淺析行政不作為訴訟起訴難問題

摘 要：隨著百姓權利意識的蘇醒、法治維權意識不斷加強，人們對政府機關應履行法定職責而拒不履行的行為表現(xiàn)了越來越強的對抗，因此向法院提起行政訴訟來追究政府機關的責任并要求責任主體繼續(xù)履行法定職責，形成了越來越多的行政不作為訴訟案件。該類案件起訴到法院，原告除了需要舉證證明符合一般行政訴訟的起訴條件外，還要證明其已經向行政機關提出過申請。然而，除了舉證難外，被告主體把握不準、訴訟請求不準確、超過法定起訴期限起訴和未向有管轄權的法院起訴也是原告起訴中存在的問題。所有的這些問題因何而生，該如何解決有必要澄明，并進而理順行政不作為起訴。

關鍵詞：行政不作為；訴訟；起訴

一、引言

當為官不為出現(xiàn)時，群眾的合法權益“受傷”了，政府的公信力受損了，國家的法律制度被挑戰(zhàn)了。群眾是水，政府是水上行走的舟，“水可載舟，亦可覆舟”，所以群眾的“傷”不能不治；《論語·顏淵》：“民無信不立”，意思是一個國家不能得到老百姓的信任就要垮掉，所以政府的公信力不得不補；正所謂“無規(guī)矩不成方圓”，國家的法律制度是描繪國家宏偉藍圖的規(guī)和矩，怎能被挑戰(zhàn)？！所以，行政不作為必須要處理，行政不作為訴訟起訴難的問題必須要解決。除了行政機關自身依法、全面并達到履行目的地履行法定職責外，行政相對人應努力提升自身的文化及能力水平，依法合理提出行政訴求，作為國家暴力機關的司法審判機關和司法監(jiān)督機關應該不懼艱難，依法承擔司法審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督的職責，讓行政不作為止于源頭（指行政機關依法作為）、少于中途（指行政機關及行政相對人依法化解行政不作為糾紛）、滅于社會正義的最后一道防線（指司法審判機關及司法監(jiān)督機關依法審判、監(jiān)督行政管理行為，對行政不作為作出處理）。

2015年5月1日始實行立案登記制后，行政訴訟之門似乎頓時打開，以往行政訴訟入門難的洪水洶涌奔騰，一時之間勢如破竹、不可阻擋地進入法院，一度出現(xiàn)的行政訴訟案件“井噴”現(xiàn)象備受社會各界關注。而行政不作為訴訟案件也有抬頭，有的甚至占比頗高，如我院2015年全年行政訴訟案件立案95件，其中行政不作為訴訟案件竟達75件，占立案總數的78.9%。然而，行政不作為訴訟案件在起訴立案時，往往存在各種各樣的問題，以致一些案件幾經周折才能成功立案受理，有些案件不符合立案條件而被告知不予立案。即便如此，這些問題不能也不應該成為立案登記制改革的阻礙，保障訴權、便民訴訟是立案登記制改革的目的，想方設法實現(xiàn)改革的目的應是全體公民尤其是法律人的責任。

二、行政不作為的概述

什么是行政不作為？相關法律規(guī)定，行政機關作為國家行政權力的執(zhí)行主體，依法應對行政相對人合法申請其履行職權范圍的職責給予及時全面的回應，或依法定職權履行職責，應當履行也有可能履行相應的法定職責，但卻不履行或者拖延履行，可認為行政機關行政不作為。所以，一般把行政不作為分為依申請的行政不作為和依職權的行政不作為兩種。本文主要針對依申請的行政不作為進行分析。一般認為，不予答復、拖延答復和拒不作出處理是行政不作為的三種表現(xiàn)形式。

