關于區人民代表大會專門委員會作用的研究

閔行區人大工作研究會重點課題研究小組

2015年8月修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱組織法）第三十條規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。”2016年5月1日開始施行的《上海市人民代表大會常務委員會關于區縣和鄉鎮人民代表大會工作的若干規定》（以下簡稱若干規定）第十一條規定：“區、縣人民代表大會設立法制委員會、財政經濟委員會、內務司法委員會，也可以根據需要設立其他專門委員會。”根據上述規定，上海市各區人民代表大會都設立了專門委員會。如何充分發揮區人民代表大會專門委員會作用，推進人民代表大會制度新發展，是上海各區人大常委會普遍面臨的問題。因此，研究區人民代表大會專門委員會作用，具有實踐和理論上的意義。

一、各區人大專門委員會運作基本情況

從上海市各區人大設立專門委員會的數量看，最少的是浦東新區人大，只設立了法制委和財經委2個專門委員會；設立數量最多的是普陀區人大，除了設立法制委和財經委之外，還設立了內司委、教科文衛委、僑民宗委和城建環保委。

從各區人大專門委員會運作情況看，各區人大專門委員會都制定了相應工作職責；有的區人大專門委員會已經或正在修改規范性文件備案審查等相關規定；各區人大專門委員會還對屬于區人大及其常委會職權范圍內有關的問題進行調查研究，提出建議和意見，同時協助區人大及其常委會依法開展工作，并加強與區人大代表的聯系等。

二、區人大專門委員會運作中遇到的問題

從時間上看，上海各區人大專門委員會成立時間長的有1年多，時間短的只有半年多。由于區人大專門委員會成立時間較短，專門委員會運作中可能存在的問題還沒有得到充分顯露。但是，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會從上世紀80年代就開始設立專門委員會，這些地方人大專門委員會運作時間相對較長，運作中存在的問題相對暴露比較充分。從當前人大制度研究結果看，除了職能上略有區別外，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會及其專門委員會，與縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會及其專門委員會，并沒有什么不同。因此，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會專門委員會運作中存在的問題，將是區人大專門委員會今后面臨的問題。而且，區人大專門委員會成立時間不長，因此有自身特有的問題。

（一）對區人大專門委員會的認識有待深化

從上海各區人大專門委員會組成人員看，有不少委員過去是常委會工作委員會的主任或者副主任，他們普遍反映：感覺不到專門委員會與工作委員會的區別。他們認為法律規定的專門委員會工作職責，實際上工作委員會都在做。有的人認為，專門委員會與工作委員會唯一的實質性區別就是：專門委員會工作程序比工作委員會復雜一些。從工作的實際效果看，區人大似乎沒有必要設立專門委員會。

（二）專門委員會的相關制度和法律還不完善

各區人大常委會針對常委會職能的特點，制定了不少制度。如閔行區人大常委會就陸續制定了30多項制度，這些制度中有20多項涉及常委會工作委員會。區人大專門委員會設立之后，這20多項制度都涉及在制度文本中增加“專門委員會”的問題。另外，作為區人大常設機構，專門委員會應該如何對區人大負責，還缺少相應規定。還有，專門委員會是集體行使職權，實行少數服從多數的原則，這就需要用專門委員會議事規則加以規范。目前，各區人大常委會都缺少專門委員會議事規則。

組織法對何種條件下可以設立專門委員會、設立專門委員會依據什么原則等問題，沒有具體明確的規定。這一方面導致各區人大在設置專門委員會上的作法不同，各區人大專門委員會在名稱和數量方面出現不統一的現象；另一方面，也給了各區人大結合本區實際設置專門委員會的空間。

組織法對專門委員會職責作了一般性的規定，不夠具體明確。專門委員會職權界定不清，一方面引起了地方人大專門委員會與人大常委會工作委員會問的職權交叉問題，另一方面也造成各專門委員會之間的管轄范圍沖突問題。

