天然氣行業三大改革：價格、基礎設施及供給側改革

□ 劉滿平

天然氣行業所有改革的最終目的是，保障我國天然氣的供應安全。

當前我國天然氣產業正處在發展的黃金時期，但同時也面臨諸多新情況，暴露出諸多新問題。例如，在推進天然氣市場化改革過程中，如何解決“冬季保供應”這個帶有很強政治性和公共屬性的難題？在推進天然氣利用上，不同部門政策之間如何協調？在推進天然氣體制改革過程中，價格改革與其他配套體制改革如何協調？天然氣上中下游如何協調發展與改革？天然氣生產與消費如何平衡調配？等等。

在眾多問題當中，當前我國天然氣行業亟待解決的主要包括三大問題，即：價格形成機制如何改革、中游基礎設施如何改革及如何保障天然氣供應的安全，即供給側如何改革的問題。

5月25日國家發出通知，宣布自6月10日起，居民和非居民用氣基準門站價格水平將相銜接。李曉東 供圖

價格形成機制改革：建立由市場決定的價格機制

黨的十八大以來，政府決策部門按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，通過先易后難的推進方式，采取“先非居民后居民”“先試點后推廣”“先增量后存量”“邊理順邊放開”的實施步驟，推進天然氣價格市場化改革。同時，加強自然壟斷環節的輸配價格監管，著力構建起從跨省長輸管道到省內短途運輸管道、再到城鎮配氣管網等天然氣產業鏈各環節較為完善的價格監管制度框架，取得了不錯的成績。但也要看到，與改革目標相比，當前我國天然氣價格形成機制仍存在不少問題。例如，定價體系中存在兩種“雙軌制”；居民與非居民用氣價格之間存在交叉補貼；產業鏈環節過多，抬高用氣成本；天然氣上下游價格缺乏暢通的疏導機制；難以及時有效反映可替代能源價格變化；缺乏峰谷氣價和調峰氣價，尚未實現以熱值計價；天然氣交易中心的價格尚未真正成為市場基準價。對此，提出以下改革建議：

（一）繼續推進非居民用氣價格市場化改革。建議在放開直供用戶等用氣門站價格的基礎上，擇機全面放開非居民用氣價格，推動形成非居民用氣價格的市場基準價格。可以嘗試在有多個氣源競爭的地區試點完全放開銷售價格。例如，在上海和廣東等進口氣源多元化、大用戶眾多的消費地，以及像四川、重慶等資源豐富產區，初步具備市場化定價的條件。

（二）采取措施消除交叉補貼，盡快實現居民和非居民價格并軌。天然氣交叉補貼長期以來都被天然氣上游供氣企業、下游城市燃氣企業當作承擔保供責任的一項重要理由，甚至被形容為進行天然氣市場化改革的前提條件，說明政府決策部門應重視交叉補貼并采取措施消除之。更何況，現在不解決交叉補貼問題，未來隨著天然氣利用領域的不斷拓展、規模的逐漸擴大，交叉補貼規模會越來越多，解決難度會更加增大。5月25日國家發出通知，宣布自6月10日起，居民和非居民用氣基準門站價格水平將相銜接。供需雙方可以基準門站價格為基礎，在上浮20%、下浮不限的范圍內協商確定具體的門站價格。居民與非居民用氣門站價差較大的，此次最大調整幅度不超過每立方米0.35元，剩余價差一年后適時理順。門站價格理順后，門站環節不再區分居民和非居民用氣價格。這是一個很重要的改革，通過提高提高居民氣價、對困難群體采取精準補貼的方式，解決了門站價之前交叉補貼問題。而終端銷售價格的交叉補貼必須由地方政府按照文件改革精神，采取措施解決。

（三）進一步放松管制，建立上下游價格疏導機制。“放開兩邊”指的是氣源價格與終端銷售價格要放開，而且兩者要及時聯動起來。因此，應鼓勵各地嘗試建立上下游價格聯動機制，實現居民用氣價格隨氣源價格變動而正常調整，如果不調整居民配氣價格，可直接根據聯動機制疏導天然氣終端銷售價格。

