以生態型政府引領“綠色發展、生態富民”實踐路徑

古璇 古龍高

政府是社會公共利益、整體利益和長遠利益的主要守護者。在蘇北發展轉型的關鍵時刻，著力解決生態、環境問題是政府需要解決的根本問題之一，打造生態型政府，是實踐“綠色發展、生態富民”的關鍵舉措。

一、打造生態型政府的現實邏輯

1.打造生態型政府是適應蘇北發展新定位的需要。

蘇北面臨多重戰略疊加的重大發展機遇。疊加蘇北地區的多重戰略包括國家、省兩個層面，國家戰略層面有：國務院《長江三角洲地區區域規劃》《江蘇沿海地區發展規劃》《全國主體功能區規劃》《國家東中西區域合作示范區建設總體方案》等。江蘇省級層面有：《關于加快振興徐州老工業基地的意見》《關于實現宿遷發展更大突破的若干意見》《關于加快淮安蘇北重要中心城市建設的意見》《關于促進蘇北地區又好又快跨越發展的若干政策意見》等。

多重機遇疊加蘇北，蘇北面臨新的發展定位。蘇北地區成為連接亞歐兩大國際市場的“新亞歐大陸橋便捷的出海通道”，具有國際戰略意義；蘇北地區是“隴海線經濟發展與沿海經濟發展相溝通的紐帶”，具有國家戰略意義；蘇北地區 “連接沿海地帶包括環渤海灣、長江三角洲以及浙江、福建的一個中間環節”，具有地區戰略意義。多重機遇疊加在蘇北，也使蘇北地區的區域地位發生了質的變化：從我國東部沿海的經濟欠發達地區成為在我國區域協調發展戰略格局中具有特殊地位的區域——“戰略性區域”。打造生態型政府是適應蘇北發展新定位的需要，意義重大而深遠。

2.打造生態型政府是適應蘇北發展階段的需要。

“戰略性區域”標志著蘇北發展進入新的階段，站在新的歷史起點，“應該有新的更大作為。”

蘇北、蘇南發展雖然絕對差距依然較高，但區域經濟實力相對差距持續縮小，蘇北、蘇南人均GDP差距系數持續下降，蘇北地區資本平均增速加快，增速高于蘇南。“在全省發展布局的重構中，蘇北應該有新的更大作為，通過布局調整和功能重構，改變作為產業梯度轉移的被動接受者、發展上的跟隨者的現狀，跳出原有的區域局限和路徑依賴，放開手腳、集中力量，來做自己應該干、能夠干、干得好的事。”

“在綠色發展的大潮流下，蘇北完全可以利用自身優勢走出一條具有特色的發展新路子。”蘇北到了發展轉型的關鍵時刻，各級政府必須對自身發展路子進行重新審視，找到一條發揮自身優勢、揚己之長的新路子，“綠色發展、生態富民”就是這條新路。這條新路要求各級政府要加快轉變經濟增長方式和社會發展模式，走可持續發展道路。可持續發展的前提是資源的持續利用和良好的生態環境，基礎是改變傳統的發展模式，關鍵則是轉變人們的思想觀念和行為規范。因此，批判經濟主義，突出制度創新，實現政績考核體系轉型革新，建設生態型政府，是提高全社會的“綠色發展”意識，引導綠色發展行為，促進綠色GDP增長，實現綠色發展的迫切需要。

