改革開放以來社會組織的發展與主要成就

社會組織在國際上一般被稱為“非營利組織”“非政府組織”“志愿組織”或“第三部門”。在我國過去很長一段時間，社會組織一般稱為“民間組織”“非營利組織”。2006年黨的十六屆六中全會報告把社會組織納入了構建社會主義和諧社會的總體布局，正式提出了“社會組織”概念，并對社會組織內涵外延作了比較完整的論述。此后，中央文件和有關法律法規均使用“社會組織”而不再使用“民間組織”的稱謂。與企業、事業單位和機關法人相比，社會組織的基本特點主要有非營利性、自治性、志愿性、公益或互益性等。在我國，社會組織主要是指在民政部門依法登記的社會團體、社會服務機構（即民辦非企業單位）、基金會這三類組織。

一、改革開放以來社會組織發展歷程

我國民間結社和民間慈善活動源遠流長，但現代意義上的社會組織始于清末民初。新中國成立后，1950年中央人民政府政務院頒布了《社會團體登記暫行辦法》，授權內務部制定了《社會團體登記暫行辦法實施細則》，對當時社會需要的社會團體進行登記，并依法取締各種反動社團。計劃經濟時期，社會組織活動空間不大，作用有限。據統計，上世紀50年代初，全國性社團只有44個，1965年有近100個，地方性社團也只有6000個左右。“文化大革命”期間，內務部被撤銷，社會團體登記管理工作中斷，全國各類社會團體也基本陷于癱瘓狀態。

改革開放以后，我國經濟社會各方面得到恢復發展，社會組織發展也經歷了一個恢復發展、成長壯大的歷史過程，大致可分為三個階段。

第一個階段：大體從1978年到1995年，是恢復發展階段。文革結束后，社會團體在開放的環境中恢復過來并得到一定發展，基金會和民辦非企業單位從無到有逐步發展起來。1978年國家恢復組建民政部，1988年民政部成立了“社團管理司”，負責社會組織登記管理工作。1988年和1989年，國務院先后發布了基金會、外國商會和社會團體三部行政法規，初步確立了社會組織歸口登記、雙重管理、分級負責的登記管理體制。

第二個階段：大體從1996年到2011年，是穩步發展階段。在我國深化改革、擴大開放的背景下，社會組織成長的社會環境、法制環境不斷改善，社會組織得到穩步發展。1996年和1999年，中央先后兩次下發社會組織工作專門文件，對社會組織進行清理整頓和規范管理。1998年民政部社團管理司更名為民間組織管理局，專責社會團體、基金會、民辦非企業單位登記管理工作。國務院于1998年制定了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，并修訂了《社會團體登記管理條例》，2004年又修訂了《基金會管理條例》，進一步明確了雙重管理的登記管理體制，社會組織扶持和監管政策不斷完善。從2002年黨的十六大開始，我國政府職能定位發生了新變化，中央明確提出要按照社會主義市場經濟要求，完善“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”職能，建設服務型政府，相應地，中央對社會組織發展的規律性認識越來越深刻，特別是2006年黨的十六屆六中全會報告首次對“支持社會組織參與社會管理和公共服務”作了清晰論述。國家“十二五規劃”也首次設專章“加強社會組織建設”對社會組織予以規劃，由此進一步帶動了地方政府規劃的陸續制定，帶動了包括財稅優惠政策、購買服務、改革登記管理體制等舉措的紛紛出臺，社會組織的發展環境進一步寬松。

第三個階段：2012年以后，是改革創新、社會組織發展思路進一步清晰成熟的階段。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對社會組織改革發展工作給予了高度重視。以黨的十八大提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”為標志，我國社會組織發展進入了新的歷史階段。黨的十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會又先后提出了改革社會組織管理制度、激發社會組織活力、加強社會組織立法、社會組織自覺維護黨中央權威等任務要求，社會組織管理制度改革逐步展開。黨的十九大進一步提出要發揮好社會組織在決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中作用的一系列新要求。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》（以下簡稱《意見》），這是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央制定的指導社會組織改革發展的綱領性文件，具有長期重要的指導意義，明確提出“走中國特色社會組織發展之路”，各項改革部署密集出臺。2016年4月，民政部民間組織管理局更名為社會組織管理局（社會組織執法監察局）。

