青海新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對策研究

劉璐

摘要：青海新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟上實現(xiàn)集約發(fā)展，在社會上實現(xiàn)和諧發(fā)展，在環(huán)境上實現(xiàn)友好發(fā)展，在制度上實現(xiàn)一體化管理，在空間結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，在此基礎(chǔ)上，提出了推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃與建設(shè)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理論模式，夯實城鄉(xiāng)一體化的運行體系與和諧社會建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的保障體系，推進城鄉(xiāng)一體化的整體合力等構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：青海；新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)一體化；發(fā)展；對策

一、青海新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）現(xiàn)狀分析

2010年以來，伴隨著經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施條件顯著改善，青海城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化步伐明顯加快。一是工業(yè)化加速推進，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高。工業(yè)增加值年均增長15%以上，2013年占全省GDP的比重達到48.5%，各類工業(yè)園區(qū)工業(yè)增加值比重已占到全省工業(yè)增加值的70%以上。二是不斷完善的社會保障體系是發(fā)展的先導(dǎo)。城鎮(zhèn)水、電、氣、路和信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施水平明顯提升，垃圾、污水處理、公共綠地等環(huán)境設(shè)施大幅度改善，教育衛(wèi)生、文化體育、社會保障等公共服務(wù)能力明顯提高。三是經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿薮笫前l(fā)展的根本基礎(chǔ)。“十二五”的5年時間里，青海城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了飛躍式發(fā)展，取得了長足進步。體制改革加速推進，內(nèi)生動力持續(xù)增強。率先實行戶籍制度改革，有序推進撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，穩(wěn)步實施農(nóng)村牧區(qū)綜合改革，土地草場流轉(zhuǎn)、林權(quán)制度改革取得重大突破，部分民生工程貨幣化制度改革穩(wěn)步推進，促進城鎮(zhèn)化明顯提速。四是開拓型的區(qū)域治理格局的形成是發(fā)展的創(chuàng)新機制。海東撤地設(shè)市、玉樹撤縣建市，城市由3個增加到5個，建制鎮(zhèn)由47個增加到137個，全省城鎮(zhèn)數(shù)量由50個增加到142個，初步形成以西寧為中心、小城市和州府縣城為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)體系。建成區(qū)面積由245平方公里擴展到374平方公里，增長了50%以上。五是國家及地方不同層面的政策優(yōu)勢為發(fā)展提供機遇。從國家推行“一帶一路”“西部大開發(fā)”“區(qū)域開發(fā)”“主體功能區(qū)”等戰(zhàn)略入手，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、功能互補、錯位競爭為方向，加快推進“四區(qū)兩帶一線”區(qū)域發(fā)展格局。六是實施國家主體功能區(qū)和生態(tài)保護戰(zhàn)略，進一步促進人口向城鎮(zhèn)聚集，以城鎮(zhèn)為平臺的開放合作更為活躍，城鎮(zhèn)化處于加速發(fā)展期。

（二）存在問題

一是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，內(nèi)部發(fā)展層次不一，城鎮(zhèn)布局分散，宜業(yè)宜居性不強。二是資本投入內(nèi)生力不足，公共財政的投入依然較低，地均產(chǎn)值明顯低下，城鎮(zhèn)體系不完善，綜合承載能力不強。三是創(chuàng)新環(huán)境缺乏，農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，參與的社會力量動員不夠，人力資源供給與經(jīng)濟增長矛盾突出。四是核心區(qū)域內(nèi)聚膨脹，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，周邊輻射擴散不足。五是基礎(chǔ)設(shè)施供給有限，導(dǎo)致公共服務(wù)資源配置不均衡，共享水平低，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，城中村、城邊村、城郊村等問題日益凸顯，網(wǎng)絡(luò)化體系不健全。六是體制機制不健全，城鎮(zhèn)建設(shè)運營市場主體發(fā)育不足，管理水平不高，縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌任務(wù)艱巨，制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)一體化進程下的新型城鄉(xiāng)形態(tài)概述

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)互動、資源節(jié)約、環(huán)境友好、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)宜居為基本特征，是大中小城市、小城鎮(zhèn)與新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)的過程。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)村與農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，而是立足工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、財政補貼農(nóng)民，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境與發(fā)展四位一體的相互協(xié)調(diào)。

