千億國企聘用年輕董事背后

鄭嘉璐

剛從學校畢業一年的“95后”成為了西安一個千億國企的董事，而這個國企的新任董事長兼總經理是個只有34歲的“80后”，七名董事會成員中，年紀最大的也不過出生于1981年。近些天，千億國企聘用年輕董事的新聞引爆了輿論，不少網友懷疑，這些年輕人是通過“走后門”成為國企高層的。

隨著媒體的介入，事情的真相慢慢浮出水面。這個名為“西安高新控股”的國企實際上是西安市高新區管委會的融資平臺，也就是一家融資用的殼公司。這類公司的首要功能是為政府融資，因而沒有太多市場化的業務，董事會實際掌握的權力也十分有限。直白地說，這些年輕董事不過是有名無實的“影子高管”，對公司的管理、運作基本不產生影響。西安市高新區發布的聲明也顯示，幾位年輕高管并無特殊家庭背景，其任職過程中也沒有發現“打招呼”等違紀違規現象。

新聞事件本身并不復雜，它之所以吸引人眼球是因為觸動了大眾敏感的神經。比起“95后”“千億國企”這些制造噱頭的詞匯，新聞背后的問題更值得我們關注。西安高新控股并不是個例，以它為代表，全國近萬個地方政府融資平臺正面臨著轉型的巨大挑戰。

平臺何來

地方政府融資平臺是中國特有的經濟現象，它的出現要追溯到20世紀90年代。1994年推行的分稅制改革將地方財權大量集中至中央，而基本事權則有所下移。這加重了地方政府的財政困難，造成了地方政府財權與事權不匹配的問題。而1995年施行的《預算法》規定，地方政府不能通過發行債券和直接向銀行貸款的方式融資，這讓地方政府“借錢”搞建設的渠道更少了。

地方財政緊張和融資困難催生了地方融資平臺。隨著中國進一步改革開放，地方政府越來越重視發展經濟，也面臨著巨額的基礎設施建設開支。尤其是在城市開發區，要在短時間內提升現代化水平，就需要大量的資金投入。這錢從哪里來呢？除了出讓土地，地方政府只能通過建立融資平臺繞過法律規制來融資，地方融資平臺逐漸成為了地方政府融資的主要途徑。根據原銀監會的統計，截至2017年末，全國共有地方政府融資平臺11734家。

融資平臺的運轉模式是怎樣的？首先，地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等資產做大平臺的資產規模，便于平臺從銀行貸款。比如西安高新控股的注冊資本就達到11.3億元，其中西安高新區管委會占出資總額70%，高新區科技投資服務中心占另外30%。近幾年，這家公司的資產規模在迅速擴大，從2015年末的940多億元上漲到2017年末的1200多億元，高新控股成為千億級的龐大國企。

當政府有投資需求時，融資平臺企業就可以憑借自身資產規模向銀行借貸，幫助政府建設基礎設施或運營公用事業。仍然以高新控股為例，它在西安市高新區內獨家從事基礎設施建設投融資和管理業務，同時擁有供水、供電、污水處理等主要公用事業的經營權。

由于有政府信用背書，銀行很愿意為融資平臺提供貸款。從理論上來說，融資平臺公司是獨立法人，要對自身行為負責；但實際上，融資平臺由政府建立，承擔地方政府城市開發建設任務，當地政府在某種意義上成為了融資平臺的責任主體。對銀行來說，只要地方政府的信用不破產，融資平臺的貸款就是安全的。

然而融資平臺很難通過自身經營實現盈利和現金流的平衡。由于投資的項目多是資金投入大、投資收益少、回收周期長的民生與公益類項目，地方融資平臺的盈利能力很弱，需要通過政府補助來實現盈虧平衡，通過借新還舊實現資金周轉。這就解釋了為什么西安高新控股的利潤低于政府補助。到2017年末，這家平臺公司的總負債為810.52億元，而利潤總額僅為1億元，遠低于8.88億元的政府補貼。

地方融資平臺最大的特點是行政色彩濃厚。由于成立的初衷就是為地方政府提供融資服務，政府既是平臺公司的股東，又是其唯一核心客戶，所以平臺公司的決策、運轉都體現著地方政府的意志。最明顯的是人事任命。融資平臺公司的管理層大多由政府官員擔任或由政府直接任命，甚至有一定的行政級別。貴陽市一家融資平臺公司的員工告訴《南風窗》記者，他們公司的高管都是公務員出身，比如前董事長來自工商局，現任董事長此前是一個園區辦的領導。雖然他們放棄了公務員身份到國企中擔任職務，但只要地方組織部門任命，企業高管們可以隨時回到公務員隊伍。

“雙刃劍”

在地方財政長期緊張的大背景下，地方政府融資平臺對中國的城市建設和經濟發展起了重要的作用。如果沒有融資平臺給地方政府提供資金支持，城市建設的速度就會被拖累，許多項目將被擱置。但也必須看到，融資平臺公司的存在也使地方政府債務增長過快，政府隱性債務成為中國重要的風險隱患。

由于投資的項目多是資金投入大、投資收益少、回收周期長的民生與公益類項目，地方融資平臺的盈利能力很弱，需要通過政府補助來實現盈虧平衡，通過借新還舊實現資金周轉。這就解釋了為什么西安高新控股的利潤低于政府補助。

