婦聯購買社會工作服務的方式演變與路徑建構

巨東紅，殷春蘭

(集美大學 法學院，福建 廈門 361021；吉林省雙遼市委黨校 工會，吉林 雙遼 136408)

1 問題的提出

在2015年中央黨的群團工作會議上，習近平總書記在肯定黨的群團工作取得顯著成績的基礎上，提出群團組織存在的問題，特別是要重點解決脫離群眾的問題。婦聯作為群團組織的重要組成部分，如何在改革中服務大局、服務婦女，團結和帶領婦女群眾在全面建設小康社會中發揮“半邊天”的作用，是新常態下婦聯組織迫切需要解決的問題。購買社會工作服務成為婦聯改革的一個重要切入點。

當前，婦聯購買社會工作服務的相關研究主要集中在兩個方面:一是在宏觀層面上，探討群團組織參與社會治理的現狀、角色定位和必要性。張波以協作治理理論為基礎，運用社會網絡分析方法，對C市 15個群團組織進行分析，發現群團組織協作整體網絡密度不高，相互協作聯系較少[1]。葛亮認為，作為一種具有混合性質的組織，群團介于國家和社會之間的中介地位，對其參與社會治理具有獨特的優勢。無論是國家屬性還是社會屬性，都是群團組織參與社會治理的優勢。搭臺唱戲是群團組織參與社會治理的總體思路[2]。張鐘汝、范明林和王拓涵以法團主義理論為基礎,以授權、控制和壟斷性等概念為分析工具,運用個案研究方法對上海市不同類型的非政府組織與政府的互動關系進行研究[3]。陳曉運提出群團組織和社會組織的“競合式鑲嵌”運作模式[4]。作為群團組織改革的試點城市，上海、重慶的實務工作者和學者總結了具體做法和經驗[5-6]。二是在微觀層面上，探索婦聯組織改革的具體實施方法。彭麗敏提出加快婦聯組織轉型發展要從工作定位、組織架構、工作方向上轉變[7]。徐江提出了婦聯構建樞紐型社會組織的機制創新與路徑選擇[8]。李曉杰認為，承接政府轉移職能對婦聯組織來說，是一項具有改革性、方向性和長遠性的重大課題,應該重點在推、選、聯、管“四個核心詞”上下功夫[9]。

綜上，學者們對群團組織改革的必要性和婦聯組織的改革方向做了較為深入的研究，為深化群團組織改革起到了積極的推動作用。但偏重于理論層面的探討，在婦聯如何購買公共服務方面的實證研究較少。政府購買公共服務是新形勢下婦聯組織參與社會治理的方式，也是發揮婦聯作用，引領社會組織為婦女服務的重要途徑。本研究以廈門市婦聯購買社會工作服務的實踐為考察對象，通過參與項目評審、督導項目運作等方式獲取資料，剖析婦聯購買社會工作服務的方式演變及路徑建構，以期為婦聯組織改革、政府購買社會工作服務的政策制定和實務開展提供借鑒。

2 婦聯購買社會工作服務的方式演變

福建省廈門市是改革開放的前沿城市。2007年，廈門被列入全國社會工作人才隊伍建設的試點城市，“社工”職業開始在廈門萌芽。自2010年起，通過降低登記門檻、簡化登記手續、獎勵先進機構、推進政府購買服務等方式，吸引人才和社會資源參與社會工作服務。至2017年6月，廈門市登記注冊的社會工作服務機構81家，為500多位社工提供專業服務，使大規模開展政府購買社會工作服務有了人才保障和政策保障。婦聯是廈門市社會治理領導小組的成員單位，并被列入首批政府購買社會服務的試點單位。為更好地參與政府購買服務工作，市婦聯組織開展各類交流學習活動，組織基層婦聯干部、社會工作服務團隊、巾幗志愿者赴臺灣地區學習社會治理和服務管理的經驗做法[10]。縱觀廈門市婦聯購買社會工作服務3年來的實踐，在購買方式上，可分為公益創投—項目招標—樞紐建設等階段，各階段層層遞進，推動市婦聯購買服務向專業性、有效性方向發展。如圖1所示。

圖1 廈門市婦聯購買服務方式演變圖

2.1 公益創投與定向購買階段

公益創投是一種將資本引入公益領域的新型方式，目的在于為公益組織和項目造血，達成社會服務的目標。在政府購買社會工作服務初期，南京、杭州等城市將公益創投作為主要方式。廈門市婦聯作為政府購買服務的主體，選擇公益創投，因為公益創投有三個基本功能：一是服務功能，確定服務項目，滿足服務對象需求；二是培育功能，培育社會組織，扶持其創業及發展；三是宣傳功能，通過公益創投，在社會上進行婦聯改革，購買社會工作服務宣傳。2015年6月，廈門市婦聯、市婦兒工委辦、市社會工作協會在全市舉辦首屆婦女、兒童、家庭、社會工作項目征集活動，就如何更好地為廈門市婦女、兒童、老人及家庭提供關愛和服務向全社會征集“金點子”。9月，社會工作機構和其他社會組織報送了43個項目，項目涵蓋婦女兒童發展、失獨家庭、受家暴婦女、特殊兒童青少年群體的社會工作介入等方面。經過專家組[注]專家組由市婦聯主席、廈門市社會工作協會常務副會長任組長，社會工作專業教師、中級社會工作師、婦聯分管人員組成。評審，12個項目進入決賽。經歷項目路演、專家提問、觀眾和專家當場投票，最終評選出“花YOUNG童年”兒童關愛保護社工服務項目為本年度公益創投項目。參加決賽的12個項目入選廈門市婦女兒童和家庭公共服務項目資源庫，將得到主辦方的積極推介，鏈接相關資源幫助項目付諸實施。廈門市婦聯以公益創投為契機，廣泛宣傳群眾、發動群眾和組織群眾，不僅提升了群眾對社會工作的知名度，也讓婦聯工作回歸群眾性。