三、行政不作為訴訟案件起訴難點

最新《中華人民共和國行政訴訟法》2（以下簡稱行政訴訟法）明文規(guī)定了幾種行政不作為可訴，集中在第十二條第一款第（三）項“申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，……”；第（六）項“申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”；第（十）項“認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的”。“公民、法人或者其它組織認為行政機關和行政機關工作人員存在上述行政不作為，且該行政不作為侵犯其合法權益的，有權依法向人民法院提起訴訟。”提起行政訴訟需要符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的條件，包括“（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其它組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”否則，法院將依法作出不予立案的裁定。實踐中，原告在提起行政不作為訴訟時，不僅在上述四方面存在困難和問題，在其它方面如舉證也可指摘。

（一）被告主體難把握

作為原告提起行政訴訟的往往是文化、法律知識缺乏且社會管理規(guī)范信息掌握相對不足的平民百姓或單位組織，他們在申請行政機關保護其合法權益時，有的不知道找哪個部門求助、有的分別向多個部門求助、有的向沒有法定職責的部門求助，當他們求助碰壁時，他們提起行政訴訟卻搞不清楚哪個部門才是正確的被告。法院在接受行政相對人的咨詢或審查原告的訴訟材料時，往往要花費較多的時間精力來引導相對人向正確的行政部門申請保護權益或指導原告列明正確的被告主體。

（二）訴訟請求不正確

原告提起行政訴訟，目的是確認行政主體不作為的行為違法并分情況要求被告繼續(xù)履行法定職責或被告賠償因其不作為導致原告的損失。然而，不少原告由于自身原因，不能準確提出其訴訟請求。如原告申請享受社會養(yǎng)老保險待遇，被告社保機構拒不作出處理。原告提出的訴訟請求應該是確認被告拒不作出處理的行為違法，同時可以請求被告在一定期限內對原告的申請作出處理。然而，原告卻請求被告將其納入社會保險體系，履行縣政府對原告的承諾；要求被告支付原告養(yǎng)老保險金XXX元等等。原告是否符合享受養(yǎng)老保險的條件，繼而能否獲得養(yǎng)老保險金XXX元均是社保機構審查處理的結果，法院對此本沒有作出實體處理的職責和權限，并且在沒有對被告行政不作為的合法性進行審理的前提下，實體處理將不可能。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》3（以下簡稱行政訴訟法司法解釋）第二條第二款的規(guī)定，當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應當予以釋明。實際上部分原告卻拒不根據法院的釋明修正其訴求，法律卻沒有對此該如何處理的相關規(guī)定。

（三）原告舉證難

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第四條 明確了起訴的必要條件，即原告在提起行政不作為訴訟時，必須提交證據證明其曾經向行政機關提出申請，否則將被認為不符合提起行政不作為訴訟訴的條件，將被人民法院裁定不予立案。行政訴訟法吸收了上述司法解釋中關于原告舉證責任的大部分規(guī)定，在第三十八條中明確規(guī)定“在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應該提供其向被告提出申請的證據。但有下列情形之一的除外……”，該法條規(guī)定了原告起訴被告不作為的條件之一是舉證證明其已經向被告提出申請。這有別于行政相對人對行政機關作為不服的起訴，較之分配給了行政相對人更多的舉證責任，除了舉證證明符合法定起訴條件之外，還應舉證證明其已經依法向被告提出過申請。因此，除特殊情形外，原告不證明其已經向行政機關提出申請，則推定原告沒有提出申請，原告提起行政不作為訴訟就沒有訴的基礎。

（四）原告超過法定起訴期限起訴

行政訴訟法第四十七條第一款規(guī)定“公民、法人或者其它組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其它組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”可見，接到行政相對人申請之日起兩個月是行政機關履行法定職責的法定期限，法律、法規(guī)有特殊規(guī)定的除外。法定職責期限屆滿后，行政機關不依法履行法定職責的，行政相對人即可以提起行政不作為訴訟。同時，根據行政訴訟法司法解釋第四條：“公民、法人或者其它組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出”，即行政相對人必須注意六個月的起訴期限，在法定起訴期限內不提起行政不作為訴訟的，將被以超過起訴期限為由裁定不予立案。而現(xiàn)實中，原告往往不注意起訴期限，在超過起訴期限后才提起訴訟，因此被法院告知其不符合起訴條件，將裁定不予立案。

