水利項目融資引入社會資本存在的問題及對策建議

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（黃岡市防汛物資儲備中心 黃岡市農業科學院 湖北黃岡438000）

一、引言

水是生命之源，水利是生產之要、生態之基，是經濟發展不可或缺的條件?！吨泄仓醒?、國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發[2011]1號）明確了新時期的水利發展戰略定位，第一次鮮明提出水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性，第一次將水利提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全的戰略高度；國家“十二五”規劃要求在整個“十二五”規劃期間水利工程建設的總投資預計超過8 000億元，比“十一”五規劃總體投資高出30%左右；然而水利工程建設任務繁重，投資缺口較大，財政壓力巨大。“十三五”在著力改革創新水利發展體制機制中提出在水利投融資體制機制方面，要求逐步改變現在過度依賴財政投資的局面，加快完善多渠道水利投入穩定增長機制，在加大各級公共財政投入力度的基礎上，鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設和運營，同時要完善金融支持水利政策，用好過橋貸款、專項建設資金、抵押補充貸款等優惠政策。而如何有效引入社會資本，使政府和社會企業均獲益，是本文重點探討的內容。

二、水利項目融資現存的問題

（一）水利項目的性質導致融資難度大

水利建設項目按功能和作用分為公益性、準公益性和經營性。公益性項目是指具有防洪、排澇、抗旱和水資源管理等社會公益性管理和服務功能，如堤防工程、河道整治工程、蓄滯洪區安全建設等。準公益性項目是指既有社會效益、又有經濟效益的水利項目，其中大部分以社會效益為主，如綜合利用的水利樞紐（水庫）工程、大型灌區節水改造工程等。經營性項目指以經濟效益為主的水利項目，如城市供水、水利發電等。

對于公益性、準公益性的水利項目，財政支持力度大大低于項目需求，在尋求市場融資時，由于項目本身具有的投資規模大、期限長，預期收益難以預測、投資報酬率低等特點，導致社會資本會對其進行投資的積極性很低。另外，水利涉及民生，是農業之基，通過“使用者付費”進行補償就目前形勢而言，可行性較低。

（二）融資機制不完善

目前水利建設資金仍然主要依托各級地方政府融資平臺，資金來源主要為政府專項撥款。首先，對非經營性項目，吸引社會資本參與水利建設的融資模式主要集中于BT模式，模式單一。而BT模式運行成效并不明顯。BT模式缺乏專業的融資技術支持，項目初期，為引入社會資本，政府需抬高回收價格，從而形成巨大的債務負擔，導致債務違約和轉移支付。債務違約和轉移支付一旦發生，加之公共部門本身“簽字難、結賬難、付款難”，資金落實難上加難，政府信譽受損，對融資環境產生負面影響，社會投資者信心大減，投資者為應對這一風險，在日后的交易中表現得更加謹慎，投資條件更為苛刻，要求的回報更高，在經濟循環模式下，政府的壓力更大。BT模式對水利項目建設越來越不適用。其次，缺乏合理的風險分擔機制，造成社會資本進入的動力不足。

三、對水利項目引入社會資本的建議

（一）樹立“經營水利”的新理念

運用市場手段，對于可捆綁項目，對經營項目與非經營性項目大膽捆綁，實施“一攬子”交易。最常用的做法如將水利發電項目與湖泊的蓄水、防洪、水資源治理項目進行捆綁，將城市供水與河道治理進行捆綁，以非公益性項目的使用付費來吸引項目投資者，政府再適當給予相應補償，放寬市場準入平臺，逐步把公益性水利項目的建設推向市場。同時，各級地方政府融資平臺要充分利用好中央、省、地方的優惠政策，在政策范圍內的要做好宣傳，重點亮點突出。在同社會企業打交道的過程中，要樹立誠信意識，要力求創造最好的融資環境，要利用自身的優勢，在政策允許的范圍內為社會企業排憂解難，保證捆綁項目順暢進行。