二、改革開放以來社會組織領域取得的主要成就

在黨中央、國務院的高度重視下，在各部門和有關方面的大力支持下，我國社會組織工作取得了較大進步，已經成為中國特色社會主義的重要組成部分。

圖1 1988年-2017年社會組織增長圖示

1.數量和質量穩步提高。截至2017年底，全國依法登記的社會組織76.15萬個，與1988年民政部恢復社會團體登記管理工作時的4446個相比，社會組織數量增長超過100倍，年均增長率約53%，“十一五”以來保持了6.5%左右的年均增長率。在社會組織類別中，根據民政部辦公廳《關于修改民政事業統計民間臺賬民間組織分類的通知》（民辦函〔2007〕210號）的要求，社會組織按業務領域分為經濟、科學研究、社會事業、慈善及綜合5大類，在5大類中又細分為14小類。其中，工商服務業類4.30萬個、農業及農村發展類6.42萬個、科學與研究類3.18萬個、教育類22.83萬個、衛生類3.64萬個、文化類5.98萬個、體育類4.75萬個、生態環境類6679個、社會服務類11.28萬個、法律類4258個、宗教類5122個、職業及從業者類2.10萬個、國際及涉外組織類578個，其他為10萬個。全國各類社會組織年收入4383億元，吸納專職就業人員約864.7萬人，凝聚9100多萬志愿者，我國社會組織整體實力不斷增強。

2.法規制度不斷健全。在法律法規方面，我國《憲法》明確了公民的結社自由。《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《外國商會管理暫行規定》《志愿服務條例》《宗教事務條例》等法律法規構成了社會組織登記管理的基本法律體系。此外，40年來，從中央到地方，各相關部門緊密結合實際，有針對性地出臺了一系列配套改革政策，對現有法律法規進行了有益補充，并體現出分類指導、因地制宜、先易后難的特點。

3.作用發揮更加明顯。我國社會組織在數量增長的同時，服務能力也不斷增強，發揮作用的領域不斷擴大，在經濟社會發展中發揮了獨特的積極作用。在助推經濟發展方面，行業協會商會加強行業自律，搭建行業公共服務平臺，制定行業規劃和標準，開展對外貿易爭端調處，為維護市場經濟秩序、推動經濟轉型升級發揮了重要作用。在提供公共服務方面，各類民辦社會服務機構對滿足群眾日益增長的多樣化公共服務需求發揮了重要作用。在發展公益事業方面，社會組織平均每年募集500多億元公益資金，凝聚上千萬志愿者，為減貧濟困、救災防災、助學助醫、環境保護等事業做出了重要貢獻。在創新基層治理方面，大量社會組織根植基層，活躍于城鄉社區，為廣大群眾理性有序表達訴求和自我管理、自我服務提供載體，在促進社會和諧穩定中發揮了“微血管”“調節器”“減壓閥”的作用。在促進政府職能轉變方面，社會組織是政府轉移職能的重要承接者，2013年以來國務院先后取消和下放了600多項行政審批事項，其中相當一部分轉移給社會組織承接，促進了行政體制改革的深化。在配合國家整體外交方面，據不完全統計，僅全國性社團就已在204個國際組織中擔任領導職務，在112個國際組織中擔任理事，在參與國際規則標準制定、協調國際事務、擴大民間對外交流合作、提升國家軟實力等方面發揮了積極作用。

4.社會組織黨建工作進一步加強。建國以后社會組織經歷的曲折又不斷向前發展的過程充分證明，只有在共產黨的領導下，社會組織才能健康發展，才能充分發揮積極作用。黨的十八大以來，社會組織黨建工作得到不斷加強，中央和地方社會組織黨建工作管理體制不斷完善，31個省（區、市）全部建立黨建工作機構，配備專門人員，明確了職責任務。新成立的社會組織要同步建立黨組織，并在年度檢查和抽查、等級評估中同步檢查黨建工作，推動社會組織將黨的建設寫入章程，社會組織黨的組織和工作覆蓋率大幅提升。

5.社會組織管理制度改革持續深化。改革雙重登記管理體制，積極穩妥推進社會組織直接登記，重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，對直接登記范圍之外的其他社會組織，繼續實行登記管理機關和業務主管單位雙重負責的管理體制。行業協會商會與行政機關脫鉤改革試點工作穩步推進，參加三批試點的全國性行業協會商會已經基本完成脫鉤工作，各省份也正在積極組織開展相關工作。大力培育發展社區社會組織，從嚴控制全國性社會組織和活動地域跨省（區、市）社會組織數量，社會組織結構和布局得到優化。

6.社會組織扶持發展政策不斷完善落實。黨中央、國務院歷來重視社會組織的培育扶持發展，先后出臺了推進行業協會商會改革發展、促進慈善事業發展、政府向社會力量購買服務、足球協會改革、加強文化領域行業組織建設、社會組織走出去等方面的政策文件，建立了社會組織稅收優惠和公益性捐贈稅前扣除制度。組織、民政、發展改革、財政、稅務、公安等部門也圍繞社會組織工作制定了一系列部門規章和規范性文件，為規范社會組織行為、積極引導社會組織發展提供了保障。