（二）新型城鎮(zhèn)化的特點

以“四化”同步發(fā)展為導(dǎo)向、以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為特征、以建設(shè)“兩型”社會為契機、為新型工業(yè)化的發(fā)展提供平臺、以“城鄉(xiāng)均質(zhì)化”發(fā)展理念引領(lǐng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村的生產(chǎn)方式、生活方式和文化方式得到提升，土地由單純的資源屬性向資源—資產(chǎn)—資本屬性轉(zhuǎn)變。

（三）新型城鎮(zhèn)化的形態(tài)

1.就業(yè)以非農(nóng)為主。受戶籍等制度的限制，我國農(nóng)村改革釋放的農(nóng)業(yè)剩余勞動力起初并沒有進入城市，而是通過就地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入非農(nóng)領(lǐng)域，并由此衍生出更多的非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域。城市周邊的農(nóng)村在城市功能和空間布局調(diào)整中，或者因為土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，或者主動調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，農(nóng)民很少或者不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向都市農(nóng)業(yè)。

2.專業(yè)化分工與集聚。首先是產(chǎn)業(yè)和職業(yè)的分工合作。如農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的分工，農(nóng)民有農(nóng)業(yè)、非農(nóng)和兼業(yè)的職業(yè)分工。其次是城鄉(xiāng)的合作與競爭。

3.物質(zhì)和生活條件顯著改善。城鄉(xiāng)一體化是為了縮小城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)差距表現(xiàn)為居民收入、物質(zhì)形態(tài)和生活條件等方面。盡管政府采取了一系列支農(nóng)扶農(nóng)的措施，城鄉(xiāng)收入差距還在不斷地擴大。與傳統(tǒng)農(nóng)村相比，新型城鄉(xiāng)形態(tài)內(nèi)的物質(zhì)和居民生活條件得到很大改善。

4.新型城鄉(xiāng)形態(tài)典型。從空間上能否接受城市輻射的角度可把城鄉(xiāng)新形態(tài)劃分為近距離和遠距離兩類。像城中村、城市近郊農(nóng)村和都市圈內(nèi)的城市和農(nóng)村，構(gòu)成了近距離的城鄉(xiāng)形態(tài)；而接收不到城市輻射的農(nóng)村屬于遠距離的城鄉(xiāng)形態(tài)，諸如中西部農(nóng)村與東部城市之間，或者在一個省域范圍內(nèi)難以受到城市影響的農(nóng)村。根據(jù)這個劃分思路，逐漸顯現(xiàn)的新形態(tài)有城鎮(zhèn)化農(nóng)村、城中村、城郊村、都市圈、新農(nóng)村。

三、青海新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇

（一）選擇背景

從青海省省情出發(fā)，根據(jù)青海新型城鎮(zhèn)化的定位，以國家絲綢之路、長江等經(jīng)濟帶建設(shè)為契機，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以統(tǒng)籌解決好農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題為主線，以城市群和重點城鎮(zhèn)為主體，著力破除城鄉(xiāng)及城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，推進基本公共服務(wù)均等化，落實青?！耙蝗弧睉?zhàn)略布局，走以人為本、科學(xué)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)文明、文化傳承的具有青海特色的新型城鎮(zhèn)化道路。當(dāng)前，我省城鎮(zhèn)化已進入加快發(fā)展、加快轉(zhuǎn)型的新階段，必須深刻認(rèn)識未來城鎮(zhèn)化的新趨勢新特點，妥善應(yīng)對城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)，積極穩(wěn)妥地走具有青海特色的新型城鎮(zhèn)化道路。一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進使青海迎來發(fā)展機遇期。二是“一帶一路”建設(shè)使青海對外開放進入新階段。三是多重政策效應(yīng)疊加使青海有機會獲取更多政策支持。四是全面深化改革給青海帶來更多制度紅利。