（二）建議采用PPP模式

1.PPP模式的內涵及意義。廣義PPP模式在國內應用很早，范圍很廣，在交通公路具有營利性的基礎設施上成功的案例也十分多。本文主要討論的是狹義的PPP模式。狹義的PPP模式是政府和社會資本合作，在盈利項目中或非盈利項目中都可以使用。通常由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，在經營性項目中，主要通過“使用者付費”來獲得合理投資回報，而在非經營性項目中主要通過財政補貼形式來獲利。PPP模式是由BOT衍生而來，但相較于 BOT或 BT，PPP模式使民營企業對項目近乎全程參與，全程參與的好處十分明顯，一方面民營企業能夠對項目的建設和運行有足夠的了解、并在此基礎上對其項目風險進行有效評估和控制，從而降低民營企業的投資風險；另一方面，在非經營性項目中，民營資本能夠主動縮短項目建設周期，從而降低期間風險。民營企業對PPP投融資模式有更高的參與意愿。對公共部門而言，特別是對于非經營性項目，既減輕了財政壓力，降低短期籌集大量資金的財務壓力，增加項目的投資資金渠道，又提高了預算的可控性?？傊?，PPP模式使民營企業與公共部門在雙方分擔風險的基礎上達到了共益。

2.PPP模式應用過程中的項目風險。任何投融資模式都有自身的項目風險，PPP也不例外。首先，PPP模式應用的法律法規環境不完善。目前PPP項目的管理仍參照《特許經營法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》，這些法律沒有全面考慮PPP項目在設計、融資、運營、管理和維護等各個階段可能發生的各種問題。采用PPP模式項目主要靠書面性文件以及雙方的契約精神來加以約束，契約精神不具備強有力的約束，一旦出現問題，沒有詳細的法律規定，無法從法律的層面去明確責任人，而造成的損失需雙方共同承擔，遵守合約的一方利益反而受到牽連。其次，經營性項目中PPP模式運用價格形成機制不合理，基礎設施的非排他性、正外部性、非競爭性及自然壟斷的特點，靠市場無法形成合理的價格；在非經營性項目中，政府該如何進行補貼，形式多樣，造成不同的價格標準、補貼標準。沒有合理有效的價格機制和補貼機制，導致價格、補貼混亂。最后，政府監管不力所造成的風險。一方面，在公共部門中，由于部門本身的社會服務性質和PPP模式項目建設本身的復雜性，導致PPP模式專業人員比較少，在對項目的設計、建造、后期管理中很難進行監管，很難對項目提出合理有效的建議。另一方面，基于追責和工期的硬性要求，往往腐敗發生的概率高。而社會企業為了獲取最大利潤，在缺乏監管的環境中，項目設計是否合理，建設過程中是否存在偷工減料，運營中的定價是否規范，都是項目本身存在的風險。

3.對PPP模式運用的相關建議。首先，完善PPP投融資管理法律法規，建立契約制度。PPP投融資管理法律應充分考慮政府部門和社會企業的權利與義務，在保障基礎設施設計、建造、后期管理質量的同時增強社會資本進入公共項目的信心。PPP模式法律法規條例應充分考慮PPP模式在經營性項目與非經營性項目中適用條件、招投標程序、風險分擔、監督管理以及出現問題時的解決程序和雙方責任確定。在法律法規無法明確的情況下加強契約制度建設，制定不同程度的違約懲罰：政府部門違約納入年度考核，社會企業建立違約金、保證金管理。其次，創建科學的價格形成和財政補貼機制。價格的制定應該是政府和社會企業雙方博弈后的恰當價格，雙方應當在整個項目過程中定期派專人對價格進行審查，必要時聘請有權威的第三方評估機構對價格的合理性進行評估。而對于需進行財政補貼的公益性項目，強調動態補貼，謹慎使用“一刀切”的補貼方法。以土地補貼的，要綜合考慮城市規劃，考慮環境影響，對土地的價格進行有效評估后采取合理的補貼方式。最后，加快培養PPP項目復合型人才。PPP項目涉及到法律、金融、建設和管理各個方面，非常復雜，需要培養專業的PPP項目管理人才，可以采用到大型建筑投資公司、事務所學習、對國內外成功案例進行實地調研等多種方式。廉政教育同樣重要，培養人才的同時，要強化自律，杜絕項目腐敗。