讓檢察建議監督更有剛性

施堅軒

8月24日，崇明區檢察院針對辦案中發現該區一農副產品配送公司安全管理疏漏，導致半年內發生2起致3人死亡的重大交通事故，向該公司制發了檢察建議，并在檢察院宣告室公開宣告。被建議單位法定代表人、總經理及全體駕駛員等均到場接受建議書，同時區人大代表和政協委員旁聽公開宣告和釋法說理全過程。

“檢察建議原則上都要在規定的場所公開宣告并允許旁聽?！笔袡z察院近日召開檢察建議公開宣告工作推進會，在總結五年試點探索的基礎上出臺了《開展檢察建議公開宣告工作的規定》（以下簡稱規定），明確通過第三方參與的方式，向被建議單位及社會釋法說理，進一步增強檢察建議的法律監督權威。近年來，本市檢察機關把檢察建議作為強化法律監督的重要內容，設立專門部門或者專門人員歸口統一管理，對外公開宣告送達，并與人大、政協、政府機構聯合督辦，抓落實促實效。2013年以來，全市檢察機關發出檢察建議3128件，其中公益訴訟及督促起訴一類檢察建議35件。

“三方”+“三化”不公開宣告是例外

本市檢察機關檢察建議公開宣告的試點，最早是從金山區檢察院開始的，2013年1月23日，該院對一起拆遷領域案件暴露出的涉案單位管理不到位、監督制約不力等問題，由檢察長主持，承辦檢察官向涉案單位代表在法律監督宣告室當面公開宣告和送達，涉案單位代表當場接受建議，并在送達回單上簽字，人大代表、市民群眾旁聽了整個過程。

金山區檢察院檢察長陶建平說，從那時起，該院就試點探索“三方+三化”的宣告模式，即建議方、被建議方和第三方充分參與以及公開宣告的場所化、儀式化、公開化，把以往“文來文往”的檢察建議變成面對面公開宣告，體現了檢察建議的嚴肅性和權威性，強化了落實責任，被建議單位往往更加重視。前不久，他們對近三年發出的檢察建議進行回訪調查發現，公開宣告的回復率和采納率均在98%以上，回復率高于全市平均值15個百分點。

金山區檢察院從試點至今，已有人大代表、社會公眾等154人次參與了檢察建議公開宣告旁聽活動，逐步實現公開宣告常態化和全覆蓋。前不久，該院對金山區“l·10"水污染案件暴露的監管問題，向涉案單位公開宣告送達檢察建議，引起涉案單位及上級主管部門重視。不僅涉案單位接受整改建議，其上級主管部門也對全市港口企業多方面綜合監管下發規范性文件。金山區人大常委會還在全市率先通過《關于加強區人民檢察院檢察建議工作的決定》。與此同時，浦東新區等基層檢察院也相繼采取選擇典型案例、接受社會評議、通報會等形式，開展檢察建議公開宣告試點工作。

據歸口負責檢察建議管理工作的市檢察院研究室主任胡春健介紹，今年7月16日出臺的規定就是總結了金山區檢察院檢察建議“三方+三化”公開宣告模式后在全市推廣的。規定對檢察建議公開宣告的目的、原則、范圍、主體、方式、場所及具體工作作出11條規范，以負面清單方式明確檢察建議公開宣告的范圍，要求全市檢察機關檢察建議送達方式以公開宣告為原則、不公開宣告為例外，對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私等情況的檢察建議，可以不公開宣告。宣告場所可在檢察機關檢察建議宣告室等司法辦案場所進行，也可以到被建議單位上門宣告，或到雙方商定的工業園區、街道辦事處、學校等第三方場所宣告。檢察機關對公開宣告活動全程記錄，并統一歸檔各查。

近3億國有資產10天得以訴前保全

今年8月1日，黃浦區國資委主任沈丹娜冒著酷暑趕到黃浦區檢察院，口頭回復意見——他們根據檢察建議責成權利人啟動訴訟程序，法院已經立案并對市值近3億元的國有財產作了訴前保全。

7月初，黃浦區檢察院在調查線索時發現，該區一家國有建筑公司幾年前在改制過程中，隱匿了一處市值近3億元的國有房產未登記，該房產已被轉制后的私企作為債務抵押物提起訴訟，由法院查封。進一步調查發現，雙方當事人又對抵押權履行達成和解，這意味著上述房產將轉移到私人名下。

