潔取暖和環境治理仍是煤改氣發展的主力引擎；煤改氣發展方向將發生微調，燃氣壁掛爐和鍋爐是主力增長領域，燃氣發電進入減速通道；購銷合同將成為“以氣定改”的主要抓手；經濟性仍是制約煤改氣發展的關鍵因素。

煤改氣不僅在一定程度上緩解了大氣污染，減少了污染物的排放，讓大氣環境更加清潔，而且讓百姓實實在在享受到政府的惠民政策。李曉東 供圖

在“大氣十條”收官、清潔取暖開局等因素作用下，2017年煤改氣的典型特征是“超計劃完成”“氣源短缺”。2018年7月3日《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》出臺，河北等地也相繼出臺新的補貼政策。在新的形勢下，煤改氣如何發展是相關業界人士關心的問題。本文將重點圍繞這一主題，梳理煤改氣發展現狀、分析未來煤改氣發展方向，并給出相關的政策建議。

2017年煤改氣發展超預期

狹義上的煤改氣是指現有燃料 / 原料由煤炭改為天然氣；而廣義上的煤改氣不僅包括現有項目煤改氣，還包括新建項目，主要是指在原有政策環境中使用煤炭，而在現有政策環境下使用天然氣。本文分析的煤改氣特指廣義上的煤改氣。

煤改氣的利用方向主要有四個：燃氣電廠、燃氣壁掛爐、燃氣鍋爐和燃氣窯爐。2017年，煤改氣相關的四個利用方向年天然氣消費總量共657億立方米，約占大陸天然氣消費總量2386億立方米的28%。其中，燃氣電廠是主要利用方向，2017年消費量322億立方米，約占煤改氣消費總量的49%；其次是燃氣鍋爐用氣，消費量195億立方米，占比29.7%；燃氣壁掛爐居第三位，消費115億立方米，占比17.5%；窯爐用氣約25億立方米，占比3.8%。

京津冀及周邊和汾渭平原共涉及的北京、天津、河北、山東、河南、山西和陜西七個省市（以下簡稱“七省市”）是煤改氣消費的重點地區，2017年共消費天然氣249億立方米，約占全國煤改氣消費總量的38%。

與全國相比，七省市煤改氣用氣結構略有不同。由于北京、天津兩地燃氣電廠較多，電廠用氣仍居首位，消費量106億立方米，占煤改氣消費總量的42.7%；受益于農村清潔取暖的推進，壁掛爐用氣量超過鍋爐用氣，居第二位，壁掛爐消費76億立方米，占比30.5%；鍋爐消費量62億立方米，占比25.0%；窯爐用氣仍然較少，僅4億立方米，占比1.8%。

煤改氣四大發展趨勢

1.清潔取暖和環境治理仍是煤改氣發展的主力發展引擎。2017年12月5日，國家發改委等十部委聯合發布《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017～2021年）》（“清潔取暖規劃”），規劃“2+26”城市2017～2021年累計新增天然氣供暖面積18億平方米，新增用氣230億立方米。其中，燃氣熱電聯產新建 / 改造規模1100萬千瓦，新增用氣75億立方米；燃氣鍋爐新建 / 改造5萬蒸噸，新增用氣56億立方米；煤改氣壁掛爐用戶增加1200萬戶，新增用氣90億立方米；天然氣分布式能源增加120萬千瓦，新增用氣9億立方米。新增清潔取暖煤改氣需求主要集中在城鎮地區，新增146億立方米，占比63%；農村地區新增85億立方米，占比37%。

2018年7月3日，國務院正式印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》（“行動計劃”），提出繼續實施燃煤鍋爐治理，要求縣級及以上城市建成區基本淘汰每小時10蒸噸以下的燃煤鍋爐。重點區域基本淘汰每小時35蒸噸以下燃煤鍋爐，每小時65蒸噸及以上燃煤鍋爐全部完成節能和超低排放改造。

2017年12月煤改氣后，保定市區東南13公里外的聶莊籠罩在天然氣供應不足的陰影下。李曉東 供圖

與2013年印發的《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”）相比，“行動計劃”擴大了燃煤鍋爐治理的深度和廣度，將淘汰每小時10蒸噸及以下燃煤鍋爐的范圍由地級及以上城市建成區擴大至縣級及以上城市建成區；對重點區域淘汰燃煤鍋爐的容量由每小時10蒸噸以下提高至每小時35蒸噸以下；調整了重點區域涉及范圍，汾渭平原（涉及11個城市）首次進入，珠三角退出，京津冀及周邊地區和長三角地區則繼續保留；明確提出，集中資源推進京津冀及周邊、汾渭平原等地區的散煤治理，2020年采暖季前，京津冀及周邊、汾渭平原的平原地區基本完成生活和冬季取暖散煤替代。

