民國時期公文檔案思想研究述評

文/濰坊醫學院檔案室 張聰

筆者以“公文”“檔案”“公文改革”等關鍵詞在“晚清期刊全文數據庫”進行索引，研究發現：1.作者：多為處理公文、檔案管理的親身實踐者。2.時間與主題分布：時間集中在1927—1947年間，其中1934—1937年文章數量最多；主題多為“公文改革”“行政效率”“文書檔案連鎖”“檔案整理”等；3.國內學者爭議與國外思想借鑒：為促進公文和檔案管理改革，提高行政效率，學者間的爭議不斷，進一步促進了公文檔案思想的發展。國外檔案思想的引入主要體現在檔案文獻的翻譯、國外檔案整理實踐研究等方面。

一、公文改革運動

民國時期，公文價值成為學者研究公文改革、檔案整理的理論基礎。郭培師在《公文改革試驗談》一文中提出“公文為政令所由達，亦為政令所由誤。蓋公文為政令之宣達工具，亦如舟車為交通之運輸工具”,認為公文是政治活動的重要工具，其處理適當與否嚴重制約著政治效果。

盡管人們普遍認識到公文的重要價值，但在政治活動過程中，因公文程序較多，輾轉各處，徒耗時日，公文處理不完，一切工作均處于停滯狀態，出現了嚴重的“公文政治”現象。由此，在20世紀30年代廣泛開展行政效率運動，公文內容及程序不斷革新以適應行政改革的發展。

（一）舊式公文的弊端。甘乃光、何魯成、周連寬、陳國琛、殷鐘麒、朱大昌、李樸生等均對舊式公文的弊端作了詳盡描述，總結為以下幾個方面：1.行政手續繁雜，公文時效缺失。陳國琛在《從推行縣制談到縣公文改革》一文中對普通處理公文程序進行統計，“須經過分文，交辦，調卷，閱卷，請示，批示，擬稿，送稿，核稿，呈判，判行，還稿，發繕，校對，送印，交發，送檔，歸檔十八次基本手續。”如此繁雜的行政手續，待其辦理完成時，時效性早已缺失。2.公文內容多模棱套語，缺乏實用性。一般機關尚未趨于現代化與科學化，公文處理者襲故蹈常，敷衍了事，公文內容流于模棱與虛偽。“對于人民之表示，明知其不能兌現，對于上級機關，則狃于恭慎謹愿，對于下級機關，則不明實際情形，無法為切實具體之知道，又或龐然自大，固執階級身份，不欲懇切明言。”公文套語較多，無實質作用。如“限期幾日”的時限套語，“尚無不合”“似屬可行”的模棱語句。此外，公文官封封面上仍有“僅呈”“右令”等腐化而封建的名詞。3.行政人員不負責任，分工而不合作。戴季陶先生曾說：“從來的公文，下行的把責任推給下級機關，上行的把責任推給上級機關，平行的把責任推給第三者，總之，自身不負責任”。在行政機關內，行文系統混亂，界限不清，遇事則遵循“拖推混”三字秘訣。

