地方專項債提速

劉琳

10月30日，安徽省財政廳成功公開招標發行了24.3億元安徽省政府專項債券，其中發行2018年剩余棚戶區改造額度6.5億元、土地儲備額度17.8億元。這批債券的發行標志著安徽省已超額完成2018年全年地方政府債券的發行任務。

安徽此舉并非個例。自8月財政部《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》（下稱“72號文”）發布以來，地方政府專項債券發行明顯提速。截至9月底，就有陜西、甘肅、廣東等省的專項債券發行達到了年內限額。

72號文要求各地至9月底累計完成新增專項債發行比例不少于80%，剩余的發行額度應當主要放在10月份發行。財政部數據顯示，截至2018年10月18日，各地發行地方政府專項債券18169.26億元。其中，發行新增專項債券12648.26億元，占當年新增專項債務限額13500億元的93.7%。

“地方專項債之所以被賦予重任，并在短短幾個月內頗受追捧，是在促進投資和基礎設施建設的大背景下形成的。”中國財政科學研究院研究員趙全厚說。可以說，提速發行地方政府專項債券已經成為今年三四季度積極財政的一個核心發力點。

需求旺盛

中國社科院財經戰略研究院副研究員蔣震對《財經國家周刊》記者表示，今年1月到4月間，地方債發行遇冷，從5月開始地方債額度才成規模配置到地方政府，但真正給地方政府發行專項債注入強心劑的，還是來自于財政部72號文的發布。

“這一文件明確了未來地方政府債券的政策導向，督促地方政府加速發行的政策思路十分清晰。”蔣震說，“這就倒逼地方政府專項債要在8～10月間集中發行，進入四季度后基建等項目才有資金支持。”

專項債券的發行有供給還不夠，市場也要買賬。值得注意的是，在近幾個月地方專項債集中發行的同時，市場需求行情也同步見長，這從一級招標中可見一斑。專項債一級招標中認購倍數屢創新高是突出現象，比如9月21日江蘇3年期地方政府土地儲備專項債招標認購倍數高達40.9。

記者采訪發現，銀行是配置地方債的主要買家。一位私募公司固定收益部投資人士對記者表示，在近一段時間的市場背景下，股權融資存在一定不確定性。而與前兩年相比，房貸市場的整體盤子同樣有所收縮。而從銀行貸款的角度來看，支持民營企業融資、保證項目資金鏈穩定等政策在過去一段時間存在執行不力的現象。“地方專項債風險又相對較低，多重因素影響下，地方專項債拋出供應后，銀行配置意愿很明顯。”這位人士說。

雖然供需旺盛，但專項債券的發行并未跳出預算。十三屆全國人大一次會議審議批準2018年全國地方政府債務限額為209974.30億元，其中，專項債務限額86185.08億元。財政部數據顯示，截至今年9月末，全國地方政府債務余額182592億元，嚴格控制在全國人大批準的地方政府專項債務限額之內。

政策加力

雖然對于多數地方政府而言，伴隨著10月的結束，2018年專項債的發行額度已達到年內限額，但是否就不再有發行空間？10月31日，中國政府網公布國務院辦公廳下發的《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（以下簡稱《意見》），為專項債支持基建再加了一把力。

《意見》要求“保持基建領域補短板力度”，提出十大配套措施，其中便包括加強地方政府專項債券資金和項目管理。

《意見》提出，分配地方政府專項債券規模時，在充分考慮債務水平基礎上，還要考慮在建項目和補短板重大項目資金需求，以及國家重大建設項目庫項目儲備情況。允許有條件的地方在專項債券發行完成前，對預算已安排的專項債券資金項目通過先行調度庫款的辦法，加快項目建設進度，債券發行后及時歸墊。

“這意味著可以讓地方財政先將庫款資金用于基建項目建設，等到發債籌資后，再把錢墊回，這可以加快基礎設施項目建設，不讓項目等資金，正是積極財政的體現和落實。”趙全厚說。

多位專家對記者表示，基建項目往往消耗資金量巨大，資金來源于地方政府債券、金融機構等多種渠道，允許地方在專項債券發行完成前，現行調度庫款用于項目建設，相當于為地方基建項目的資金供應提供了一個穩定器，即使在金融市場融資存在不確定性的情況下，也可以讓項目資金的供應有基本保證。趙全厚認為，這一政策要落實好，就要求地方政府進一步提升債務管理能力，對專項債券的發行規模、節奏有更科學的預算和更合理的安排。

更多探索

蔣震對記者表示，從2018年9月份起地方政府新增專項債計入社會融資規模。“這表明了一個重要的政策意向，也就是未來地方政府新增專項債的發行規模和速度，將對穩定社會融資水平和實施積極財政具有雙重意義”。

以此來看，2019年新增專項債可能仍然會提速發行。

據記者了解，除規模和速度外，未來專項債的更多看點可能降落在專項債種類上。目前，全國范圍內已發行的地方政府專項債券包括土地儲備專項債、收費公路專項債及棚改專項債。

在近幾個月地方專項債集中發行的同時，市場需求行情也同步見長，這從一級招標中可見一斑。

2017年，財政部曾印發《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，鼓勵地方政府在限額內發行項目收益專項債。但2018年前8個月，在地方債整體發行節奏趨緩的背景下，地方政府在發行項目收益專項債券上幾乎沒有什么動作。72號文發布后，項目收益專項債券的發行速度也有所提升。

2018年8月20日，四川省財政廳發行了2018年四川省瀘縣鄉村振興專項債（一期），這也是我國首只地方政府“鄉村振興專項債”。除此之外，軌道交通專項債、高等學校專項債、珠江三角洲水資源配置工程專項債券等項目收益專項債，也在湖北、云南、廣東等地先后發行。

“目前無論是發行規模、頻率，還是項目類型的選擇，地方項目收益專項債都還處于探索階段。”趙全厚說，“未來伴隨著地方政府基建上馬力度加大，這一類型的專項債也會隨著專項債整體規模的增加而有所擴充，但規模肯定會嚴格控制在專項債的年度預算之中。”

據記者了解，未來鄉村振興、生態環保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域，將成為地方政府項目收益專項債的主要發力對象。