而在大氣污染治理的重點地區，截至2017年底除北京城六區和南部平原基本實現“無煤化”外，天津僅中心城區、濱海新區和環城四區全部35蒸噸及以下燃煤鍋爐全部清零；河北僅設區市和省直管縣建成區35蒸噸及以下燃煤鍋爐全部淘汰；其他地區淘汰的鍋爐則仍以每小時10蒸噸及以下為主；汾渭平原的清潔取暖工作才剛剛開始。

因此，可以預見未來煤改氣仍有很大的增長空間。

2.煤改氣發展方向將發生微調。“行動計劃”在天然氣的使用上，明確提出新增天然氣的氣量優先用于城鎮居民和大氣污染嚴重地區的生活和冬季取暖散煤替代，重點支持京津冀及周邊地區和汾渭平原；有序發展天然氣調峰電站等可中斷用戶，原則上不再新建天然氣熱電聯產和天然氣化工項目。

一直以來，我國對天然氣發電如何發展未達成共識，導致天然氣發電成為近年來政策調整最為頻繁的天然氣利用領域。從2013年至今，熱電聯產從“不再新建”到“有序發展”再到“不再新建”，調峰電廠從“有序發展”到“鼓勵發展”再到“有序發展”。從2017年的《加快推進天然氣利用的意見》到2018年的“行動計劃”，天然氣發電政策整體呈現收緊態勢，主要背景是近兩到三年國內天然氣供應整體仍然偏緊，國家希望將新增天然氣用于環保治理效果更加明顯的生活和冬季取暖領域。

因此，可以預見未來幾年內，燃氣壁掛爐和鍋爐將逐漸成為煤改氣的主力增長領域；燃氣發電用氣量雖然仍將成增長趨勢，但核準速度將大大減慢，整體進入減速通道，新增用氣將以在建和已核準電廠為主。初步判斷，2018～2020年七省市煤改氣的用氣需求將增加230億立方米。其中，燃氣鍋爐占比35%，壁掛爐占比32%，電廠占比29%，窯爐占比4%。

3.購銷合同將成為“以氣定改”的主要抓手。2017～2018年采暖季“氣荒”的原因之一是地方政府煤改氣推進組織力度不大。部分地方政府在推進煤改氣過程中層層加碼，未充分考慮資源落實程度，導致實際煤改氣用戶與國家計劃出現較大偏差。

表1 近幾年天然氣發電主要政策列表

從“清潔取暖規劃”到“行動計劃”再到9月5日發布的《國務院關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》（《若干意見》），無不強調煤改氣要堅持“以氣定改”。“以氣定改”已經成為避免冬季“氣荒”和分清責任主體的主要手段之一。而供用氣雙方的購銷合同將成為“以氣定改”的主要抓手。《中國天然氣發展報告（2018）》提出要建立完善天然氣領域信用體系，對相關合同違約及保供不利的地方和企業，根據情形納入失信名單，對嚴重違約失信行為實施聯合懲戒。

同時，購銷合同也是企業市場行為合法合規的必然要求。從2016～2017年采暖季石油公司在國家價格權限范圍內首次大規模調價至今，地方、用氣企業、石油公司三方在用氣價格、供應氣量等方面上已博弈多次。這其中供用氣雙方是否簽訂購銷合同，合同條款是否合法合規起到關鍵作用。

4.經濟性仍是制約煤改氣發展的關鍵因素。與煤炭相比，不管是在煤改氣領域，還是在其他利用領域，天然氣取暖經濟競爭力弱是不爭的事實。在現行條件下，煤改氣與補貼息息相關。改造環節需補貼，利用環節同樣離不開補貼。中央財政補貼力度多大，地方財政是否雄厚，直接制約煤改氣的發展規模。

一方面，國家層面的補貼力度在加大。2017年5月16日財政部《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》，確定首批試點城市12個，3年示范期內直轄市每年10億元、省會城市每年7億元，地級城市每年5億元，合計補貼總金額共219億元；2018年8月27日，第二批共23個試點城市公示，參照第一批補貼力度計算，3年補貼總金額約351億元。兩批試點城市共計35個，覆蓋絕大部分京津冀及周邊和汾渭平原相關城市（40個）。