（五）原告未向有管轄權的法院起訴

行政訴訟法第三章對管轄作出了規(guī)定，基層法院一般受理對縣級以下（不含縣級）地方人民政府所做的行政行為提起訴訟的案件。有些原告及其代理人未能正確理解法律規(guī)定，向沒有管轄權的法院提起行政訴訟。如原告起訴縣政府不作為，應該向中級人民法院提起訴訟，而不是向縣政府所在地的基層法院提起。

四、解決行政不作為訴訟起訴難的建議

（一）行政機關及其工作人員提高責任主體意識，切實履行法定職責

法律、法規(guī)、規(guī)章對行政機關及其工作人員的責任范圍及內容均有相關規(guī)定，只有依法及時全面履職并依法實現(xiàn)履責的目的，才能對得起群眾賦予的權力以及黨和國家的信任。勇于直面工作中的困難、敢于擔當履職過程中可能發(fā)生的風險，才是預防、減少和化解不作為訴訟的源頭。具體可注意以下幾個方面：

1、在受理行政相對人申請作為的過程中，積極全面履行自身法定職責；對自身沒有法定職權的，應該告知行政相對人向有法定職權的行政部門申請?zhí)幚砘驅⑸暾埐牧弦婪ㄒ扑陀袡嗖块T。

行政機關及其工作人員應主動公開自身法定職責范圍和內容，群眾對此需要咨詢了解的，應如實全面一次性告知；接受行政相對人的申請應進行登記，接收書面申請材料應出具材料收據；在法定職責期限內依法作出答復或處理決定，否則將被法院認定違法。如張恩琪訴天津市人力資源和社會保障局、天津市社會保險基金管理中心行政不作為案，關于處理張恩琪的申請，市社保基金中心本就具有法定職責，卻隱瞞了市社保局下達《關于社會保險舉報投訴案件受理查德處職責分工的通知》的情況，其在答辯時否認其具備相應的法定職責，導致原告認為起訴被告主體有誤而向法院申請撤訴，最終市社保基金中心被法院認定為未按照規(guī)定履行法定職責并有推諉履職的錯誤行為。

2、依法告知行政相對人對行政不作為享有訴權及法定起訴期限。

行政機關及其工作人員接受行政相對人的申請后，未及時作出答復或拒不作出處理決定的，行政相對人往往會上門“討說法”。上述這些要由接受申請的行政機關和工作人員來做可能存在困難，畢竟讓行政相對人去“告自己”難為常人所為，但是在推行依法行政的今天，轉變思想觀念，依法靈活處理行政管理過程中遇到的問題，使之得到妥善化解，才不失有為政府的風范。而且，這也是解決原告超過法定起訴期限起訴問題的方法之一。

3、依法接受行政審判監(jiān)督，依法糾正行政不作為。

行政訴訟法明確規(guī)定了行政機關負責人出庭或委托相應工作人員出庭應訴的義務，不僅是為了保障人民法院依法獨立行使審判權，還為了更好地化解行政訴訟糾紛。如蘭州宏光駕駛員培訓服務有限公司訴蘭州市城關區(qū)城市管理行政執(zhí)法局行政不作為案，就是雙方當事人在訴中達成協(xié)議后，原告撤訴結案。

（二）行政相對人采取科學合理、合法的方式申請行政機關作為

1、多關注、了解國家政治經濟及社會管理新聞信息，在申請行政機關辦事前先了解、咨詢辦事程序，避免找錯辦事單位、起訴時列錯被告。所謂“打鐵還需自身硬”，申請人往往因為自身知識水平、辦事能力等方面不足導致辦事困難，雖經行政機關指導也未必能按照要求提出合理申請，故除了政府加強信息公開、依法全面及時履職外，對于申請人自身的素質和能力方面的不足的問題也應得到重視和解決。