（三）專門委員會專業性體現不充分

專門委員會的專業性是上至全國人大常委會領導、下至地方人大常委會領導所強調的，也是人大制度研究人員所強調的專門委員會特征之一。然而，在現實中，人大專門委員會的專業性實在是無從體現。與常委會工作委員會相比，人大專門委員會在專業性方面沒有絲毫優勢。各區人大專門委員會的委員，無論專職委員還是兼職委員，都不比常委會工作委員會更具有專業性；人大專門委員會普遍聘請了相關專家，作為專門委員會的咨詢專家，而常委會工作委員會同樣聘請了咨詢專家。另外，從地方人大專門委員會與常委會工作委員會組成人員任期看，二者并沒有什么區別。

目前，不少區人大常委會在人大專門委員會和常委會工作委員會配置了專門履行人大常委會委員職務的崗位。專門履行人大常委會委員職務的委員被稱為專職委員。專職委員進入專門委員會，應該加強了專門委員會的工作力量，但從現實看，由于缺少對專職委員工作內容、工作方式、工作程序等方面的規定，專職委員作用沒有得到充分發揮，履職不盡如人意。

三、充分發揮區人大專門委員會作用的建議

加強人大專門委員會建設，是堅持和完善人民代表大會制度、建設社會主義民主法治、加強人大及其常委會建設的重要舉措，對于保障人大及其常委會經常性工作的有效開展，更好地發揮國家權力機關的職能作用，具有無可替代的重要地位和作用。從某種意義上說，人大地位和作用的發揮，往往是通過專門委員會的工作來體現的。因此，要切實提高人大機關、人大代表和黨政各方面對區人大專門委員會建設重要性的認識。

組織法允許市轄區人大設立專門委員會、上海市人大要求各區人大設立專門委員會，表明人大專門委員會必然有其獨立的意義，立法者必然有其深意和目的，需要市轄區人大去理解、落實。推進區人大專門委員會充分發揮作用是各區人大義不容辭的責任。

（一）加強專門委員會與工作委員會比較研究，深入認識設立區人大專門委員會的功能

區人大專門委員會的設立，對各區人大常委會組成人員、對區人大機關工作人員、對區人大工作研究會人員等來說，是一個新生事物。對待新生事物，各方必然有一個逐步深化認識的過程。

從法律規定看，區人大專門委員會與常委會工作委員會的區別非常清楚。

從機構性質看，區人大專門委員會是區人大的常設性機構。在區人民代表大會閉會期間，專門委員會受區人大常委會領導。專門委員會的組成人員必須在代表中提名產生，由代表大會通過。在大會閉會期間，常委會可以任免專門委員會個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常委會會議表決通過。根據規定，常委會不能任命主任委員。

專門委員會有提案權和審議交付議案的權力。專門委員會是集體行使職權，實行少數服從多數的原則。從任職要求看，工作委員會的人員可以不是本級人大代表，工作委員會是常委會領導下的工作機構，實行首長負責制，主要為常委會審議相關議案服務。

但是，法律規定上的區別，并不一定導致個人感受上的區別，尤其是對于曾經在常委會工作委員會工作過的專門委員會委員，更難感受到工作委員會與專門委員會的區別。對于既在工作委員會，又在相應的專門委員會工作過的委員來說，工作對象沒有改變：工作委員會與專門委員會對應的政府部門沒有變化；工作內容和工作方式也沒有改變。在這種情況下，的確讓人難以感受到工作委員會與專門委員會之間的區別。

因此，需要人大常委會和其他有關研究機構，加強對專門委員會與工作委員會的比較研究。從國內學者對省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會專門委員會的研究結果看，目前，工作委員會與專門委員會的比較研究還只是停留在二者于法律層面的區別，還缺少從事人大專門委員會與常委會工作委員會工作成效的比較研究，更缺少人大專門委員會與常委會工作委員會工作績效進行比較的參照系。