（二）公文改革辦法。1.公文內容及程式改革。內容之改革，為“公文之‘質’的問題”。公文內容改革主要包括：一是公文用語可由封建式改為請求式、公告式。下行文用語不應頤指氣使，百般刁難；上行文用語不應過度卑微，自降身份。公文應保持其應有的文品。二是明辨責任，糾正模棱虛偽的套語。“迄鄭洪年任部長，乃極力糾正‘尚無不合’‘似屬可行’一類模棱語，風氣為之一變。”三是采用白話文和簡體字，使得公文處理簡單易行。四是文字簡切，易執行。以縣政府的文書為例，公文應堅持兩個原則“一質實，令人民一看便知主要意思所在。二淺白，令人民懂得你在說什么話。”公文程式改革方法便是實行簡易公文。“簡易公文的寫法，分做三部分: 一是事由，把主要的意思提出。二是說明,把自己的理由說出，且分條開列，便可免求文氣之貫串，波瀾之起伏，費去精神。三是辦法,把對上級機關的請求或建議，分條列出。”2.公文程序改革。“公文本為代表政府喉舌之工具，故欲發揮喉舌的真實效用，當先掃除公文的冗雜手續。”公文程序繁雜是公文處理效率不高、行政效率水平低下的重要原因。方勁、胡鑒遠、殷鐘麒提出的“人、事、時、地、物”五項公文程序改進原則實為徹底革除遲緩、推諉、模棱等不良習慣的切實有效的方案。一是合理選用人才，確立行政人員“專責制度”。了解行政人員的品性、能力、才識與興趣，適當分配工作。有效避免“拖推混”現象，明確責任，提高行政效率。二是樹立“分級負責制度”。應嚴格劃分職務，確定權限，確保任何行政事務均有專門職務負責。三是適當限定時間，實施“公文銷號制度”。“處理公文，應有時限，時之限定，一以案情為準。此不僅在敦促辦理迅速，即在行政紀律上亦不容放任。時間之限定，固應首先斟酌案情，尤需各單位主管人員設身處地，而為公正之處理。”公文處理應在限定時間內完成，設立一定的懲罰制度以嚴明紀律，并避免使用“限期幾日”的時限套語。四是因地辦公。集中辦公時，采取口頭商詢的方式，異地辦公時，盡量利用電話聯系，以節省時間提高效率。五是利用科學工具，節省公文形式之繁重。利用打字機、打號機、計算機等工具，節省人力時間；統一公文稿面、“統一收發文管理程序”“統一文稿處理程序”“統一檔案管理程序”,促進公文科學化、制度化。3.公文用具改革。“公文用具為處理公文要素之一，計可分為公文用紙、公文登記簿冊、繕寫用具三類。”公文用紙。原有公文封套采用連史紙或宣紙與新聞紙及有光紙等三層或四層合裱制成，重而易破，不耐潮濕，價格昂貴。而牛皮紙質韌而輕，不僅保護公文又可減少郵寄費用。統一公文用紙尺寸，避免裝訂不整齊；規范公文紙格式，刪除重復不切實用部分，避免浪費。公文登記簿冊。以收發文表代替收發文登記簿，既可減少登記手續，又可節省費用。繕寫用具。以打字機代替毛筆或鋼筆，減少人力物力，字體清晰無筆書錯訛情況。

二、檔案管理改革

除公文改革外，檔案管理改革亦為當時檔案工作的研究熱點。何魯成先生認為改革檔案應用到的六種研究方法為“調查法、個案法、歷史法、統計法、比較法、實驗法”，基于這六種研究方法，針對民國時期檔案管理實踐工作，研究者們歸納舊式管理檔案方法的不足，并提出新的改革方案。

（一）舊式檔案管理弊端。舊式檔案管理缺少系統科學的管理方法。民國時期各機關檔案管理方法各有不同。第一，行政組織上采取集中組織與各司科分別管理兩種制度。如行政院、外交部、鐵道部采取集中制，即“每一部會或機關設一總檔案室”，其檔案室工作分配方法又有不同；財政部、還局部采用各司科自行管理辦法，不設總檔案室。第二，登記方法不同，主要有三種：以總收發簿為總登記簿，另用他種簿冊登記，不用登記手續。第三，分類標準與分類方法不同：分類標準為組織、事物、案件性質、年份四種；分類方法為以類首字代表、直接用類名、杜威十進法、號碼代表、千字文代表五種。第四，編目方法不同：主要為簿冊目錄、活頁目錄、卡片目錄、簿冊卡片同用等。第五，典藏方法多樣：裝訂與擱置。第六，出納方式不同：或用便條或用調卷單。各機關不同的管理方法勢必造成檔案管理的混亂，阻礙政治進步和行政效率的提高。檔案管理因循守舊，秘不公開。因檔案人員結習太深，個人方法秘不傳授，另外舊式管理檔案的方法因重記憶難以公開。“管理檔案的職務，成了世襲，或師承的。因為是世襲或師承，競爭可以說沒有，又沒有公開比較機會，所以只要因循舊法，也不必求進步，地位仍可無虞了。”此外還存在“人事關系或責任分配問題”。檔案管理人事關系混亂，人員舞弊的現象常有發生。分工不明，責任互相推諉，導致新舊官吏交替的時候案卷丟失，對于遺失案卷也僅敷衍過去，概不深究。

