職業院校章程統領下的制度體系建設調研報告——以眉山職業技術學院為例

文 / 鄧惠明

眉山職業技術學院是由地方政府主辦的普通高等職業院校，其章程已經頒布實施。為進一步完善治理結構，提升學校管理水平，調研組堅持問題導向，聚焦高質量發展，緊扣教育教學、圍繞學校制度體系建設，通過個別訪談、組織召開座談會等方式開展了調研。

一、學校制度體系建設的基本情況

（一）建校以來制度建設的歷程

建校之初，為盡快推進學校的順利運行，學校組建專門團隊擬定了學校運行管理制度。由于建?；A是兩所中專（中師）學校，缺少高校辦學經驗，領導班子中也沒有來自高校的領導，管理制度便以兩校原有的制度為基礎，取長補短進行整合修訂。嚴格來說，這個版本的制度就是中專層次管理制度的疊加，完全沒有體現現代高等職業教育的辦學理念、管理思想和現代大學制度的基本特點。

建校五年以后，學校再次進行了管理制度修編。本次制度修訂以職能部門為主體，借鑒了兄弟學校的經驗和制度文本，經過多方學習后形成了相對完善的制度體系。改版后的制度涵蓋了學校綜合管理、人事管理、師資隊伍建設、教務科研、學生管理、計劃財務后勤管理、安全保衛等七個方面的工作規范，共計341項。這個版本制度的主要特點是融入了現代職業教育理念，如將實踐教學管理作為專項制度納入教學管理制度范疇。但由于對現代大學制度體系研究不深入，理解不透徹，加之辦學條件限制，辦學局面沒有打開，該版制度借鑒的成分較重，沒有體現學校自身的辦學實際和辦學特色。

2013年，學校啟動省級示范性高等職業院校建設工作，將“以學校章程建設為核心，加強頂層設計，構建現代大學制度”作為體制建設的一項重要內容，自此開啟了制度修編工作的新歷程。黨政辦公室牽頭制定了任務清單，組織各職能部門對2007版制度和2008年以來形成的制度進行了逐項研判，確定了“廢、改、立”的制度轉變方式，經過收集、統計、調研、研判等程序后，歷經4年，形成了以章程為統領的73項管理制度，2017年10月31日正式頒布實施。

（二）制度建設的基本做法

1．確定大學學校章程的核心地位

建立現代大學制度，是新時期高等教育改革的方向，是發展的必然要求。大學章程是推動我國高等教育在新的發展階段上實現新跨越的重要措施，對于創新和完善現代大學制度具有十分重要的意義。學校應當以章程作為依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則和依據，按照建設中國特色現代大學制度的要求，完善法人治理結構，健全內部管理體制，依法治校、科學發展。學校章程頒布實施后，通過印發小冊子、展板、廣播、校園網等途徑進行了廣泛宣傳，力求讓《章程》深入每個師生和員工心中。同時，學校還以章程為核心，對管理制度體系進行了重新調整，并根據《章程》理順工作流程，規范工作程序。

2．明確學校制度框架體系

學者李巧林認為，大學制度是處理、協調、維護大學與政府、大學與社會以及大學內部之間關系的一系列規范與行為準則。學者方明、谷成久則認為大學制度分為外部制度和內部制度。外部制度調整的是學校與國家、社會的關系，內部制度則是調整大學學術權與行政權、組織與個體的關系。史曉宇認為大學內部制度就是大學管理制度，這種管理制度可分為靜態制度和動態制度，靜態制度是指大學內部組織設置、隸屬關系和權限劃分等管理運行機制，動態制度則是指由體制所確定的內部各構成要素間相互作用、聯系和調節方式等管理運行機制，是日常管理、教學科研等方面的管理制度。

本調研組認為，學校制度體系分為外部制度體系和內部制度體系兩個層次，學校章程處于承上啟下的地位。對外部制度體系而言，學校章程處于底層，對內部制度體系而言，學校章程處于頂層。

2015年教育部印發的《教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》（教政法〔2015〕5號）明確要求“學校要以章程為統領，理順和完善規章制度，制定并完善教學、科研、學生、人事、資產與財務、后勤、安全、對外合作、學生組織、學生社團等方面的管理制度，建立健全各種辦事程序、內部機構組織規則、議事規則等，形成健全、規范、統一的制度體系”。根據這一要求，學校在進行制度框架體系設計時縱向上把章程作為內部制度體系的統帥，在橫向上包括教學、科研、學生、人事、資產與財務、后勤、安全、對外合作等管理制度，形成一個統一的整體。