3.打造生態型政府是適應蘇北承擔新使命的需要。

走生態優先、綠色發展的新路子，就是要把生態作為蘇北發展的根本依托和最大優勢，擺在首要的位置，著力發展綠色生產力，打通綠水青山轉化為金山銀山的通道。

如何打造，關鍵要抓住五個方面：一要以生態為底色。要準確認識和把握抓生態和抓發展是內在統一的，目的是實現更好的可持續發展。以生態為底色，以發展為根本，以產業選擇為關鍵，突出發展最能體現資源稟賦優勢的產業和綠色高端產業。二要打造標識性的特色優勢。要準確認識和把握堅持“生態+特色”，立足蘇北各地基礎和條件，深入研究和梳理謀劃，看自己最適合干什么，能夠打造成什么樣的標識，努力成為全省在某一方面最具特色的地方。三要使綠色產業成為富民產業。不僅要在理論上準確認識和把握生態優先、綠色發展，在實踐中一定要使綠色產業成為富民產業，成為百姓拓展致富的渠道。要大力推動旅游富民、特色農業富民等，并在創業帶動上下更大功夫，研究建立綠色創業的政策體系，加強與蘇北走出去的人才對接，讓更多的人回到家鄉創業致富。四要有耐心和定力。要準確認識和把握“綠色發展、生態富民”必須要有歷史的耐心、發展的定力，不為一時的GDP增長快慢而糾結，才能走出一條發展新路。要更加注重對生態建設和綠色發展的貢獻，研究制定相應的干部考核評價體系，讓各地和各級干部堅定不移地沿著發展新路走下去。五要抓好一批試點示范。要根據發展路子的調整，對政策資源、人員力量等進行整合，強化農業、旅游、環保等方面職能。省級層面要調整優化考核辦法，對蘇北實行差異化考核，重點突出生態環境、特色發展、富民增收，把蘇北各地的注意力和重心加快引導到新的發展路子上。要加強政策支持和輿論引導，推動政策細化落地，多宣傳蘇北各地綠色發展、特色發展、富民增收的成效和亮點，多宣傳蘇北在發展新路上涌現出來的先進典型和成功案例。江蘇全省要上下協同形成合力，省級機關各有關部門要轉變工作思路，創新工作方法，在政策、規劃、審批、資金等各方面根據蘇北發展實際進行調整優化，形成支持蘇北走出發展新路的合力。”

二、打造生態型政府的困境解析

生態型政府是基于政府所負解決生態問題重大責任的需要，是基于政府對生態問題監管滯后現狀的對策，建立生態型政府也是探索“生態優先、綠色發展”新路徑的需要。中央政治局委員李強同志在深刻分析當前蘇北所處的發展階段、面臨的發展環境、應有的發展定位的基礎上指出“蘇北不能再做傳統老路的跟隨者，而要做發展新路的探索者。”這對于蘇北的創新發展、打造生態型政府具有極強的針對性和發展的指導性。

從目前的現狀看，打造生態型政府要突破多重困境。

1.突破理念困境。

“生態優先、綠色發展”首先要求政府發展理念轉型，從經濟增長型政府向生態型政府轉變。“生態優先、綠色發展”是蘇北發展的一個新階段，發展理念與傳統觀念的不同，主張發展是綠色GDP的增長，從“寧可毒死、不可餓死”唯發展論中走出來，從梯度轉移的傳統老路中走出來，充分認識自身的的資源環境稟賦，統籌兼顧城市與農村、陸地與海洋、經濟社會與生態環境之間的關系，以生態良好作為發展的第一底線，以實現經濟、社會和環境的可持續發展為目標，以開展空間管制、環境保護、污染防治和綠色發展為重點，通過布局調整和功能重構實現戰略轉型，把經濟活動過程和結果的“綠色化”、“生態化”作為發展的主要內容和途徑，走一條發揮自身優勢、揚己之長的新路子，實現生態效益、經濟效益和社會效益的統一，不斷提高蘇北地區的可持續發展能力。

2.突破價值困境。

政府價值取向，即政府在自己所追求的眾多價值目標之中進行權衡與抉擇，它是政府活動的出發點與歸宿。“生態優先、綠色發展”要求政府要形成綠色價值取向，價值目標既要追求經濟效益，又要追求社會效益，還要追求生態效益或環境效益，處理好“綠水青山”與“金山銀山”關系。那種“寧可毒死、絕不餓死”的傻事千萬不能再做。發展的目標是“既要金山銀山，又要綠水青山”，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力，把生態優美和經濟增長“雙贏”作為加快蘇北發展的重要價值標準。

