論北京市疏解非首都功能與積分落戶

摘 要：北京作為城區人口超過千萬的特大城市之一，近年來，一方面基于首都功能的集聚效應，城市吸納能力強，北京人口增長過快。另一方面，北京市人口承載力有限，城市吸納能力和承載能力之間矛盾突出，由此引發了一系列的 “大城市病”問題。為疏解非首都功能，疏散中心城區人口，北京印發《北京市積分落戶管理辦法（試行）》。通過建立指標體系，對申請落戶的非戶籍常住人口的條件進行量化，并對每項指標賦予一定分值，總積分達到規定分值的人員可以申請落戶。

關鍵詞：積分落戶；疏解非首都功能；戶籍改革

引言：

利用職住區域導向指標疏解北京中心城區人口北京亟待解決的問題是疏解非首都功能，疏散中心城區人口。非首都功能就是沒有包含在目前北京城市功能定位中的功能。北京城市功能定位屢經調整，最新的北京城市功能定位為全國的政治中心、文化中心、對外交流中心和科技創新中心。因此，絕大部分學者認為非首都功能就是在這四大城市功能定位以外的城市功能。

疏解非首都功能原因有兩個：作為全國僅有的兩個城區人口超過千萬的特大城市之一，近年來，一方面基于首都功能的集聚效應，城市吸納能力強，北京人口增長過快。另一方面，北京市人口承載力有限，城市吸納能力和承載能力之間矛盾突出，由此引發了一系列的 “大城市病”問題。由于人口猛增給北京市造成了交通、水資源等方面的巨大壓力以及越來越嚴重的大城市病，使得北京不得不開始疏解非首都核心功能。

習近平總書記在2017年2月23-24日視察北京城市規劃建設指出：疏解北京非首都功能是北京城市規劃建設的“牛鼻子”。要放眼長遠、從長計議，穩扎穩打推進。北京的發展要著眼于可持續，在轉變動力、創新模式、提升水平上下功夫，發揮科技和人才優勢，努力打造發展新高地。要以資源環境承載力為硬約束，確定人口總量上限，劃定生態紅線和城市開發邊界。對大氣污染、交通擁堵等突出問題，要系統分析、綜合施策。北京歷史文化是中華文明源遠流長的偉大見證，要更加精心保護好，凸顯北京歷史文化的整體價值，強化“首都風范、古都風韻、時代風貌”的城市特色。

前不久，北京方面還稱到 2020 年，常住人口將控制在 2300 萬以內。一方面是要推行積分落戶，一方面是對常住人口實行總量控制，之間的矛盾顯而易見。也就是說，積分落戶或許仍將屬于奢侈品，不可能完全放開，也不可能降低門檻，只有篩選出最優秀的、最誠信的、最有資格的并且在法律上最清白的外來務工人員，才能有機會脫穎而出。

另一方面，城六區的人口規模，更多地希望被落戶在城六區以外。城六區的“人口控制”目標是什么？在北京市的“十三五”規劃建議中，除了提出將全市常住人口總量控制在2300 萬人以內外，還提出城六區常住人口比 2014 年下降 15% 左右。為解決人多、特別是城市中心區人多的問題，北京控增量、疏存量，發揮非首都功能疏解對人口調控的帶動作用，推動“人隨產業走、人隨功能走”。其中城六區在不斷地堅持調整疏解、降低人口密度方面已經取得成效。職住區域導向指標真正發揮疏解北京中心城區人口的作用

北京的首都地位吸引了很多二、三線城市的居民，和農村務工人員。體現了城市社會學相關理論：劉易斯關于人口遷徙和流動的“推-拉”理論。發展中國家并存著兩個部門，一個是傳統農業部門，該部門技術落后、缺乏資金投入，土地資源稀缺，但勞動力剩余現象突出；另一個部門是現代工業部門，高效率的生產時期獲得豐厚的利潤，從而得到快速發展。農業部門的種種消極因素形成“推力”，將農業部門剩余勞動力往外推，現代工業部門的種種積極因素形成“拉力”，吸引這些剩余勞動力前來。但首都屬性的高級別政治地位屬性導致北京城市空間結構分層。

毋庸置疑，首都屬性對于北京自身過去的發展肯定發揮了許多積極作用，但在目前的情況下，首都屬性的影響已經反過來開始演變為制約北京可持續健康發展和京津冀地區協同發展的因素，疏解北京非首都功能實際上就是排除首都屬性對北京城市發展的負面影響。根據首都的內涵，首都屬性可分為兩個部分：國家形象屬性和中央政府所賦予的高級別政治地位屬性。所謂國家形象屬性，是指首都作為一個國家對外交流和展示的窗口，代表了整個國家在國際上的形象；所謂中央政府所賦予的政治地位屬性，指的是作為首都的城市，往往由于是中央政府的所在地，其政治地位較其他同級行政區域要高得多。

中央政府賦予的高級別政治地位對于北京的影響體現在高級別的政治地位使得北京城市擴張更為容易，導致整個城市的空間結構畸形。在北京現有管轄區域中，有許多區縣級行政區域是經過行政區劃調整，由河北省劃入北京市的，如通州、大興、順義、平谷、懷柔區和密云、延慶縣等。由于北京和河北之間存在巨大的發展差距，在地理上與北京毗鄰的河北部分行政區域，如廊坊等地，加入北京市的期望值很高。由于北京和河北之間存在巨區域投入了大量的資金，但是初始發展水平的差距以及發展路徑依賴等因素共同作用，使得這些新區域與北京原有區域間的差距難以在短時間內縮小。對京津冀地區的協同發展產生的重要影響。

