合蕪蚌國家自主創新示范區創新政策實施效果跟蹤評價

◎文/合蕪蚌國家自主創新示范區政策評價研究課題組

2016年6月，國務院批復同意在安徽合肥、蕪湖、蚌埠3個國家高新區建設合蕪蚌國家自主創新示范區（以下簡稱合蕪蚌示范區）。為發揮示范區在科技體制改革方面的先行先試作用，國務院批準在合蕪蚌示范區內實施多項中央試點政策。安徽省委、省政府及有關部門結合安徽實際，出臺了一系列操作性強、含金量高的創新試點政策，合肥、蕪湖、蚌埠三市也出臺了相應的配套政策。在政策的指引和執行下，合蕪蚌示范區創新環境得到進一步優化。

一、政策出臺情況

1.合蕪蚌自主創新綜合試驗區時期

合蕪蚌示范區早在前身合蕪蚌自主創新綜合試驗區（以下簡稱合蕪蚌試驗區）時期，就已形成包括創新載體、人才激勵、科技金融、創新創業、財政稅收、成果轉化等創新要素全覆蓋的政策體系。截至2016年6月16日，合蕪蚌試驗區共開展科技創新試點政策超194項，如圖1所示。其中綜合類政策超59項，股權和分紅激勵政策24項，科技成果處置權和收益權政策14項，財政稅收政策39項，科技金融政策19項，人才激勵政策14項，創新創業政策22項；其中國家層面出臺政策71項，省級層面出臺政策51項，市級層面出臺政策73項。

2.合蕪蚌國家自主創新示范區獲批后

圖1 合蕪蚌試驗區政策體系圖

2016年，合蕪蚌示范區獲批的同時，安徽省正式進入系統推進全面創新改革試驗期。無論是安徽省還是合肥市、蕪湖市、蚌埠市，都圍繞這兩大戰略布局紛紛出臺相應的政策文件。截至2017年10月31日，合蕪蚌示范區共出臺科技創新試點政策31項，其中，省級層面出臺10項、合肥市出臺3項、蕪湖市出臺15項、蚌埠市出臺3項，重點在國有企業股權和分紅激勵政策、科技成果處置和收益政策、股權獎勵個人所得稅分期繳納政策等方面有所變化。

二、政策執行效果

1.研發費用加計扣除政策

作為稅收優惠政策中含金量較高的政策，研發費用加計扣除政策在合蕪蚌示范區執行落實力度較大，效果較好。調研數據顯示，2016年，合蕪蚌示范區內享受研發費用加計扣除政策的企業數量由2015年的910家增長至1973家，且大多為高新技術企業，加計扣除金額從2015年的449648.34萬元增長至643077.68萬元，所得稅減免額從2015年的93795.8萬元增長至134444.1萬元。調研發現，在所有優惠政策中，企業通過研發費用加計扣除政策享受的優惠所占比重持續提升，越來越多的企業關注并享受該政策，對促進高新技術企業加大研發投入和提高自主創新能力發揮了重要作用。

2.科技成果處置和收益政策

合蕪蚌示范區科技成果轉化量日趨上升，居全省主導地位。2016年，合蕪蚌示范區共登記科技成果340項，其中應用技術類成果共319項，占93.8%。共輸出技術合同11801項，占全省91.0%；合同成交額由2015年的163.1億元增長至185.49億元，占全省85.3%。高校院所在各級政府的政策指引下，陸續出臺配套文件和規章制度，通過規范管理流程、推進平臺建設、健全體制機制等措施促進了科技成果轉化。2016年，合蕪蚌示范區的高校院所科技成果轉化數量由2015年的1213項增長至2106項，轉化項目以合作開發項目為主，但輸出技術合同成交額占比持續下降。與此同時，合蕪蚌示范區的企業在技術交易市場的活躍程度越來越突出，科技成果轉化的主體地位日益凸顯。

3.國有企業股權和分紅激勵政策

截至2017年10月底，合蕪蚌示范區內暫無企業享受股權和分紅激勵政策，主要原因在于符合條件的國有科技型企業較少且部分條款對科技人員的激勵作用有限。但結合合蕪蚌示范區部分上市公司的反饋以及國資委、財政部、證監會等部門開展的國有控股混合所有制企業員工持股試點在安徽落實的情況來看，該政策或有望近兩年在合蕪蚌示范區取得一定成效。

4.企業職工教育經費稅前扣除政策

企業享受扣除額逐年提高。2014—2016年，合肥、蚌埠兩市企業年平均享受政策規定稅前扣除額分別為66.85萬元、145.50萬元、169.84萬元。但由于該政策優惠力度小，中小企業無力投入職工教育經費，且與現有其他稅收優惠政策存在功能重疊，企業可將職工教育經費納入到研發費用加計扣除范圍內，使得該項政策處境略顯尷尬。