7.社會組織監管執法得到進一步強化。近年來，為加強對社會組織分類監管，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于加強文化領域行業組織建設的指導意見》，民政部單獨或會同多個部門，先后出臺了社會組織信用信息管理、行業協會商會綜合監管、社會組織抽查、加強網信領域社會組織建設、社會智庫健康發展等政策文件，加強對重點領域、重要類型社會組織的監管。在嚴格執法方面，民政部先后聯合多個部門建立了社會組織聯合執法機制和社會組織資金監管機制，會同公安部在全國范圍內開展打擊整治非法社會組織專項行動，成效顯著，為合法社會組織創造健康發展環境。

8.社會組織信息公開和信息化建設取得突破性進展。全國社會組織統一代碼轉換工作基本完成，初步實現了全國社會組織基礎數據的互聯互通、動態更新。中國社會組織網不斷改造升級，提供“一網式”查詢服務。全國統一的慈善信息公開平臺建成并投入使用，第一次實現了全國各級登記管理機關、各類慈善組織在一個平臺上辦事。法人庫等信息化項目從立項走向實施，推動了社會組織執法監察系統的改造與完善。社會組織網絡宣傳不斷上新臺階，中國社會組織網、“中國社會組織動態”公眾號等關注人數、閱讀數不斷增加，各地紛紛開設社會組織政務微信公眾號、微博號、頭條號，社會組織正面發聲和負面預警不斷加強，營造了社會組織發展良好氛圍。

總體來看，一個政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制框架基本形成，為到2020年形成更加成熟定型的社會組織制度奠定了堅實基礎。

三、社會組織發展的經驗和展望

任何國家，社會組織的發展都是同其基本國情，特別是政治制度和經濟社會發展階段緊密聯系在一起的。我國社會組織發育、成長并走向繁榮的40年，正值改革開放的40年，市場體系從無到有，政府職能全面調整，各種社會關系深刻變化。深刻總結這40年來社會組織發展管理歷程，可以得出如下四條經驗：堅持黨的領導、堅持改革創新、堅持放管并重、堅持積極穩妥推進。這四條經驗，是對改革開放以來社會組織發展管理的經驗總結，又深刻把準了社會組織發展的規律，抓住了體制機制創新的“牛鼻子”，找到了深化改革的突破口和實現路徑。其中，黨的領導是根本保證、改革創新是主要動力，放管并重是基本要求，穩妥推進是方法指引，四者相輔相成、相互作用，要一并堅持、統籌應用好，努力走出一條具有中國特色的社會組織發展之路。

充分發揮社會組織在經濟社會發展中的作用，是社會組織改革發展和社會組織工作的出發點和落腳點。社會組織不論規模大小，也不論何種形式，只有發揮積極作用、管用有效、不斷釋放正能量才是決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中的所需要的社會組織。中央提出“努力走出一條具有中國特色的社會組織發展之路”的總體要求，并明確了未來一段時期社會組織改革發展的各項任務，展望下一階段的工作，民政部門應當堅決貫徹落實，堅持黨的領導、堅持改革創新、堅持放管并重、堅持積極穩妥推進，重點推動以下五方面工作：一是進一步加快法制建設，制定社會組織登記管理條例，加快社會組織基本立法研究，完善社會組織各項配套政策，為社會組織健康發展創造良好法制環境；二是進一步強化社會組織黨建工作，適應社會組織特點，創新社會組織黨的組織和黨的工作有效覆蓋的方式和途徑，引導社會組織圍繞黨和國家工作大局，自覺承擔社會責任，增加服務功能、提高服務能力、提供優質服務，充分釋放正能量；三是進一步完善體制機制，落實好直接登記和雙重管理體制，優化社會組織結構和布局，努力形成結構合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會組織發展格局；四是堅持兩手抓，處理好扶持發展和監管執法的關系，在簡政放權、優化服務、完善扶持政策同時，切實加強事中事后監管，為社會組織健康有序發展營造清朗環境。五是加強社會組織能力建設，引導社會組織依照法規政策和章程建立健全法人治理結構和運行機制，注重社會組織人才培養，推動社會組織加強誠信自律建設，支持社會組織自我約束、自我管理。

總之，到2020年，統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的中國特色社會組織管理體制建立健全，社會組織法規政策更加完善，綜合監管更加有效，黨組織作用更加明顯，發展環境更加優化；政社分開、權責明確、依法自治的社會組織制度基本建立，結構合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會組織發展格局基本形成。