（二）戰(zhàn)略優(yōu)先性

青海省位于青藏高原，是“三江之源”“中華水塔”“全球氣候啟動區(qū)”的重要生態(tài)區(qū)，是國家生態(tài)保護與建設(shè)的戰(zhàn)略要地，面積72萬平方公里，少數(shù)民族自治地區(qū)占98%，人口583萬，少數(shù)民族占47%，全省平均海拔3000米以上。依據(jù)我省地廣人稀、發(fā)展滯后、生態(tài)脆弱、區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展差異大的資源環(huán)境承載能力和區(qū)域特征，必須遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，以城市群、中小城市和重點城鎮(zhèn)為主體形態(tài)，在全國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下積極穩(wěn)妥、有力有序推進我省城鎮(zhèn)化進程，走具有高原特色、多元化、差異化、差別化的新型城鎮(zhèn)化道路。主要表現(xiàn)為：一是青海城鎮(zhèn)化水平長足發(fā)展，人口密度提高顯著。近年來，城鎮(zhèn)新增人口100萬，全省常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到50%左右，人口集聚度明顯提高。二是基本解決市民化問題，社會更加和諧。城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題基本消除，農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力進一步增強，基本公共服務(wù)更加完善和公平。三是城鎮(zhèn)化格局明顯優(yōu)化，規(guī)模結(jié)構(gòu)更加合理。以1個大城市、4個區(qū)域性中心城市、8個左右新興城市和80個重點城鎮(zhèn)為主體的“四區(qū)兩帶一線”區(qū)域發(fā)展總體布局的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局基本形成，各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)模結(jié)構(gòu)更加合理。三是大幅提高城鎮(zhèn)承載能力，更加完善綜合服務(wù)功能。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)能力進一步提升，教育、文化體育、道路、供水、寬帶接入等指標(biāo)趨于穩(wěn)定，基礎(chǔ)設(shè)施、承載能力和公共服務(wù)水平大幅提高。四是城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境明顯改善，人居環(huán)境更加和諧宜人。五是體制改革取得重大進展，城鎮(zhèn)管理更加順暢高效。人口管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等制度改革取得重大進展，阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制障礙基本消除，城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率達到100%。

（三）戰(zhàn)略內(nèi)容

以土地利用為核心的適度緊縮型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、以充分就業(yè)為核心的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、以人的現(xiàn)代化為核心的文化自覺型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在城鎮(zhèn)化進程中充分彰顯。一是我省逐步建立了適宜新型城鎮(zhèn)一體化運行的體制機制。二是以東部城市群、六盤山片區(qū)、四省藏區(qū)片區(qū)建設(shè)推動區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。三是實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。四是推進產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作發(fā)展。五是推進生態(tài)文明建設(shè)。六是大力提高公共服務(wù)能力。

（四）多維視角看待新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

1.從空間城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是和諧社會建設(shè)的重大進步，也是社會發(fā)展的客觀要求。從空間城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人口城鎮(zhèn)化，還需要轉(zhuǎn)向多維城鎮(zhèn)化，將制度改革、資源配置、人口城鎮(zhèn)化等內(nèi)容納入國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，從頂層設(shè)計出發(fā)改變空間城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

2.實現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口與戶籍人口享有同等的公共服務(wù)。城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)移人口主要包括三部分人：第一部分是已經(jīng)進城，長期在一個城市就業(yè)的轉(zhuǎn)移人口；第二部分是不長期固定在某一城市打工的農(nóng)民工，主要又包括兩類： 一類是在不同城市流動打工的流動人口，一類是閑時在外打工、 忙時回鄉(xiāng)種地的 “流動型”人口；第三部分是仍留在農(nóng)村，但是準(zhǔn)備進城打工的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。首先，解決已進城農(nóng)民工的市民化問題，主要解決三大難題：一是農(nóng)民工的住房問題，先為農(nóng)民工提供廉租房，改善農(nóng)民工的居住條件。 二是農(nóng)民工的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)問題，要逐步實現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民同等的福利待遇。 三是農(nóng)民工的就業(yè)問題，農(nóng)民工市民化的堅實基礎(chǔ)是要有就業(yè)機會。對于準(zhǔn)備進城的農(nóng)業(yè)剩余勞動力來說，主要是為其在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)提供服務(wù)。