（四）逐步推行峰谷氣價、季節性差價和以熱值定價等。我國應積極研究天然氣峰谷價格，通過制定不同用氣時段的“峰谷價格”等方式引導市場的天然氣“調峰”能力建設，利用價格杠桿引導天然氣用戶合理避峰。此外，我國現行的天然氣按體積計量與計價的方式扭曲天然氣價值，損害市場公平，制約天然氣國際合作，嚴重阻礙我國天然氣行業高質量發展，因此急需加快改革實施天然氣按熱值計量與計價。應制定具體實施方案和時間表，按以點帶面、以大帶小、先易后難的原則分用戶、分階段、分層次推行。對氣質優、基礎實的油氣田企業以及用氣量穩定的大用戶、新開發市場先行試點；對于居民用戶，可在保留體積計量的基礎上，按簡便、實用和平穩過渡的原則，通過折算方式實現轉換。待取得經驗后逐漸擴大試點范圍，最終通過強制轉換實現全面推行的目標。

（五）繼續引導價格放開的天然氣進入交易中心交易，加快推動天然氣市場建設。應加快引導非居民用氣進入天然氣交易中心，力爭用2～3年時間全面實現非居民用氣的公開透明交易。同時，推進天然氣交易的公開透明，鼓勵交易中心規范管理、專業運作、透明交易，不斷探索發現價格的新模式、新方法、新手段，盡早發現并確立公允的天然氣價格，定期向社會發布，為推進價格全面市場化奠定堅實基礎。

（六）加快推進其他天然氣配套體制改革，與價格改革協同配合。還原能源商品屬性，建立由市場決定的價格機制，前提是要構建有效競爭的市場結構和市場體系。天然氣行業改革也是如此，如果上游沒有更多的競爭者，中游基礎設施不對外開放，光放開價格，就會導致價格改革單兵突進，用戶可能會面臨更高的價格，無法實現價格改革紅利。只有推進其他天然氣配套體制改革，把競爭性的環節放給市場，鼓勵更多的社會主體參與天然氣開采、進口，加快管道、LNG接收站、儲氣等基礎設施建設和公平開放，廣開氣源，氣敞其流。通過在天然氣上、下游產業鏈中形成各市場主體平等參與、公平競爭、共促發展、聯手保供、發展受益的多元化競爭格局，降低天然氣利用成本，才是推進天然氣全產業鏈改革，促進天然氣普及利用的根本之道。

基礎設施改革：當前要務是增大投資建設力度

天然氣產業發展高度依賴輸配管網、儲氣庫等基礎設施，基礎設施是連接天然氣供需的中樞環節，管網建設直接決定著天然氣市場的范圍，儲存和利用等配套基礎設施的建設和運營決定著市場的發展。所以，天然氣行業持續、良好的發展離不開相應的強大基礎設施建設的支撐。去冬今春全國較大范圍內出現的天然氣供應緊張局面，從一個側面反映了天然氣基礎設施對保障天然氣供應的重要性。

當前我國天然氣基礎設施主要存在以下幾個問題：基礎設施建設滯后，不能滿足快速增長的市場需求；天然氣基礎設施高度一體化，制約下游市場的發展；投資準入尚未完全放開，項目審批周期長，新建基礎設施難。基礎設施互聯互通程度不夠，第三方公平開放落實困難。不同基礎設施因其自身特性存在一些特殊的問題。對此，提出以下建議：

（一）增大投資力度，促進天然氣基礎設施建設。由于我國基礎設施建設滯后，所以當前當務之急就是加大基礎設施建設投資力度，加快建設步伐。應進一步深化基礎設施投資項目審批制度改革，下放審批權限，簡化審批程序。為保障天然氣供應，避免“氣荒”的再次發生，大幅擴大 LNG 進口是其中一個很重要的選擇。因此，目前有必要為天然氣基礎設施項目的投資建設開辟快速審批通道。進一步簡化審批流程，優先辦理用地預審，接受和批準 LNG 接收設施用海申請；優先調整土地規劃、城鎮規劃；取消施工許可證審批，項目開工后再逐步辦理其他審批事項。

（二）促進第三方公平準入，逐步推動管道運營商獨立運營。管道運營商的獨立、管輸價格的透明化和無差別的第三方公平準入是天然氣市場化發展的重要環節，而管道運營商實行獨立運營又是其中的核心和關鍵。考慮到我國現行天然氣管道基礎設施管理體制和運行機制十分復雜，因此建議采取循序漸近，分步推進的辦法。當前的重點應放在促進全國跨省輸氣管道互聯互通，實現“應聯盡聯、應通盡通”，以管道運輸企業法人單位對聯網管道實行分區域或分段管理和運營，通過不同市場主體間的管網實現互聯互通，為市場穩定供氣提供多重保障；抓緊落實天然氣管道等基礎設施第三方公平準入辦法，相關企業應制定第三方進入實施細則并向社會公開，接受監督；將輸配管道定位為公用事業，在新核定的天然氣運輸價格的基礎上向第三方提供服務，使更多的市場主體公平的開展競爭展，逐步實現財務獨立。最終推動天然氣管道運營業務與其他業務分離，實現法律獨立，成為獨立的天然氣管道公司。