（二）檔案管理改革。針對檔案管理工作的弊端，何魯成、周連寬、甘乃光、王文山等人先后提出了檔案管理改革新舉措，何魯成先生提出采用“圖書館卡片法、分類庋藏法以及四角號碼檢字法”，并改革檔案歸檔程序、分類方法、登記簿冊的使用、典藏方法和查卷方法。甘乃光先生提出將文書收發與檔案管理，達到分類統一及行政集中，實行文書與檔案連鎖的辦法，收發處代替檔案處作分類工作，以此提高行政效率。龍兆佛先生提出確定檔案室組織系統，主管長官切實負責，慎重選拔人員。

三、國內學者爭議與國外思想借鑒

民國時期國內學者針對公文和檔案管理改革方式方法時有爭議和批判、時有交流和借鑒，同時已有引入國外檔案管理思想的做法，但大部分僅限于介紹檔案管理與檔案教育方法，實際操作較少。

國內學者爭議主要集中在對實行文書檔案連鎖方法具體方案的爭議、整理檔案辦法討論等，鑒于舊式公文以及舊式檔案管理方法弊端較多，其改革方法不一，為實行最完備、最系統、最科學的方法，必然要經過一番討論和爭議。如周連寬先生肯定龍兆佛先生對文書檔案的充分認識及經驗，認為其《文書檔案連鎖辦法之商榷》一文頗具卓見，但對文章中的些許問題頗有質疑。龍先生認為應由辦理案件的人員擔負實際分類歸檔的工作，在辦理文書時便定下檔案的分類號碼，但辦理案件的人員往往未盡管理檔案的責任；周連寬先生認為此種說法枉屈了辦理案件人員，管理檔案的責任不僅包括分類定號，文件登記、編目或索引、裝訂、人事管理分配等都屬于分類系統重要的組成部分。龍先生認為檢字號碼優于固定號碼，固定號碼毫無伸縮性；周先生以內政部的檔案分類號碼具有伸縮性這一事實否定了龍先生的說法，同時列舉了檢字號碼本身固有的缺點。此外，二人針對“文件收發的分類統計”“修改檔案號碼及電報上的應用問題”等均有不同看法。張定華先生與王文山先生針對整理檔案辦法也有一番爭論，如關于總收總發文登記簿的尺寸、檔案分類、編目問題二人均有各自見解。學者之間的討論和爭議對更好地完善檔案管理方法、實現公文改革質的飛躍具有重要意義，也加速了甘乃光先生所發動的文書檔案改革運動。

民國時期也是引入國外檔案管理方法和檔案思想的萌芽時期，此時，一些外國檔案文獻得以引入，如1927年2月法國國立檔案學校校長在《兩世界雜志》上發表的《法國國立檔案學校沿革》一文由蔣崐翻譯，并發表在《行政效率》雜志上。外國檔案實踐工作研究者涌現，其中彭啟炘發表《英國整理檔案簡史——附檔案研究的一個書目》，對英國整理檔案歷史發展作了詳細的描述。甘乃光先生在推行文書檔案改革運動過程中也查閱了世界各國檔案管理的方法,指出“查世界各國檔案管理之方法，不外乎檔案集中與行政集中檔案分存兩種制度”，兩種制度是相對的，但其組織、行政、分類方法完全相同，不同于當時我國各機關各自為政、分散管理的方法。借鑒國外檔案思想與實踐對規范我國現行管理方法具有重要意義。