3.突破制度困境。

“綠色發展、生態富民”是一場深刻的變革，政府要用改革創新的思路和辦法來推進。踐行“綠色發展、生態富民”的過程，必然對相應的制度條件提出新的要求。因而，實現“綠色發展、生態富民”一個必不可少的前提是，圍繞“綠色”市場的培育發展推進制度創新，形成支撐“綠色發展、生態富民”的機制條件。一要建立綠色核算體系。在黨的十八大報告中已經提出要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。要從現行GDP中扣除環境資源成本和對環境資源的保護、服務費用，以綠色GDP替代傳統GDP，促進資源的重復、合理利用，實現產業組合的最優化和經濟效益的最大化；鼓勵消費者進行綠色消費，促進工業的綠色生產。二要建立綠色考評體系。“要以務實舉措系統推進生態環境保護，從源頭上發力健全完善對各地的生態考評體系”。最近，江蘇出臺了《江蘇高質量發展監測評價指標體系與實施辦法》和《設區市高質量發展年度考核指標與實施辦法》，兩個《實施辦法》中生態類指標的權重分配，充分反映了江蘇省在推動生態環境高質量發展上的行動導向。前一個《實施辦法》構建了經濟發展、改革開放、城鄉建設、文化建設、生態環境、人民生活“六個高質量發展”監測評價指標體系。在40項監測指標中，設置資源集約利用、空氣質量、水環境質量、受污染耕地安全利用率、自然環境保護等7項生態環境保護類指標，占據相當分量的評價權重。后一個《實施辦法》用于考核衡量各設區市年度推動高質量發展進展情況，在18個共性指標中，生態環境類指標占比很高，共有6個，包括空氣質量優良天數比率、城鎮污水集中處理率、單位GDP能耗等。6個個性指標中，有1個生態環境類指標，指標設定因地制宜，實施差別化評價考核。如南京市突出入江支流水質改善指標，無錫市突出太湖治理指標，徐州市突出采煤塌陷地治理指標。這兩個《實施辦法》體現了江蘇省委把“不以GDP論英雄”的要求落到實處，突出發展的“含綠量”，樹立政績考核新導向。在蘇北“綠色發展、生態富民”發展中，把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，大幅增加考核權重；在差別化考核中，對限制、禁止開發區域和生態脆弱地區，取消地區生產總值考核；探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計。三要完善責任追究。建立領導干部任期生態文明建設責任制。對違背科學發展要求，造成資源環境生態嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉任重要職務或提拔使用，已經調離的也要問責。

三、打造生態型政府的實踐路徑

1.強化三個約束。

首先，政府要用“綠色發展、生態富民”原則約束自身行為。這要求政府必須不斷加強生態修養和不斷提高“綠色發展、生態富民”意識，把“綠色發展、生態富民”作為檢驗政府行為的一個重要道德準則。

其次，政府要用“綠色發展、生態富民”原則約束生產經濟活動主體生產經營行為。政府與其他生態經濟活動主體之間是一種相輔相成的關系，政府“生態、綠色”修養的好壞與它在提高其他生產經濟活動主體的“生態、綠色”修養方面付出的努力是相互聯系、相互影響和相互促進的。蘇北灌河口“先污染、后治理”的化工產業發展模式的形成，一定程度上就是政府放縱的結果，這個結果使我們付出了極大的發展周期和資源環境代價。

再次，政府要將“綠色發展、生態富民”原則滲透到政府與社會、民眾等其他活動主體之間的關系中，高舉生態文明旗幟，運用“綠色發展、生態富民”理念協調包括它自己在內的各種經濟、社會活動主體之間復雜的利益關系，成為在價值目標上追求可持續發展、在政策上主要實施生態治理政策的政府。“綠色發展、生態富民”的理念只有轉化為蘇北地區廣大民眾的生態意識和綠色發展實踐，才能體現其應有的價值和意義。

2.轉型思維方式。

“綠色發展、生態富民”要求政府要形成綠色思維方式。一要形成“綠色”問題思維，堅持問題導向，抓住影響蘇北綠色發展的關鍵問題深入分析思考，著力解決生態保護和環境治理中的一系列突出問題；二要形成“綠色”創新思維，用新方法處理蘇北綠色發展中的新問題，克服先污染后治理、注重末端治理的舊思維、老路子；三要形成“綠色”底線思維，推動經濟社會發展既考慮滿足當代人的需要，又顧及子孫后代的需要，不突破環境承載能力底線；找準生態底線與百姓增收底線之間的最佳平衡點，資源環境稟賦與產業選擇的最佳結合點，充分挖掘生態優勢、區域特色，做長、做精相關產業鏈，實現差異化發展，使好山好水好空氣真正成為財富。當“綠水青山”與“金山銀山”發生矛盾時，要看到“綠水青山”是比“金山銀山”更基礎、更寶貴的財富，把保護生態環境作為優先，選擇“寧要綠水青山，不要金山銀山”。