（三）繼續推動混合所有制改革，促進投資主體多元化。事實上，包括管道、LNG接收站、儲罐和地下儲氣庫在內的天然氣等基礎設施一直以來也是不同經濟主體積極探索投資機會的熱點領域。但由于天然氣基礎設施投資大，建設周期長、風險較高，且沒有有效的投資回收途徑，成本回收和效益體現困難，發自企業自主意愿的投資仍是少數。為解決投資回收途徑，激發社會資本投資天然氣基礎設施的熱情，國家相繼出臺了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》，這些政策給觀望的投資者吃了一顆定心丸。政策出臺后，應及時總結前期天然氣管輸業混合所有制改革的經驗，繼續推動以國家財政、中國石油和中國石化為投資主體建設基礎設施，同時鼓勵社會資本通過資本投資與中國石油、中國石化合作，各級政府通過項目優先核準、財政稅費補貼、政策保障等方式進行地企合作，共同參與基礎設施建設、管理運營，加快推進基礎設施建設。

（四）有序推進不同類型基礎設施建設經營管理模式改革。近年來的經驗表明，之前有關天然氣管網等基礎設施經營模式改革的揣測（例如成立國家管網公司的揣測），已經對基礎設施建設步伐和后續投資產生了非常大的影響，因此，對于基礎設施建設經營管理模式改革必須要慎重處理和對待，應選擇一條能夠有利于促進基礎設施投資建設、操作難度和實施成本均較低的方案。另外，天然氣基礎設施的建設與經營應遵循不同類型設施的特點、主要問題及市場發展的客觀規律，有針對性地推進改革。對于天然氣管網，如果像電網一樣成立國家統一的油氣管網公司的話，將有利于統一合理調配全國天然氣資源，實現天然氣管網的互聯互通，操作相對簡單，但難點也不少。對于地下儲氣庫的建設與經營模式改革，可以實施“兩步走”的策略。現階段以滿足調峰需求為目標，國家層面完善相關政策法規，由國有石油公司為主組織實施與運營管理，適當引進資本，逐步開放市場，按照“誰投資、誰受益”的原則進行管理。中遠期來看，隨著我國天然氣價格越來越市場化及相關法規政策的完善，地下儲氣庫業務采取“公司化運作、專業化建設、效益化獨立”運行方式，建設主體將趨向多元化，天然氣供銷商、燃氣公司等都可以參與地下儲氣庫建設。從經營模式來看，應按照“誰建庫，誰受益，誰用庫，誰出錢”的原則進行收費，主要由市場決定，采取倉儲式經營模式為宜。

供給側改革：主動破解資源約束與短板效應難題

進入21世紀以來，天然氣在我國能源消費中的戰略地位日漸突出，天然氣消費日益增大，2007年我國由天然氣凈出口國轉變為凈進口國后，對外依存度就逐步升高，2017年逼近40%大關。預計未來我國天然氣對外依存度還將增加，這將使我國承受較大的供應風險。因此，新階段我國天然氣產業發展的主要矛盾，已從過去簡單的供需不平衡轉化為迅猛增長的天然氣消費需求與天然氣產業鏈各環節發展不平衡、不充分之間的矛盾，必須主動破解資源約束與短板效應難題，有效預防今后可能出現的供不應求局面。天然氣行業所有改革包括供給側改革的最終目的是要保障我國天然氣的供應安全。對此，提出以下改革建議：

當前，我國天然氣基礎設施建設不足，不能滿足快速增長的市場需求。李曉東 供圖

（一）加大國內天然氣資源勘探開發力度，增強自主供應保障能力。我國豐富的天然氣資源儲量是保障國內天然氣長期供應的重要基礎。截至2017年底，我國常規天然氣資源探明率不足16%，處于勘探早期。而非常規資源開發處于起步階段，潛力大。同時，探明未動用儲量超過5.0萬億立方米，主要是低品位儲量，開發難度大。要想在2020～2030年實現6%左右的年均產量增長，就必須深化供給側結構性改革，持續加大對天然氣勘探開發的投入，加快體制創新、管理創新、科技創新和政策支持，包括混合所有制、工程服務招標、差異化的財稅政等，研究制定更加周密的增儲上產、技術攻關計劃，努力增加國內產量。