黃浦區檢察院于7月10日發出檢察建議，督促該區國資委立即進行調查；為防止該房產被轉移，責成權利人依法申請訴前財產保全和提起確權訴訟；在全區復查國企改制中資產評估情況。黃浦區國資委連夜召開會議研究，調查收集資料，責成權利人啟動相關程序等。7月20日，法院立案并作出訴前保全，目前訴訟正在進行之中。

黃浦區檢察院第五部主任邵怡說，從這份檢察建議發出到法院對近3億元房產作出訴前保全僅10天，如果沒有黃浦區國資委的全力配合，想要達到這樣的效果是不可想象的。

市檢察院副檢察長龔培華認為，檢察建議的效果往往與被建議單位配合程度有關。對此，上海探索檢察建議多方面聯動、接受社會評議、聯合相關方面共同督辦等機制，尋求法律監督雙贏多贏共贏的社會效果。早在2009年10月，市人大常委會就審議通過了關于加強人民檢察院法律監督工作的決議，對檢察機關積極、規范地運用糾正違法通知書、檢察建議和通知立案等形式開展法律監督作出規定。近年來，市檢察院又連續下發了《關于向同級人大報送檢察建議書的通知》等規范性文件，要求各級檢察院制發檢察建議的同時報送同級人大內司委。這些規定為聯合督辦落實檢察建議打下了基礎。此外，市檢察院與市人大內司委、市政府法制辦建立了聯合督辦制度。檢察院安排專人定期向人大內司委報告檢察建議工作情況，每季度末向市政府法制辦提供全市檢察機關向各級政府機關制發的檢察建議。對超過一個月未回復的檢察建議，由市政府法制辦開展逐案督辦。

“出租”孩子的家長被撤銷監護權

今年兒童節前夕，最高檢發布了全國首例檢察機關督促異地撤銷監護權典型案例，這件典型案例就是青浦區檢察院制發檢察建議的效果。

該院檢察官潘志峰在辦理一起指使“租來”的兒童實施盜竊的案件時，考慮到結案后被“出租”的孩子將被送回原籍，他們將會面臨怎樣的人生、是否還會再次被“出租”、“誰來作合適的監護人”等問題，潘志峰他們去了千里之外的被“出租”兒童的家鄉實地調查，發現當地把超生兒童“出租”給不法人員賺取“租金”并非個別現象?；貋砗?，辦案檢察官寫了詳細的調查分析報告和檢察建議，督促當地政府對“出租”孩子賺取“租金”的父母提起撤銷監護權之訴。按流程制作、審核、把關、簽發、送達直至當地政府起訴、法院判決，在近一年的時間里，該院還多次就證據標準、提起撤銷監護權之訴的程序、涉案兒童監護權等與當地政府溝通。2017年底，當地政府接到檢察建議后向法院起訴，法院已判決撤銷4名家長的監護權，另行指定監護人。

胡春健說，檢察建議效力和作用的發揮，更多要依賴檢察建議本身的針對性、說服力等因素。為有效解決制發模式多樣、發文不統一、審核把關不嚴，甚至同一問題重復發檢察建議等問題，本市檢察機關明確檢察建議工作統一由法律政策研究部門歸口管理，確定專人負責審核。對檢察建議的選題、建議項目、事實和法律依據等，實行承辦部門、管理部門和院領導層層把關。全市檢察機關逐步統一了發文格式和編號，并實行全市統一備案，作到檢察建議案件化辦理，注重完善檢察建議的規范和內部工作機制。近年來，上海市檢察機關關于加強檢察建議工作的若干規定、關于進一步落實法律文書把關工作的通知等相繼出臺，檢察建議選題、把關、報各、專報等制度得以確立。

閔行區檢察院對檢察建議書、糾正違法通知書進行統一管理，制定了管理辦法。浦東新區檢察院研究室安排專人負責對每一份檢察建議進行初審，初審的主要內容包括制發的必要性、文書的說理性、文書的格式規范以及文字的精準性等。市檢察院定期對檢察建議進行分析、通報、評比，2015年以來對市檢察機關101份優秀法律文書進行評選表彰，其中就包括了15份優秀檢察建議。