經濟體制改革如何“施工”

龐清輝

黨的十九大報告指出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點。這為今后一個時期經濟體制改革指明了方向。

今年是改革開放40周年，40年來中國經濟創造了增長奇跡。中國的改革為什么能成功？十三屆全國政協常委、經濟委員會副主任楊偉民在接受《財經國家周刊》記者專訪時表示，其中一條經驗就是抓準了改革的主線，產權制度和市場化改革就是經濟體制改革的兩條主線，“這兩個改革突破了，改革就能綱舉目張。”

十九大報告還明確了經濟體制改革的目標，這就是產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。

“今后，任何經濟體制改革方案，都要以是不是達到了這樣的改革目標為檢驗標準，在制定改革方案時，就要自我評估一下，是不是實現了產權有效激勵、是不是有利于要素自由流動、是不是促進了價格反應靈活、是不是推動了競爭公平有序、是不是推進了企業優勝劣汰。”楊偉民說。

圍繞兩條主線

《財經國家周刊》：經濟體制改革為什么以完善產權制度和要素市場化配置為重點？

楊偉民：我國經濟體制改革一直是圍繞這兩條主線展開的。第一，產權制度方面，上世紀80年代初的家庭聯產承包制，實質上就是產權制度改革。土地公有制性質沒有變，實行了所有權和承包權的分置，農民擁有承包權，集體經濟組織擁有所有權。這一改革極大地調動了農民積極性，一舉解決了我國吃飯問題。

后來，我們實行了鼓勵發展個體私營經濟、發展鄉鎮企業和對國有企業“抓大放小”的改革，民營企業快速成長。黨的十五大確立了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，黨的十六大確立了“兩個毫不動搖”的方針。這些也是產權制度改革，因為所有權是產權制度的基礎，承認私人擁有所有權的經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。這些有力促進形成了目前國企、民企、外企三大市場主體鼎足之勢，民企在增長、稅收、就業、出口中貢獻的份額不斷提高。

為什么產權改革突破了，改革就成功了呢？我們知道，產出的多少是由勞動和資本數量特別是不同組合決定的，組合好，全要素生產率就高。勞動與資本的不同組合，就是產權。產權不能簡單地等同于所有權、所有制。所有權可以細分和派生出若干產權，如承包權、物權、使用權，由此再派生出收益權、分配權等等。同是公有制的情況下，可以建立不同的產權制度，從而形成不同的產權激勵，產權激勵是最大的激勵。

按勞分配也是一種激勵，但這是一種事后激勵，是一定量的勞動成果生產出來后，按照每個勞動者的貢獻份額分配，是蛋糕在一定條件下誰多誰少的問題。但如何生產更多，即如何把蛋糕做得更大呢？這就必須有產權激勵。承包制下，農民既是勞動者，也是生產組織者，交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的，農民就會想方設法在同樣的地上生產更多的糧食。同樣，企業家如果知道生產的成果也是交夠國家的，即稅;留足企業的，即員工勞動報酬;剩下的，即利潤都是自己的，他的積極性也會高，他就會想方設法優化要素組合創造更多的物資財富。所以，按勞分配是分糧，是事后激勵;產權制度是分地，是事前激勵。產權激勵是比按勞分配更有效的激勵。

在市場化改革方面， 黨的十二大提出計劃經濟為主、市場調節為輔，十二屆三中全會提出有計劃的商品經濟，十四大明確我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，十八大提出經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用等等。市場化改革本質上就是商品和要素是由政府決定，還是由市場決定的問題。

為什么市場化改革突破了，改革就成功了呢？習近平總書記在十八屆三中全會上作的說明講得很清楚了。經濟發展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源投入生產盡可能多的產品、獲得盡可能大的效益。理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。我國經濟發展的成功，原因之一就是因為采取了最有效率的市場經濟體制。

滿足人民對美好生活的需要、推動高質量發展、建立現代化經濟體系，要有一個歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度;要有一個消費者可以自由選擇、自主消費，商品自由流動、平等交換的商品市場;要有一個市場準入暢通、市場退出便捷、市場開放有序、市場競爭充分、市場秩序規范、市場信號真實的要素市場。在糧食短缺的時代，我們最急迫的是解決農民生產糧食的激勵問題。在高質量發展階段，在創新驅動發展階段，我們最急迫的是解決企業家和創新人才的產權激勵問題。

楊偉民

《財經國家周刊》：當下，在完善產權制度和要素市場化配置方面，存在哪些問題和需要突破的地方？

楊偉民：需要強調的是，產權制度改革和市場化改革必須同步才能有效。產權制度是市場經濟的基石，產權明晰了，資源才能流動，才有了市場交易，市場決定資源配置才能成為現實。現在空置的農村宅基地很多，之所以閑置，是沒有進入市場，之所以難以進入市場，就是因為產權制度不清;房子下面的地是集體的，地上的房子是個人的，建立房地分割、適合市場交易的宅基地產權制度，才有可能解決宅基地的空置問題。

反過來，若產權清晰了，但政府仍過度干預，不讓市場配置資源，也不會實現資源的有效配置，不會提高全要素生產率。當年的承包制，如果不是取消了糧票，放開了農產品價格，也不會成功。因為如果糧價不放開，農民生產得越多，可能虧損越多，第二年就不會生產那么多了。近十幾年，由于一味追求糧食產量的“連增”，政府對農產品價格的干預增多，價格信號失靈，農民按照失靈的價格信號決定種什么、種多少，帶來了現在糧食高產量、高庫存、高進口并存的怪現象。