（二）走出去與引進來相結合，構筑境外天然氣安全供應體系。首先，大力支持國內企業走出去，廣泛開展國際合作，采取投資開發氣田、長約進口、現貨貿易等方式獲取海外天然氣資源。尤其是要充分利用“一帶一路”平臺加大海外天然氣資源開發的投資力度，創新合作模式，和資源國建立利益共同體，建立穩定的、長期的合作關系。其次，充分利用我國作為國際天然氣市場戰略買家的市場優勢，積極拓展國際新市場，進一步做好資源引進工作。鑒于我國天然氣進口來源高度集中的現狀，單獨依靠一兩個國家的天然氣是遠遠不夠的，國內企業應積極開拓新的進口市場，要向北美、西亞、東非延伸，既要增加管道氣進口的選擇，又要在沿海地區擴大LNG進口，以實現天然氣進口資源供應多元、多點、多渠道、多類型，提高供給側抗風險能力。

（三）積極推動油氣體制改革，調動上游的積極性。應按照《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》所提出的“實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制”，探索強制性的區塊退出政策，完善區塊退出機制，推進油氣區塊（礦業權）流轉，構建現代油氣勘探開發市場，推進天然氣不斷增儲上產。首先鼓勵石油企業內部進行油氣區塊礦權流轉，發揮東部老油田的優勢和積極性；然后推進在國有主要油氣企業之間進行油氣礦權流轉，鼓勵釆用不同思路和方法勘查開采油氣；在確權登記基礎上，基于第三方經濟價值評估，探索在國有主要油氣企業與其他各類所有制企業之間進行油氣礦權（儲量）流轉，構建油氣礦權二級市場，通過市場競爭，最大限度激活資源潛力，同時推動科技創新和管理創新，降低開發成本。

（四）加快完善天然氣儲備體系，提高天然氣供應調峰能力。世界多數天然氣生產和消費大國如美國、俄羅斯及英國，在天然氣產業發展初期就開始建設儲氣庫，形成了完善的地下儲氣庫設施。而主要依靠天然氣進口的國家如法國、日本等，都更加重視天然氣儲備問題，除企業儲備以外還建立天然氣戰略儲備。隨著我國天然氣供需缺口不斷擴大，對外依存度不斷增加，也有必要建立儲備體系。建議國家盡快建成一定規模的國家天然氣戰略儲備，形成國家、資源企業、城市燃氣企業三級儲備主體，以及戰略儲備和商業儲備相結合的天然氣儲備體系。在此基礎上，建立適合我國實際的天然氣戰略儲備管理模式，出臺相應支持政策，逐步放開儲備調峰設施的建設和投資主體，鼓勵有能力的民營企業參與建設和投資。同時，利用金融工具提升戰略儲備體系商業化運營管理水平。在提高天然氣供應調峰能力方面，建議在我國塔里木、四川、長慶等大氣區優選規模整裝高產氣田作為調峰氣田，以提高冬季保供應急能力。

（五）進一步深化天然氣價格改革，更多發揮市場調節作用。價格是平衡天然氣供需關系最有效的杠桿之一，天然氣產業的大發展必須跨越價格這道坎。因此，要進一步完善天然氣市場化定價機制，促進價格改革與體制機制改革協同發展。一是待非居民與居民用氣價格實現并軌后，有序放開LNG等氣源價格，發揮石油天然氣交易中心的市場定價作用。二是嚴格監管天然氣管輸和氣配價格，可考慮建立階梯價格、季節差價、峰谷價格、可中斷價格和氣量差價等差別價格體系，讓市場和政府回歸本位，發揮好各自的作用。三是探索建立調峰氣價機制，試行峰谷、季節、氣量差價，創新儲氣經營方式，允許開展“儲氣交易”，提高儲氣庫建設的投資吸引力。四是在價格改革中改變過去市場化與民生結合的做法，將定價機制與民生優惠政策分開，分別制定。對困難戶、供熱企業等終端用戶發放補貼，實行精準幫困。五是強化天然氣市場價格的監管，嚴厲查處惡意炒作和哄抬氣價的行為，維護市場正常秩序。