2、以合法的形式申請行政機關作為，申請內容必須真實合法。根據行政機關的辦事規(guī)則提供符合要求的申請材料，同時保證提供的材料真實、合法、全面，提出的申請事由合法有據。

3、發(fā)現(xiàn)行政機關不作為時，注意保留申請行政機關作為的證據。如書面提交申請材料并請求接收單位出具材料收據，郵寄申請材料并保留郵寄送達的回執(zhí)等可以證明申請材料已經送交接收單位的證據。對于有規(guī)定行政部門必須接收材料并出具收據的，應不卑不亢，說明依據并提出合理要求。因起訴時未能提供已經申請的證據被法院裁定不予立案的，可以根據上述辦法重新向行政機關提出申請并保留證據。

4、在法定起訴期限內向有管轄權的法院起訴。西方諺語曰：“法律不保護權利上的睡眠者。”意思是法律只幫助能主動認識到并積極主張合法權利的人，而不幫助怠于關心和主張自己合法權利的人。“權利上的睡眠者無視權利的存在，對其權利漠不關心，此種行為乃是對權利的褻瀆，更是對法律的漠視，這類人是得不到法律的垂憐的。” 在法定起訴期限內，申請人沒起訴，法院將裁定不予立案，這不僅是對起訴人以案釋法，更是對穩(wěn)定的行政管理秩序的維護，也是對一些別有用心、另有所圖的違法目的的否定宣告。

（三）人民法院依法裁判，化解行政不作為起訴難

行政訴訟法第三十八條規(guī)定除了規(guī)定原告提起行政不作為訴訟需要舉證證明其已經向被告提出過申請外，還規(guī)定了特殊的免除舉證責任的情形，即“（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；（二）原告因正當理由不能提供證據的。在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。”對于上述原告不能提供證據的情形，不能認定是因為原告的原因導致的，如果原告能夠作出合理的說明，應放松對原告舉證責任的要求，待進入案件實體審查階段后通過被告的答辯狀況來確認原告是否提出過申請的事實，而不應一刀切地裁定不予立案。“若被告認可原告曾提出申請的事實，則可依據《證據規(guī)則》第65-67條所確立的自認規(guī)則規(guī)定，即可免除原告的舉證責任。” 如此，既可以保證有合理原因不能舉證的原告有進入訴訟的機會，不至于因過分苛求導致原告求助無門引發(fā)其它不穩(wěn)定情形，又可以及時通過行政不作為訴訟查明事實、厘清權責、維護穩(wěn)定的行政管理秩序。若被告不認可原告曾經提出申請的事實，則應由原告補充證據證明其已經提出申請，否則應由原告承擔舉證不能的風險，可依法駁回原告的起訴。

對于符合行政不作為起訴條件的案件，依法立案受理，用裁判文書形式明確行政機關應該及時全面履職并依法實現(xiàn)履職目的，發(fā)揮審判職能督促行政主體依法履責，否則將承擔相應的法律責任，對加強行政執(zhí)法監(jiān)督起到規(guī)范和促進作用。

（四）檢察機關督促糾正行政不作為

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出了“檢察機關在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，應該督促其糾正。”為官不為，必須嚴肅處理，否則損害的不只是老百姓的合法利益，還有政府的公信力。但是，單靠政府自身自糾自查，力度不足，只有加大外部力量的監(jiān)督，才能更好地實現(xiàn)依法行政。《決定》明確賦予了檢察機關監(jiān)督行政執(zhí)法行為的權利，檢察機關應及時依法行使監(jiān)督檢察權，地方政府部門應予重視，加強與檢察機關的聯(lián)系合作，配合做好行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作。雙方可以向試點地方學習取經，比如浙江省北侖區(qū)人民檢察院與北侖區(qū)人民政府法制辦合作，“通過采取線索移送回饋、聯(lián)合監(jiān)督檢查、信息資源共享、召開聯(lián)席會議等方式，實現(xiàn)行政執(zhí)法內部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有效銜接，形成監(jiān)督合力，及時糾正行政違法行為，懲治違法犯罪”。而區(qū)委、區(qū)政府相關部門、上級檢察機關及群眾舉報、控告、申訴等都可以成為發(fā)現(xiàn)和處理行政不作為現(xiàn)象的“窗口”。