5.中小高企轉增股本個人所得稅政策

2016年，合蕪蚌示范區共有8家企業，總計163位股東享受中小高企轉增股本延期繳納個稅政策，涉及轉增股本數量7853.55萬股，價值7853.55萬元，涉及個人所得稅1570.71萬元。2017年1—9月，僅蚌埠1家企業1人享受該項政策，涉及轉增股本數量122.17萬股，價值122.17萬元，涉稅24.43萬元。調研發現，在合蕪蚌示范區內申報并享受該政策的企業全是為“新三板”上市擴資而準備，2016年下半年因中小高企集中申報“新三板”，政策呈現賬面利好，2017年前三季度，因經濟增長速度放緩，中小企業發展速度下行，政策申報數量大幅下降，待年底中小企業申報“新三板”高峰時可能有所好轉。

6.股權激勵與技術入股延期納稅政策

該政策包括三種類型的遞延納稅優惠。一是非上市公司股權激勵20%優惠稅率遞延納稅政策。截至2017年9月，僅合肥有1家非上市公司10人享受該項政策，緩交個稅22.61萬元。二是上市公司股權激勵納稅期限延長至12個月的政策。2016年，合蕪蚌示范區共有2家企業533人享受該項政策，涉及股票1152.48萬股，價值9099.58萬元；2017年1—9月，共有6家企業635人享受該政策，涉及股份1245.39萬股，價值11054萬元。其中，合肥執行情況最好，蕪湖和蚌埠無人申報。三是企業或個人以技術成果投資入股的遞延納稅政策。合蕪蚌示范區內尚無企業享受技術入股投資延期納稅政策。

三、政策存在問題

1.區域協同創新需要加強

合蕪蚌示范區內三市協同聯動及輻射帶動效應需要進一步加強，政策體系的配套協調需要進一步強化。合蕪蚌示范區應推動合肥、蕪湖、蚌埠三市之間、三市與省內其他城市之間聯動發展，提升放大安徽板塊整體效應，提升示范區乃至安徽省在全國區域發展和競爭中的戰略地位。

2.政策本身亟待完善

稅收政策方面，政策執行低于預期目標。在調研過程中，企業反映較多的部分政策與中央政策存在“上下一般粗”的情況、兌現申報“上下游”環節復雜、相關政策享受門檻較高、政策享受主體數量偏少、政策激勵程度有限、配套政策出臺滯后等問題，導致部分政策無企業享受，如創投法人合伙人70%投資稅前扣除和5年以上非獨占許可轉讓所得稅優惠政策。

科技成果收益權與處置權政策方面，多業務條線管理與成果轉化相機選擇的實際需要相悖，監管重心過于偏重維護國有資產安全、確保“三公”等方面。

人才政策方面，現有政策體系中主要針對高端人才,對中小企業緊缺的技能實用型人才激勵不足。

科技金融政策方面，融資困難的科技型企業根據現有政策仍然難以獲得金融支持，多層次的科技投融資體系還需要進一步健全。

除此之外，現有的合蕪蚌示范區創新政策體系中對眾創空間等新型孵化機構適用科技企業孵化器稅收優惠、研發儀器設備加速折舊、研發費用稅前加計扣除政策均未涉及。

四、未來政策建議

1.稅收方面的政策

落實并完善現有支持企業創新的稅收優惠政策。可將企業職工教育經費8%稅前扣除政策歸并到研發費用加計扣除政策里，一并統計測算。省國稅局、省地稅局、省科技廳、省經信委、省發改委針對創投企業法人合伙人所得稅、轉增股本個人所得稅、股權激勵和技術轉讓個人所得稅等政策聯合出臺可操作性細則，使企業能真正意義上享受到優惠。試點實施普惠性稅收優惠政策。出臺高校院所、高新技術企業和科技型中小企業對科研人員科技成果轉化股權激勵的個人所得稅遞延納稅或減免政策，對企業提供四技服務免征增值稅，對“雙創”孵化機構實行稅收優惠政策。

2.科技成果轉化方面的政策

構建科技類國有無形資產管理規范。完善和規范無形資產成本核算，進一步明確科技成果的作價入賬方式和價值確定。探索賦予科研人員科技成果專利所有權。將科技成果的專利權或專利申請權在科研人員與單位之間進行更為有效的制度劃分，解決科研人員獲得科技成果收益獎勵時存在的負稅過重問題，調動科技成果轉化的積極性。

3.人才方面的政策

加速高校院所與企業間人才自由流動。完善科研人員在企業與事業單位之間流動時社保關系轉移接續政策。促進海外高層次人才居留便利化。簡化來華工作手續辦理流程，新增工作居留向永久居留轉換的申請渠道。統籌解決海外高層次人才家屬醫療、子女教育問題。

4.金融方面的政策

支持建立多層次資本市場。支持安徽省區域性股權市場運營機構在合蕪蚌示范區開展新三板的推薦業務試點。

五、結語

合蕪蚌示范區建設十年來，總體上，創新試點政策的執行和落實效果明顯，有力促進了區域創新發展。但是，通過實地調研和座談交流，發現在政策的實施和執行過程中，出現了各種各樣的問題，從而使政策難以實現預期目標。未來應結合安徽實際，制定和出臺更多具有地方特色的突破性政策措施，這需要決策者大膽改革，勇于探索，敢于擔當，并積極營造激勵創新、寬容失敗的良好氛圍和政策環境。