以執法檢查為支點 助推條例有效實施

張楠

《上海市農村集體資產監督管理條例》（以下簡稱條例）于2017年11月在市十四屆人大常委會第四十一次會議上通過，并于今年4月1日起施行。該條例是中央關于農村集體產權制度改革的若干意見下發以后，本市在全國率先制定的關于農村集體資產監督管理的地方性法規，為上海農村集體資產監督管理提供了法律保障，具有重要意義。

8月29日，《上海市農村集體資產監督管理條例》執法檢查正式啟動。本次執法檢查旨在了解本市貫徹實施條例的情況，進一步推動政府部門依法行政，加強和規范農村集體資產監督管理活動，維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，實現農村集體經濟健康有序可持續發展。市人大常委會在條例施行當年就組織開展條例的執法檢查，體現了對農村集體經濟的高度重視，也有助于推進條例的有效實施。

檢查“未動”培訓先行

為讓檢查組成員對條例的主要條款和規定有一個比較全面、深入、準確的理解，市人大農業與農村委于7月31日舉辦了為期一天的條例執法檢查培訓班。市人大農業與農村委主任委員孫雷、副主任委員趙福禧、委員李富榮、吳健生，專職副主任委員余立云，以及市人大有關專門委員會（工作委員會）、部分市人大代表、14個有農村集體資產的區人大農業與農村委（農工委）或財經委負責人等90余人參加。

按照執法檢查的重點內容和相關要求，培訓安排了條例專題解讀、執法檢查工作方案介紹、分組討論和培訓小結等四個環節。孫雷主任委員對條例作了全面系統解讀，從農村集體資產的由來及定義、農村集體資產的現狀、集體經濟組織及成員現狀、農村集體產權制度改革情況，到條例的總則、權屬確認、組織機構、經營管理、指導監督、法律責任等重點章節中的主要條款和核心要義等，進行了深入講解，并就如何貫徹實施好條例，從抓好條例的宣傳普及培訓工作、按照條例的要求抓好調整完善提高工作、依法推進農村集體經濟的改革發展、認真開展條例的執法檢查等四個方面，提出了意見建議和工作要求。在分組討論中，與會人員圍繞如何實旌好條例、如何開展好條例執法檢查等問題，踴躍發言、深入研討，為下一步深入貫徹實施好條例、扎實開展好條例執法檢查，奠定了良好基礎。

圍繞重點 市區聯動

目前，上海已有1650個村級、62個鎮級農村集體經濟組織完成了產權制度改革，村級集體經濟組織產權制度改革基本實現“應改盡改”的目標，20個鎮目前正在穩步推進改革過程中。條例的貫徹實施，進一步鞏固了農村集體產權制度改革成果，促進了農村集體資產保值增值和農村集體經濟發展壯大。截止2017年底，本市農村集體總資產占全國總量3.1萬億元的18.1%，位列各省市自治區第二（第一為北京市）。

針對本市不斷增長的農村經濟規模，此次執法檢查主要聚焦于六個方面：本市各級政府對條例組織開展宣傳、培訓情況；本市各級政府建立完善財政引導、多元投入的集體經濟發展扶持機制，加大對農村公共服務的財政投入，支持農村集體經濟發展情況；本市各級政府農村經營管理機構開展農村集體資產管理的日常指導和監督工作情況；農村集體經濟組織與鄉鎮人民政府、村民委員會實行事務分離、分賬管理情況；農村集體經濟組織建立和完善農村集體資產經營管理、責任考核和風險控制等制度情況；農村集體經濟組織落實成員依法享有知情權、表決權、收益權、監督權等權利情況。

為更全面的了解條例施行現狀，市人大農業與農村委采用聽取匯報與實地檢查相結合、市區兩級聯動的方式開展執法檢查。其中主要聽取市政府相關部門和相關區政府貫徹執行條例情況的專題匯報以及相關區人大常委會執法檢查情況的專題匯報，同時深入浦東、閔行、寶山、嘉定、金山、奉賢、松江、青浦、崇明區9個涉農區和部分鎮村開展實地檢查，選擇長寧、徐匯、普陀、靜安、楊浦等有農村集體資產的中心城區部分鎮開展實地檢查。委托上述9個涉農區和有農村集體資產的5個中心城區人大常委會，在本行政區域內對條例貫徹執行情況開展執法檢查并向市人大常委會執法檢查組提交執法檢查報告。

前期調研 問題初顯

8月7日至8日，市人大農業與農村委分別赴嘉定區、市農委農村經營管理站調研條例貫徹實施情況，為接下來開展好條例執法檢查奠定基礎。

去年11月條例審議通過后，市農委和嘉定區政府高度重視條例的學習宣傳貫徹。市農委及時組織編寫條例解讀文本、市級示范章程、農經監督格式文書、農村集體經濟組織內部制度清單等，并對各區農經部門開展專題培訓，印制條例宣傳海報，張貼于全市各鎮村醒目位置。3月27日召開全市貫徹條例動員部署會，3月30日舉辦全市貫徹條例示范培訓班，并下發《關于學習宣傳貫徹<條例>有關工作的通知》，對進一步貫徹實施條例、規范農村集體資產監管程序、加強監管制度建設等提出了具體要求。各區積極落實市農委的各項部署和要求，多渠道進行廣泛宣傳培訓，本市9個涉農區及部分有農村集體資產的中心城區等先后組織舉辦條例解讀培訓班，各涉農區農經部門嚴格依照條例規定，加強對農村集體經濟組織的指導監督，形成了貫徹實施條例的良好氛圍。

嘉定區分兩批舉辦條例專題培訓班，就條例和市農委印發的《農村經營管理機構監督管理制度》《上海市農村集體經濟組織實施章程》等進行全面解讀；通過嘉定農業網和“嘉定農業微信公眾號等多種形式廣泛開展條例宣傳，區農委還組織開展條例微信知識競答等，取得了良好的宣傳效果。區農委印發文件要求各鎮村農村集體經濟組織按照條例規定修訂經濟合作社章程，完善各項管理制度，對各街鎮農村集體經濟組織開展了內部審計和條例實施情況的專項檢查，有力地推動了條例的貫徹實施。

在調研座談中，市農委農村經營管理站和嘉定區人大、農委、部分鎮村既談到貫徹條例精神取得的成效，也反映了一些條例執行中遇到的難點問題。

一是農經執法隊伍的現狀與條例的賦予的執法職責還不相適應。區農經站為公益類事業單位，尚不具備行政執法資格，難以履行條例賦予的執法職責。絕大多數街鎮農經站只有2 3人從事農經工作，大多為兼職，農經人員匱乏，且人員變動比較頻繁，嚴重影響農村集體資產日常監管。

二是基層農經執法監督難度較大。由于基層農經機構在農村集體資產日常監督管理中無現場處罰權，導致執法監督難以落到實處。條例規定“對于存在重大經營風險或者其他資產管理問題，未及時整改的，農村經營管理機構可以約談集體經濟組織等有關單位主要負責人”，但遇到個別原負責人不理睬約談通知，農經機構沒有其他進一步處罰措施，因此在實際工作難以執行。

三是農村集體經濟可持續發展遇到不小困難。條例的頒布實施，是為了維護農民群眾的合法權益，也是為農村集體經濟的健康穩定發展提供有力的法治保障。但是，當前本市農村集體經濟發展舉步維艱，遇到了不小的困難和挑戰。去年以來，許多鎮村農村集體經濟組織當期收益日益減少，一定程度上影響了農村集體經濟的可持續發展。