學校內部制度體系層次結構圖

3．注重務實管用

新版《章程》中，制度條文中不再長篇贅述上級文件，刪減了大話、套話、空話，主要表述具體的操作要求，基本是按照工具書的要求進行編修，成為日常工作的指南。

4．注重規范、統一

修訂后的制度統一了體例，都采用條款表述，第一條均表述為引用的上級文件，最后一條表述為解釋權限和施行日期。表述基本規范，對專用名詞、專用術語、體裁格式、行文表達等均進行了統一。

另外，修訂后的制度內容整合濃縮、詳簡結合。比如《推進正風肅紀工作實施辦法》把相關的黨風、政風、作風、紀律、廉政等內容都整合進去了。再比如《校園秩序管理暨安全管理辦法》把原來涉及的校園秩序管理、十大安全管理項目且分述在十多項制度的內容都整合進去了。除此之外，將凡是上級有比較明確具體的又便于操作的制度簡寫或取消，如取消了《學生檔案管理辦法》《發展黨員工作管理辦法》《黨風廉政建設實施細則》等。

（三）學校內部制度體系的基本內容

制度建設是一項龐大的系統工程，是學校科學運轉的根本。學校內部制度體系包括核心制度的學校章程、基本制度的議事規則以及具體制度的工作規范和行為準則。

1．核心制度

章程是核心制度，也是根本大法，是學校治理理念和制度的集中體現，是學校管理的基本準則，是學校明確辦學方向、突出辦學特色的重要保障。從章程的結構來看，對學校的管理體制、機構設置、教師、學生、民主管理以及標志標識都有明確規定。但從具體的內容表述來看，章程表述比較粗略，所有運行規則都僅是原則性的描述，需要有更為詳細配套的具體實施辦法和實施細則。

2．基本制度

學校的基本制度是圍繞學校章程制定的，也是維持學校運行所必須的且具有較強指導作用的實施辦法。主要包括“三重一大”事項集體決策制度、黨委（常委）會議事規則等決策規范類制度；教代會章程、職稱評審委員會章程等規章類制度；黨建、人事、教務、學生、基建、資產、財務、后勤服務、對外合作等具體工作的管理規范類制度，還有作風建設、內部審計、線索管理等監督執紀問責類制度。這幾類制度既不能照搬上級文件規定，又不能過于細化，而應是符合學校工作實際的，具有一定操作指導性的原則性規定。

3．具體制度

學校各職能部門、教學單位以基本制度為指導，擬定了關于教育教學和服務保障等工作方面的具體實施細則。該類制度應細致準確地規定某項工作標準，盡量能定性定量地進行規定，是師生教育教學和學習生活的行為準則。

二、學校制度體系建設中存在的問題

（一）制度體系有待加強完善

學校2017版制度共73項。匯編學生管理制度1本，收錄了學生管理方面的制度20項；匯編綜合類管理制度1本，收錄了議事規則、章程、黨建、教務科研、財務資產、后勤保障等制度60項（其中重復收錄7項）。這些內部管理制度都是學校層面制定的基本工作制度，主要從原則上規定了相關工作要求，對于具體的實施標準和規范還需要各職能部門、各教學單位在學?；局贫鹊目蚣軆瘸鋵嵑屯晟?。比如斯坦福大學的內部制度體系也是三個層次，第一層次就是以《董事會章程》為統領，第二層次是《學術委員會的評議會章程》和全校性政策文件，第三層次是《學術委員會的評議會和專門委員會手冊》及行政管理的規定與細則，三個層次構成完整的體系。我校制度匯編對第一、二層次已有明確規定，對于各部門、教學單位的規定和細則還未統一。

（二）章程的統領作用發揮不足

統領，即統帥領導，有指引、帶領之意。學校章程的統領作用發揮機制與憲法的統領作用發揮機制具有相似性，因此學校章程又稱學校的“憲法”。學校章程上承國家教育法律法規，下啟內部規章制度。其統領作用的發揮主要基于內部制度體系而言。如果把學校內部制度體系比喻為樹，學校章程則是樹枝，各項基本工作制度和具體工作實施細則便是樹葉，只有樹枝才能支撐起樹葉。但在學校內部制度修編過程中，盡管把章程放在了文本的前面，但各項制度以章程為支撐的作用還未有效發揮。比如學生管理制度制定了20項，主要是對學生在校期間的行為約束為主，而對于章程明文規定的學生權利部分還沒有很好地融入內部管理制度之中。