3.轉變路徑依賴。

一要建設生態化的工業。以資源消耗性技術為基礎的傳統工業的發展，是建立在對自然環境的漠視和對自然資源的超前挖掘的基礎上，因此，它把潛在的人與自然的對立推向了極點。工業生態化具有兩個方面的內涵：首先，工業生態化作為一種結果和目標，指的是生態型的工業化，即工業化體系建設不僅有快速發展的經濟和高效的持續發展的工業體系，同時還應具備良好的生態環境和高素質的人群。其次，工業生態化還是一種過程，工業化本體推進的進程同時也是生態綠色理念的貫徹、生態綠色工程技術的廣泛應用和推廣以及生態環境的保護和建設的過程。實現工業生態化是可持續發展戰略在蘇北、在連云港現階段的具體體現，是我們工業可持續發展的必由之路和根本保障。促進工業生態化，必須實現由粗放型的經濟增長向集約型的經濟增長的轉變。首先，通過開發利用高新技術或者將高新技術與傳統技術相結合，發展無污染、少污染、低消耗的技術。用高新技術改造傳統工業，實現傳統工業向高新技術產業的提升，促進人與自然的協調發展。其次，以生態化理念培養經濟政治和法律環境，避免由外部非經濟行為和不可持續的社會行為帶來環境破壞和資源浪費。再次，加強生態規劃與協調，在工業發展的規劃和建設過程中始終貫徹生態化理念，合理安排工業空間布局。

二要建設生態化的農業。生態農業將農業生態系統同農業經濟系統綜合統一起來，以取得最大的生態經濟整體效益。它以資源的永續利用和生態環境保護為重要前提，根據生物與環境相協調適應、物種優化組合、能量物質高效率適轉、輸入輸出平衡等原理，運用系統工程方法，依靠現代科學技術和社會經濟信息的輸入組織生產。它也是農、林、牧、副、漁各業綜合起來的大農業，又是農業生產、加工、銷售綜合起來，適應市場經濟發展的現代農業。它通過食物鏈網絡化、農業廢棄物資源化，充分發揮資源潛力和物種多樣性優勢，建立良性物質循環體系，促進農業持續穩定地發展，實現經濟、社會、生態效益的統一，是以生態經濟系統原理為指導建立起來的資源、環境、效率、效益兼顧的綜合性農業生產體系，是一種知識密集型的現代農業體系，是農業發展的新型模式。

發展生態農業是蘇北各市現階段的必然選擇。現代農業發展中不可再生的能源的大量投入、水資源的過度消耗、化肥農藥及化工產品的大量使用，使環境污染加劇、農業生產成本增加。只有發展生態農業，才能合理利用現有的生態資源，在發展農業的過程中，圍繞營造天、碧水、綠色、清靜的生態環境，始終堅持不懈地把水、山、林、草、等生態環境資源擺在突出位置，由此夯實生態農業的發展基礎。從這一理論出發，找到不同區域、不同類型農業結構調整的路子。

三要建設生態服務業。發展生態服務業應該成為生態經濟發展的重要組成部分，凡是生態環境人文資源保護得好的地方，都成了生態旅游的受益地，全世界如此。過去，未開發的地方，被視為荒涼之地，無人問津。而現在，回歸自然，到大自然去學習、體驗，生態旅游已經成了人們健康身心和豐富物質精神生活的追求。以連云港為例，連云港市人文、自然資源豐富，以港口、旅游等為核心的現代服務業應該成為連云港市經濟發展的重要支撐，如果建成一流的生態環境，將生態與旅游結合起來，不斷提高旅游產業的市場化、規模化、高端化和國際化水平，實現旅游業從門票經濟向產業經濟轉變，從觀光旅游向休閑度假旅游轉變，從旅游資源大市向旅游經濟強市轉變，一定可以將連云港市建設成為山海相擁的國際知名海濱旅游城市和國內著名的旅游目的地。

（本文為古璇主持的江蘇省教育廳課題《蘇北地區綠色發展、生態富民的思路與對策》階段成果，為系列研究之三。）