檢察機關的監(jiān)督檢察，同時也為起訴人提供了獲取申請行政作為證據的途徑，為下一步可能發(fā)生的訴訟創(chuàng)造了便利。

（五）其他有權部門監(jiān)督行政機關依法行政

行政機關的上級部門、紀檢監(jiān)察部門、人大政協(xié)及相關有監(jiān)督權責的部門依法做好外部監(jiān)督，多方面、無死角的外部監(jiān)督猶如“陽光普照”，不給違法行政留下一點空間。比如，依據《行政復議法》的規(guī)定，對不履行法定職責的下級行政機關，行政機關的上級部門可以決定下級機關在一定的時期內履行相應的職責，對受其管理的不作為的工作人員，既可以實施批評教育，也可以督促下級機關給予該工作人員“警告、嚴重警告、記過、記大過、開除”等處分；又如根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務會監(jiān)督法》規(guī)定，人大可以通過“檢查法律、法規(guī)的實施情況并要求改進”、“質詢”、“受理行政相對人的申訴和控告”追究行政部門行政不作為的責任等等。外部監(jiān)督的目的是預防、糾正和控制行政不作為行為，同時也為需要司法救濟的起訴人提供幫助、解決部分起訴難問題，如明確被告主體、獲取已經提出申請作為的證據等。

五、結語

行政不作為訴訟作為糾正行政不作為行為的一種救濟途徑，相比向行政機關的上級部門復議、向信訪部門信訪等救濟程序，效果要來得更徹底有效，故成為越來越多行政相對人傾向選擇的救濟途徑。我們不鼓勵人們都選擇行政不作為訴訟來維權，畢竟救濟程序有多種，視問題輕重、救濟方式的繁簡來選擇成本低、見效快等救濟程序更利于當事人的利益；但是面對必須成訟的糾紛，我們也不能讓起訴難成為人們維權的“攔路虎”。科學分析人們起訴難的問題有哪些、成因在哪里、該如何解決問題必須成為我們探索研究的課題，如此才能暢通百姓的維權途徑、實現(xiàn)有效及時的司法監(jiān)督、維護公正、法治的社會環(huán)境。

參考文獻

[1] 劉英.對行政不作為案件舉證責任若干問題的思考[J]，司法論壇，2004，（6）：67.

[2] 孔令泉，張建勇.北侖：向行政不作為“亮劍”[J]，浙江人大，2015，（4）：31.

注釋：

①第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議2014年11月1日修正，自2015年5月1日起施行。

②2015年4月20日 最高人民法院第1648次會議通過，自2015年5月1日起施行。

③第四條 公民、法人或者其它組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。但有下列情形的除外：（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；（二）原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的。被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任。

④《人民法院關于行政不作為十大案例》，載《人民法院報》2015年1月16日第03、04版。

⑤ 同上注④。

⑥ 同上注④。

⑦行政訴訟法第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”

⑧《人民法院關于行政不作為十大案例》，載《人民法院報》2015年1月16日第03、04版。

⑨同上注⑧

⑩《法律不保護權利上的睡眠者》（法治精義（二）），載《人民日報》2007年03月17日第11版。

⑾劉英：《對行政不作為案件舉證責任若干問題的思考》，載《司法論壇》2004年第6期，第67頁。

⑿12孔令泉 張建勇：《北侖：向行政不作為“亮劍”》，載《浙江人大》 2015.4，第31頁。

作者簡介

謝先勤（1985—），女，漢族，廣東省河源市人，在讀碩士研究生，大學本科，單位：江西理工大學，研究方向：司法實務。

（作者單位：江西理工大學）