（二）修改完善相關制度，為人大專門委員會運作提供制度保障

制度就像一把雙刃劍，一方面有助于規范和引導對象的行為，另一方面，卻限制了對象自由發揮的空間。在關于區人大專門委員會的制度基本是空白的情況下，加強區人大專門委員會制度建設，使其工作有方向，并且制度化、規范化，無疑是區人大專門委員會行使職權所需要的。在制定制度的過程中，要把握好“度”，以便為區人大專門委員會的探索和自由發揮留下足夠空間。

從各區關于區人大專門委員會的制度環境看，當前，專門委員會制度建設需要從兩個方面入手：

一是修改各區人大已有制度。各區人大在工作過程中，制定出了涉及人大常委會各方面工作的制度。但是，這些制度大部分只是對常委會工作委員會提出要求，各區人大需要在這些制度中增加“區人大專門委員會”字眼，讓已有制度覆蓋專門委員會。當然，對這些制度的修改要結合各區人大工作實際和工作需要，將僅僅增加“區人大專門委員會”字眼的修改，與對相關制度的實質性修改結合起來，避免在一屆任期內對同一制度進行多次修改。

二是要探索建立新制度。各區人大要探索建立區人大專門委員會向人代會報告制度，就專門委員會全年工作向大會報告，提請代表審議。專門委員會報告既可以口頭報告形式進行，也可以書面報告形式進行。要探索建立人代會期間，專門委員會審議制度。在人代會議程中，要列入專門委員會組織召開專題會議，對“一府兩院”工作報告進行審查，形成專門委員會的審議意見，并向大會主席團匯報的程序。要探索建立專門委員會議事規則，明確專門委員會工作程序與規則等。

要引導人大專門委員會在任期內，研究、擬定有關議案，向本級人大或者常委會提出；要引導和推進人大專門委員會探索實踐向人民代表大會報告工作，促進專門委員會全面履職，也為相關制度建設提供實踐基礎。

組織法規定，專門委員會協助人大常委會進行監督。在不能賦予專門委員會獨立監督的情況下，建議法律賦予專門委員會獨立的執法檢查、調查研究權。

（三）優化專門委員會組成人員、專職委員和專家團隊人員結構，凸現專門委員會的專業性

為凸現區人大專門委員會的專業性，區人大各專門委員會組成人員應該是熟悉行業法規、政策和相關業務知識，具有專業優勢，有著豐富實踐經驗的人大代表。區人大常委會黨組要積極爭取區委領導，按照加強區人大常委會自身建設，優化常委會和專門委員會組成人員知識結構和年齡結構的要求，在確定機構編制及人員時，要對人大專門委員會確定合理職數、合理的構成，由綜合素質高、專業知識豐富、議政能力強、熟悉并熱心人大工作的人大代表和人大常委會組成人員組成，并盡快實現專門委員會委員專職化，專門委員會組成人員年輕化。

組織法對地方人大常委會組成人員的名額作了一個幅度性規定，縣、自治縣、不設區的市、市轄區15人至35人，人口超過100萬的縣、自治縣、不設區的市、市轄區不超過45人。根據新的規定，上海各區人大常委會組成人員因此有了一定幅度的增加。這些新增加的常委會組成人員不少是專職委員，一般都被分配到區人大專門委員會和區人大常委會工作委員會。對于各區人大而言，充分發揮專職委員的作用，當務之急是要明確專職委員責任、工作內容、工作方式等。

不少區人大以常委會名義聘請專家，建立了咨詢專家庫。這些專家分別服務于區人大各專門委員會和常委會各工作委員會。區人大要改進專家使用方式，例如，可以邀請專家列席專門委員會的各種會議，并發表意見。要不斷提高專門委員會使用專家的頻率，讓專家深度參與專門委員會各項工作。各專門委員會還要多與相關智庫聯系，努力發揮智庫在專門委員會工作中的作用。