另一方面，典型省份煤改氣補貼力度出現縮小勢頭。根據《河北省2018年冬季清潔取暖工作方案》，戶內燃氣設備購置安裝投資省級補貼每戶最高不超過1350元，低于2017年廊坊的2700元 / 戶；村內入戶管線投資補助省市兩級共2000元/戶，低于2017年廊坊和石家莊的4000元/戶；采暖用氣氣價補貼省市縣三級0.8元/立方米、最高補貼960元，考慮到居民和非居價格機制并軌后居民用氣價格的上漲，補貼力度低于上年。

表2 河北省煤改氣補貼力度變化

煤改氣相關政策建議

1.加快儲氣能力相關政策的落地。儲氣調峰設施建設嚴重滯后一直是煤改氣發展的短板，也是采暖季“氣荒”的主要原因之一。2014年國家發改委第8號令《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（《辦法》）首次提出到2020年天然氣銷售企業擁有不低于其年合同銷售量10%的天然氣儲備量；縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區域平均3天需求量的應急儲氣能力。在天然氣尚未實現完全市場化運作的大背景下，儲氣調峰價格尚未建立，調峰設施投資和儲氣費用回收渠道不明確，企業建設儲氣調峰設施的積極性不高。而《辦法》頒布后，國家也并無相關的配套支持措施和考核辦法等政策出臺，導致《辦法》留于紙面。2018年4月26日國家發展改革委、國家能源局《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》再一次強調了2020年“供氣企業10%、城鎮燃氣企業5%、地方日均3天”的儲氣能力目標；同時提出要構建儲氣調峰輔助服務市場，加強儲氣調峰能力建設情況的跟蹤調度，對推進不力、違法失信等行為實行約談問責和聯合懲戒。

但從目前來看，2020年實現目標有較大難度，部分城鎮燃氣企業對政策理解不到位，仍處于觀望狀態。建議國家一是進一步出臺更為具體的配套支持措施和考核辦法，如儲氣能力建設補貼資金；二是盡快理順價格機制，加快促進調峰市場化運作，逐步建立儲氣調峰服務市場。

2.燃氣鍋爐“低氮改造”正式提上日程，“低氮排放”國家標準急需出臺。從2016年社會對天然氣氮氧化物排放的質疑開始，燃氣鍋爐“低氮改造”逐漸走入人們的視野。2018年“行動計劃”首次從國家層面提出燃氣鍋爐要基本完成低氮改造，這意味著燃氣鍋爐大面積實施“低氮改造”正式提上日程。但目前，什么是“低氮改造”還沒有統一的定義。

目前重點區域燃氣鍋爐氮氧化物排放執行《我國鍋爐大氣污染物排放標準（GB 13271-2014）》中的特別排放限值，具體為150毫克 / 立方米。2016年北京在全國率先開展了燃氣鍋爐低氮改造；自2017年4月1日起，北京市新建鍋爐氮氧化物排放濃度需控制在30毫克 / 立方米以內，高污染燃料禁燃區內的在用鍋爐氮氧化物排放濃度需控制在80毫克 / 立方米以內；并配套制定了相應的補貼政策。從北京實踐來看，國產低氮燃燒器在自控水平、氮氧化物達標穩定性等方面與進口產品相比仍有一定差距。

由于“低氮改造”標準將會對地方煤改氣鍋爐的設備選型、補貼力度等產生深遠影響，因此建議國家一是盡快修訂鍋爐大氣污染物排放標準，給出“低氮排放”要求的氮氧化物排放濃度；二是同步實施燃煤鍋爐超低排放改造，盡可能使燃煤與燃氣的氮氧化物排放處于相同水平。

3.未來幾年對農村煤改氣安全平穩運行予以重點關注。2017年“突擊整改”成為農村煤改氣的標簽之一，出現了管理混亂、質量低劣等問題。一方面，部分企業拿到項目后，自身沒有設計、施工和管理能力，層層轉包，工程質量水平不高；甚至出現煤改氣地區官員到廠家“搶貨”、壁掛爐整機廠家到配件廠家“搶貨”的現象。另一方面，農村地區配套的壁掛爐大都屬于中低端產品，質量相對較差，部分品牌后續的售后服務難以保障。

因此，建議國家未來幾年對農村地區天然氣供氣管線和壁掛爐的安全運維等工作予以重點關注，避免好事變壞事，也避免因設施不能正常使用出現“返煤”現象。