1.北京過多干預產業演化體系后導致河北省無法發展與北京產業體系相配套的產業。由于國家形象屬性的要求，北京市對自身產業結構的演化路徑進行強力干預，產業結構的演化速率和路徑并沒有正常的規律可借鑒，河北省無法像江、浙兩省那樣通過發展與上海相關配套產業獲取發展契機，這直接影響了河北省的發展和京津冀地區的協同發展。

2.首都屬性的高級別政治地位使得河北省自身區域利益難以保障。為了保持北京市國家形象屬性要求和保持北京市可持續發展要求，過去幾十余年河北省在行政空間、經濟生產、資源支撐等多方面作出巨大犧牲，卻一直未得到相應的補償。

3.首都屬性的高級別政治地位使得地方推進京津冀協同發展進程積極性不高。導致京津冀三地地位不平等，區域合作難以進行。在京津冀協同發展這樣一個利益重新分配過程中，勢必存在不同級別政府、不同部門間的各種工作難點和可能的沖突。

北京周邊區域的官員可能會為了順利獲得政治晉升而不愿意推行在京津冀協同發展過程中可能會與上級政府出現沖突的工作，從而影響京津冀協同發展整體推進。

因此更要實行京津冀協同發展，核心是京津冀三地作為一個整體協同發展，要以疏解非首都核心功能、解決北京“大城市病”為基本出發點，調整優化城市布局和空間結構，構建現代化交通網絡系統，擴大環境容量生態空間。

積分落戶政策是疏解北京中心城區人口的舉措，與之相矛盾的是，目前北京市正在控制人口規模的增長。

當前中國戶籍制度改革面臨的主要難題：戶籍制度改革的頂層設計體系尚不完善；現行公共服務體制與深化戶籍制度改革矛盾較大；現行土地制度對進一步深化戶籍制度改革制約較大；大城市及特大城市戶籍制度改革矛盾集中；解決存量流動人口的相關改革問題難度較大；戶籍制度改革成本分擔機制的合理設計缺位。

2016年8月，北京印發《北京市積分落戶管理辦法（試行）》。至此，北京、上海、廣州、深圳等市區常住人口超千萬的超大城市，均已提出或實施各自的積分落戶指標體系。所謂積分落戶政策，就是通過建立指標體系，對申請落戶的非戶籍常住人口的條件進行量化，并對每項指標賦予一定分值，總積分達到規定分值的人員可以申請落戶。積分落戶指標體系由合法穩定就業、合法穩定住所以及教育背景、職住區域、創新創業、納稅、年齡、榮譽表彰、守法記錄指標組成。其中，職住區域指標及分值相關規定是：“自本辦法施行之日起，申請人居住地由城六區（東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區）轉移到本市其他行政區域的，每滿1年加2分，最高加6分。申請人就業地和居住地均由城六區轉移到本市其他行政區域的，每滿1年加4分，最高加12分。

北京要求的社保繳費年限與上海一致，均為 7 年。北京不完全唯學歷論，照顧了方方面面社會各界普通民眾的需求，更看重一個人長期在北京工作所做的貢獻，很多人都有機會落戶。北京市積分落戶的導向指標中，分數從高到低依次是：博士 37 分、碩士 26 分；省部級勞模、道德模范等榮譽 20 分；45 周歲以下 20 分；職住（就業地—居住地）由城六區遷往郊區 3 年積 12 分；創新創業獎勵最高 12 分；納稅投資獎勵 6 分。45 周歲以下加 20 的分值排在第三位，也是個大數。

上海強調博士和高端人才，北京更多地給普通勞動者落戶機會。上海規定，持證人年齡在 56 ～ 60 周歲，積 5 分；年齡每減少 1 歲，積分增加 2 分。在上海年齡指標最高分值 30 分。但在北京，不超過 45 周歲，只能加 20 分。學歷方面，北京規定：大學專科（含高職）10.5 分，研究生學歷并取得碩士學位 26 分，研究生學歷并取得博士學位 37 分。而在上海，學士、碩士和博士能夠分別獲得 90、100、110分。這意味著，在上海博士畢業生很容易就能夠取得上海戶籍，而在北京，要難得多。

上海的專業技術職稱和技能等級指標的分值比博士還高，達 140 分，這也是上海落戶積分項目的最高分值；而高級專業技術職務的分值在北京的征求意見稿中，還可加 5 分，但在《管理辦法》中已經不見蹤跡。

北京從“逆勢減分”變成“順勢加分”，“城六區”外落戶導向明顯上海僅規定有行政拘留和一般刑事犯罪記錄行為的減分。而在北京，除行政拘留外，還專門規定有涉稅違法行為記錄的個人、企業法人和個體工商戶經營者，申請積分落戶的，條記錄減 12 分。《管理辦法》規定，申請人居住地由城六區轉移到本市其他行政區域的，每滿一年加 2 分，最高加 6 分。申請人就業地和居住地均由城六區轉移到本市其他行政區域的，每滿一年加 4 分，最高加 12 分。通過職住區域等指標進行人口疏解，吸引中心城區人口和優秀外來人口到北京城六區以外落戶，控制中心城區人口數目。真正達到疏解北京非首都功能，促進京津冀協同發展。

參考文獻

[1]劉易斯的二元經濟結構理論

[2]習總書記在在中央財經領導小組第九次會議上發言

作者簡介

韓悅然（1990-），女，蒙古族，內蒙古呼和浩特，中國民航機場建設集團有限公司，研究方向：機場設計總圖專業。

（作者單位：中國民航機場建設集團有限公司）