3.推進生態(tài)、公平共享、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的資源主要包括生態(tài)資源、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)資源。城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)建設(shè)的主要任務(wù)是：堅持資源節(jié)約，推進土地、能源、水資源等節(jié)約集約利用，在交通、水環(huán)境、建筑節(jié)能等重要領(lǐng)域推行綠色生產(chǎn)、生活和消費方式，在公共服務(wù)方面建立大中小城市資源共享以促進中小城市吸引力與發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)資源及產(chǎn)業(yè)政策方面：目前我國總體上仍處于工業(yè)化中期， 處于國際分工和產(chǎn)業(yè)鏈的中低端。一方面要推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升產(chǎn)業(yè)水平，另一方面，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)是城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的關(guān)鍵。

4.涉及戶籍制度、財稅制度、土地制度、城市公共治理體制、住房政策、公共服務(wù)體制等。制度改革需要在總結(jié)地方經(jīng)驗基礎(chǔ)上，從頂層和整體考慮，穩(wěn)步推進各項制度改革，最終以制度城鎮(zhèn)化推進實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。首先是戶籍制度的改革，戶籍制度改革的主要目的是為進城農(nóng)民建立與城鎮(zhèn)戶籍人口同等的社會保障體系。其次要理順財稅制度。保障房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社保水平提高等都需要地方政府的大量資金投入。最后要打破行政等級化的公共治理結(jié)構(gòu)。要逐步改變按照行政等級配置公共資源的管理體制，簡化行政層級，適時適度調(diào)整行政區(qū)規(guī)模和管理幅度， 設(shè)立城市群協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。探索對經(jīng)濟總量較大、吸納人口較多的縣城和小城鎮(zhèn)，賦予其與經(jīng)濟總量和管轄人口規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。除此，還要推進土地制度、住房政策、公共服務(wù)體制等一系列相關(guān)體制、政策的改革。

四、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局

（一）城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃與建設(shè)

1.系統(tǒng)謀劃，明確城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略取向。加強城鎮(zhèn)發(fā)展格局的頂層設(shè)計按照結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、以大帶小的原則，加強大中小城市與城鎮(zhèn)規(guī)劃的頂層設(shè)計，高效率尋求城鎮(zhèn)空間效益的最大化，縣域突破，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

2.高起點推進城鄉(xiāng)的統(tǒng)一規(guī)劃與布局。以建設(shè)國家戰(zhàn)略大后方為主導(dǎo)，構(gòu)建邊疆與內(nèi)地聯(lián)系的橋梁；連接中亞、南亞的便捷通道。以特色經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)，打造西部腹地新型增長極和青藏高原重點開發(fā)區(qū)域。以增強各級城鎮(zhèn)發(fā)展能力為主導(dǎo)，形成優(yōu)勢互補、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展新格局。

（二）創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化的理論模式

一是樹立區(qū)域間和城鄉(xiāng)間共同發(fā)展的理念。二是構(gòu)建系統(tǒng)性、全局性和前瞻性的一體化發(fā)展規(guī)劃。三是設(shè)置有利于政府合作、利益共享的組織機構(gòu)及補償環(huán)節(jié)。四是設(shè)計有利于一體化發(fā)展的政策體系。

（三）夯實城鄉(xiāng)一體化的運行體系

分類推進城鎮(zhèn)化發(fā)展。嚴(yán)格控制北京、上海等特大城市、大城市的人口規(guī)模，科學(xué)引導(dǎo)過密地區(qū)的人口向周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，緩解市區(qū)的交通壓力、生態(tài)環(huán)境壓力，逐步改善人居環(huán)境。

（四）創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體化的和諧社會

嚴(yán)格界定征地范圍，防止失地農(nóng)民群體擴大化是確保社會和諧的前提條件?？s小征地范圍是減少失地農(nóng)民的前提。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的網(wǎng)格化管理，確保社會穩(wěn)定。建立覆蓋城鄉(xiāng)的天網(wǎng)工程，實施柵格化管理。

（五）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系

一是建立財政體制改革先行先試的平臺。二是積極引導(dǎo)政府財政的傾斜性支持。三是完善金融市場體系。四是不斷創(chuàng)新資金籌措機制。

（六）推進城鄉(xiāng)一體化的整體合力

一是用工業(yè)化拉動城鄉(xiāng)一體化。二是以雙輪驅(qū)動帶動城鄉(xiāng)一體化。三是以信息化促進城鄉(xiāng)一體化。四是以提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)促進城鄉(xiāng)一體化。五是突破區(qū)域間自我保護的行政壁壘。

（作者單位：青海民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）