（三）制度宣傳貫徹執行力度還需加強

學校2017版制度印發已近10月，通過調查發現，各職能部門、各教學單位均通過不同形式進行了學習和宣傳，絕大部分教職工都知道學校重新修編了制度。但在涉及具體的制度體系、制度內容時，大部分教職工知之不多，一些管理人員自覺運用制度的習慣還沒有完全形成，甚至還發現了幾起沒有執行制度的典型案例?？上驳氖歉髀毮懿块T、教學單位在教育教學、管理服務中遇到需要解決的問題時已有翻查制度的意識，并以問題為導向開展學習。但如何讓學校內部管理制度在教職工中深入人心，把制度規范內化為自覺行為還有很長的路要走。

三、學校內部制度體系建設的建議和對策

（一）章程統領

章程作為指導和規范學校各項工作的“根本大法”，是學校治理理念的集中體現和辦學治校的基本依據，是學校各項內部制度制定的根本。無論是基本制度還是核心制度，首先應該明確章程的核心地位，在學校章程規定的原則和框架下確定具體內容。其次對凌駕于章程之上，或與章程不相符的規定和辦法都應進行修訂。

（二）頂層重視

學校的制度能否成為管人管事的根本、可持續發展的基本保障、依法治校的操作指南，關鍵要看基本制度的結構和內容是否與學校的實際校情相結合，是否適應學校的發展需要。一套好的制度體系需要領導層面的高度重視和科學規劃，既要保障涵蓋學校工作的方方面面，也要抓大放小，凝練精神。首先領導要親自抓，把學校的管理理念融入制度當中；其次是要認真學習領會上級相關規定；接著是要根據分類擬定制度目錄，構建完整的制度體系；最后是制度草擬者應有全局觀念，全面關注學校教育教學、科研、專業建設、隊伍建設、對外合作等重要工作內容，且在制度制定過程中體現公平、公正、民主和人本的理念，使設計的制度體系有利于提高學校的管理水平和管理能力。

（三）強化執行

制度的生命力在于執行。寫得再完美的制度如果不執行也不能算是好的制度，只有加大制度執行的監督力度，嚴格執行制度規定，才能發揮制度的管理效能。嚴格執行制度的目的是為了防控和化解風險，包括廉政風險、工作風險和安全風險，是提升學校治理能力和治理水平的需要。強化執行力主要有以下具體措施：一是加大制度的宣傳力度，要通過協同辦公系統、校園網、微信公眾號、微博、教職工大會、印發口袋書等形式宣傳頒布實施的制度條文，讓廣大教職工明確執行制度的重要性，營造執行制度的氛圍；二是提升執行制度的意識性，讓執行制度成為一種意識、一種自覺、一種習慣。堅持執行制度的持久性，讓所有的行政行為都在制度框架內運行，持之以恒，堅定不移，久久為功。強化執行制度的針對性，根據具體的行為、具體的工作需要，有針對性地來選擇、學習和運用。維護執行制度的嚴肅性，在制度面前，人人都不可任性，不管是執行制度者，還是遵守制度者，只要違背了制度，就要受到必要的批評或懲戒；三是加大違反制度的執紀力度，說教千遍不如問責一次，由黨政辦公室、紀檢監察部門介入制度執行的檢查和監督，傳達壓力，引導執行制度的自覺性；四是進行制度執行情況的評價考核，在師生中組織開展教職工遵守制度情況的評價考核。將遵守制度情況納入部門目標考核和教職工個人績效考核。

（四）持續修訂

社會在向前發展，國家層面的政策也隨之進行調整，學校作為社會的重要組成部分，其管理制度不可能一成不變，制度建設工作永遠在路上，因此要對制度進行持續修訂?？梢酝ㄟ^以下方式進行：一是在隨著學校外部環境和內部情況變化的過程中，相關職能部門及學校管理層要及時提出修訂意見，使管理制度與學校實際情況緊密契合，真正發揮其效力；二是要仔細解讀學校章程，補充完善章程規定應該明確的內部管理規章規則，并在此基礎上推動學校工作；三是要以學校基本制度為準繩，制定具體的工作標準和實施細則，完善制度體系。