地方隱性債務增長的原因是多方面的。從政府角度來看，許多地方黨政干部追求政績，有動力通過舉債發展來換取城市面貌和現代化水平的短期提升，所以在使用融資平臺時缺少長遠規劃。從融資平臺自身來看，大多數的融資平臺沿襲了行政體系，將自己看作政府下設的一個部門，所以政府怎么說，平臺就怎么干，沒有對投資項目展開足夠的可行性研究，沒有建立有效的投資決策追責機制，存在盲目舉債的問題。

隱性債務隱蔽性強，缺少監管，它對地方財政造成的傷害卻是赤裸裸的。新官不理舊賬就是個典型的例子。前任官員用巨額隱性債務換取政績，得以升遷提拔，留下棘手的債務負擔；繼任者不愿收拾前任留下的爛攤子，只好繼續擴大債務規模，形成“擴大舉債—官員提拔—新任官員繼續擴大舉債”的惡性循環。

在這種情況下，地方財政面臨巨大的挑戰。隱性債務資金的特點是利息高、期限短，而基礎設施投資則是長周期項目，不僅建設周期長，收回成本的周期更長。期限錯配的后果就是項目還沒完成，貸款就到期了。地方政府既苦于高額的利息支出，又忙于四處籌措資金、借新還舊，這讓本就緊張的地方財政更加捉襟見肘。

從宏觀的角度來看，全國范圍內的隱性債務風險更令人擔憂。地方政府通過融資平臺公司借的錢，很多都游離于監管之外，借多借少，上級政府也并不清楚。以西安市高新區為例，2017年末西安高新區政府債務余額是242億元，看起來高新區的債務并沒有超過上級規定的最高債務限額245.76億元。但問題是，這個數字并不包括西安高新控股的800多億元債務。各級政府的隱性債務量一直是個謎，中央政府掌握不了地方上的債務總量，就很難對債務風險做出準確的判斷。

地方融資平臺是“雙刃劍”，它在為城市發展注入活力的同時也帶來了債務風險。早在2010年6月，國務院就下發通知，要求加強對地方政府融資平臺公司的管理，隨著近幾年地方財政不斷吃緊，地方隱性債務議題變得更受關注。中央政府提出，地方融資平臺需要完成市場化轉型。

轉型之困

所謂市場化轉型，最核心的是把融資平臺公司推向市場，切斷地方政府與融資平臺公司之間的聯系，實現“政企分開”。具體到平臺公司的人事安排上，就要推動地方融資平臺去行政化，禁止具有公務員身份的政府人員在平臺內兼任職務。

西安高新控股就是在這樣的大背景下完成董事會重組的。過去，這家國企的高管均由高新區財政局的領導干部兼任，例如上任董事長就是時任西安高新區財政局局長的閻玲。隨著中央禁止公務員在企業兼職，高新區財政局迫不得已對多家國企的董事會進行洗牌。

在就任高新控股的董事之前，這些“80后”“90后”只是以勞務派遣身份供職于高新區不同部門的普通員工。比如董事長李甜之前曾在督察考核辦、會計核算服務中心工作，實際從事崗位為會計。高新區任命他們擔任董事，是有道理的，公務員和事業編制的員工都不能擔任企業高管，要想符合上級規定，又繼續把融資平臺掌控在自己手里，派遣制員工自然是個不錯的選擇。只是派遣制員工的年齡都不大，這才有了千億國企聘用“95后”董事的新聞。

在多重目標的壓力之下，地方政府只能偏向于“保增長”。這樣一來，地方政府就更不愿意擺脫舉債投資的慣性思維，仍想依賴融資平臺，用投資拉動經濟增長。

西安高新區的做法傳遞出一個信號：地方政府很不情愿失去對融資平臺的把控。這個想法其實很具有代表性。比如前文提及的貴陽某融資平臺，從表面上看，企業高管的確不是公務員身份了，但他們實際上并沒有脫離公務員系統，還是會對當地政府的融資需求言聽計從。

地方政府的擔憂不難理解。減稅降費等措施減少了地方政府的財政收入，隨著財政資金缺口的加大，許多地方淪為“吃飯財政”，很難拿出資金用于投資建設。在多重目標的壓力之下，地方政府只能偏向于“保增長”。這樣一來，地方政府就更不愿意擺脫舉債投資的慣性思維，仍想依賴融資平臺，用投資拉動經濟增長。

來自地方政府的阻力只是融資平臺市場化轉型的困難之一。從中央政府的角度來看，市場化轉型同樣頗費思量。這是因為在過去十幾年里，政府信用為融資平臺背書、使用國有資產抵押貸款的情況并不少見，一旦政府突然從融資平臺退出，平臺失去了政府的擔保，很可能導致融資平臺的信用風險大規模暴露，進而引發地方金融環境的動蕩。

地方融資平臺本就是為地方政府融資才設立的，如果這種主要職能不改變，市場化轉型的阻力就很難在短期內化解。未來幾年，中國地方政府仍將面臨較大的發展壓力，基礎設施建設仍然是地方拉動經濟的主要方式。目前正在推行的地方債和PPP模式難以滿足地方政府的融資需求，所以地方政府融資平臺公司還會繼續在基礎設施建設中扮演重要的角色。今年10月底，國務院就印發《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，要求合理保障融資平臺公司正常融資需求，為基礎設施領域補短板提供資金保障。

可見，融資平臺的市場化轉型不可能一蹴而就，融資平臺還將長期存在并繼續為地方政府提供融資服務。怎樣處理地方融資平臺與地方政府的關系，如何規范新增債務的產生，避免隱性債務風險進一步加劇，這些挑戰也將繼續考驗著從中央到地方的各級政府。