十八屆三中全會以來，經濟體制改革取得很多突破性進展，但在完善產權制度和要素市場化配置方面的突破性還不夠。

國有企業、農村土地制度、農村宅基地、城市化、房地產和住房制度、自然資源體制等改革進展不如預期，原因是產權制度沒有突破。

在要素市場化配置方面，大幅度下放了審批權，解決了準入難問題，但退出難的問題沒有解決。我們現在已經有1億左右的市場主體，平均每14個人就有一個市場主體，這是一個了不起的成就。但一個健康的肌體，不能只進不出、只生不死，我們的經濟肌體中已經積聚了大量毒素，比如“僵尸企業”。

雖然大規模地減了稅、降了費，但全國財政收支增長仍快于經濟增長、中央政府的投資持續擴大、地方政府隱性債務迅速擴張、賣地收入大增、PPP模式、棚戶區改造、國有企業杠桿率高企、金融機構對民企的歧視性政策等等，實際上擴大了政府對資源的配置，相對減少了市場對資源的配置，十八屆三中全會確定的“大幅度減少政府對資源的直接配置”的目標還有待實現。

“思想再解放一些”

《財經國家周刊》：深化改革，需要解放思想。產權制度改革和要素市場化配置改革，解放思想最重要的是哪些方面？

楊偉民：實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。就改革工作而言，誰的思想最需要解放呢？改革方案都是政府部門的公務人員制定的，制定改革方案的公務人員的思想水平決定了改革方案質量。所以，現在最需要制定改革方案的公務人員的思想再解放一些。

在產權制度改革方面，解放思想最重要的是淡化所有權，強化產權。公有制、私有制等所有權問題，在古典經濟學中占據重要位置，在現代化經濟體系中，所有權已經不像原來那么重要了，所有權也不是決定社會性質的唯一因素。

產權制度是對所有制的深化，是以所有權為基礎派生的一組權利束，如使用權、經營權、收益權及其分解的其他權利，對所有權派生的各項權能進行的法律界定就是產權制度。無論是公有制經濟還是非公有制經濟，都要明晰占有、使用、轉讓、租賃、處置、收益等的權利。國家不僅要依法保護各種所有權，也要同等程度保護使用權、經營權、特許經營權、知識產權、收益權、繼承權、處置權等。

在堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基礎上，我們完全可以創造性地建立一種適合中國國情、適合建設現代化經濟體系和社會主義市場經濟的產權制度，實現產權有效激勵的改革目標。解決了產權激勵問題，我們就會有效調動企業家、科研人員、企業員工、新型農業經營主體等的積極性，就會再創造一個“中國質量”。

在要素市場化配置改革方面，解放思想最重要的是認識到政府作用和市場作用是兩個完全不同的作用。現在大家都認同使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。但對兩個作用的內涵和外延，在思想上還有不同認識。

2018年11月5日，江蘇灌云經濟開發區一家民營企業正在生產出口俄羅斯的毛毯。

如果仍認為社會主義市場經濟是市場對資源配置起決定性作用，同時政府對資源配置也起作用，起非決定性作用的話;如果認為市場起決定性作用的只是競爭性領域，糧食、土地、能源、交通、電信、水利、文化、教育、醫療、技術研發及其產業化等還是要由政府來配置資源，市場不起決定性作用的話，就不會設計出減少政府對資源直接配置的改革方案，就難以實現要素自由流動的改革目標。

糧食、土地、能源、交通、電信、水利、文化、教育、醫療、技術研發等領域有其特殊性，但不能用特殊性否定一般性。習近平總書記在十八屆三中全會講到，市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律。

完善改革推進方式

《財經國家周刊》：推進改革盡快落地方面，你有哪些建議和思考？

楊偉民：我在中財辦擔任副主任時，兼任經濟體制和生態文明體制改革專項小組的成員和聯絡員，協調了一些改革。在工作中，我覺得要使改革盡快落地，需要研究一下如何完善改革的推進方式。

應該改變由主管部門牽頭制定“自己改自己”的改革方案的方式，自己改自己，自己給自己動手術，刀很難切下去，切下去了也切不深。重大改革方案，應該成立跨部門的改革方案小組，制定改革方案提交中央全面深化改革委員會審定。改革方案要盡可能細，具有可操作性。這樣，就沒有必要各部門、各級行政區都要層層制定改革實施方案，改革就可以“一竿子插到底”。

很多改革，其實只要中央有一個文件就夠了，各部門和各級地方政府的任務就是落實。重大改革由一個跨部門的小組制定，可以把相關部門的改革事項融在一起，如果都是部門自己制定自己的改革方案，改革方向和目標會有差異，出臺的時間即實施步調不一致，落實的效果就差一些。

對不需要頂層設計的領域，即需要地方、基層、企業自主改革的事項，中央大政方針明確后，就要給它們更大的改革自主權，不要采取改革方案還要報給主管部門審批的方式。改革試點要減少，對方向明確、沒有爭議的改革，沒有必要搞試點，更沒有必要試點方案由部門審定，可以一步到位在全國推開。

改革，有的需要發文件，很多情況下，改革就是廢止文件，沒有必要任何改革都要發文件。有些領域可以采取推出改革典型案例的方式，告訴大家只要按照這些案例就可以改了。