定向購買是政府在特殊環境下購買社會服務的一種方式，一般用于社會工作事業初步發展階段。社會工作機構數量少，定向購買可以提高服務效率，提升社會工作機構能力。市婦聯以婦女兒童的需求為本，挖掘培育婦女兒童權益保護、困難幫扶和家庭公共服務方面的社會服務項目。市婦聯與市民政局合作，開展援助單親媽媽社會工作服務、寄養孤兒關愛服務、流浪未成年人關愛服務、“真愛旅程”婚姻家庭輔導服務等社會工作服務項目。上述項目均被列入2015年、2016年廈門市委、市政府為民辦實事工作當中。同時，推動了思明區、湖里區和海滄區婦聯定向購買社會工作的快速發展。思明區婦聯定向購買“和合之家反家庭暴力服務中心”社工項目，湖里區婦聯定向購買“婚姻家庭服務中心”社工項目，轄區52個社區實現社工服務100%覆蓋。這些項目立足各區婦女需求，在維護婦女權益、提升婦女生活品質方面起到積極作用。

2.2 項目招標購買階段

經過一年的探索，市婦聯購買社會工作服務的思路越來越清晰，即以人為本，以需求為導向，聚焦婦女兒童服務、巾幗志愿者隊伍建設和兩岸婦女交流合作。2016年，婦聯在全市范圍招標購買了“女性志愿服務團隊建設”和“廈門—金門兩岸女性交流互助”等兩個社工項目，每個項目的服務經費為20萬元。在廈門市各級民政部門注冊登記，經年檢合格，凡致力于婦女兒童家庭事業發展，具備提供社會工作、社區服務等相關業務資質的各類社會組織均可以參與項目競標。通過前期宣傳發動，共有6家社會工作服務機構提交服務方案(標書)。婦聯組織了專家評審組，從項目專業性、適切性、可行性等維度進行評審，確定兩家社會工作服務機構分別承接項目的服務。

市婦聯加大對基層婦聯組織購買社會工作服務項目的指導力度。在現有試點基礎上開展政府購買服務，將推動創業就業培訓、婚姻家庭調解、家庭教育指導服務、困難婦女兒童群體關愛服務等一批公共服務項目列入各級政府或有關部門購買清單，積極予以推介購買，鏈接相關資源幫助項目付諸實施。

自2015年以來，市、區婦聯共投入資金421.5萬元，購買25個服務項目，形成市婦聯引導、區婦聯負責、街鎮婦聯落實、社區婦聯合作的四級聯動機制。市級項目內容涉及兒童自我保護教育、巾幗志愿者管理和志愿團隊建設、廈門—金門婦女交流合作以及在廈臺胞服務等項目。6個行政區依據社區家庭、各類女性群體的實際需求，合理設置項目。購買社會工作服務項目如表1所示。

表1 廈門市各區婦聯購買社會工作服務項目一覽表

2.3 樞紐型服務平臺建設階段

加快婦聯組織服務平臺樞紐化建設，是社會管理創新的內容，也是完善社會管理格局的保障。為整合資源，最大限度地發揮政府購買社會工作服務的效益，2017年，市婦聯在原有基礎上，建立“社會治理創新服務基地”，服務對象為全市廣大婦女兒童、各級基層婦女組織工作人員、從事婦女兒童服務的社會組織主要負責人以及核心管理層人員。該基地延續政府購買服務的項目招標方式，由中標的社會工作服務機構負責場所管理、信息管理、專題培訓。基地將開展兩岸婦女社會工作交流活動。建立社會工作專業人才實踐基地，通過項目創意大賽形式，探索新的服務模式，使服務形式多元化，促進婦女兒童公益服務的發展。通過沙龍、專家座談或主題工作坊，為社會組織及具有成立女性社會組織意愿的個人與團體提供咨詢服務，協助解決注冊、日常管理、運營、服務過程中遇到的問題。社會治理創新服務基地的建立，標志著市級層面上的購買項目性質由直接服務向間接服務的轉變。樞紐性服務平臺是吸引婦女參與社會治理、助力婦女社會組織發展的支持平臺，在推動婦女兒童事業發展上將發揮重要作用。

3 婦聯購買社會工作服務的路徑建構

廈門市婦聯在購買社會工作服務過程中，形成了一條切合實際、卓有成效的路徑。實踐過程中，實現了三個轉變，即婦聯角色定位的轉變、購買服務類型的轉變和與社會組織關系的轉變。

3.1 婦聯的角色定位：從主導到引導

在探索社會工作服務項目“怎么買”中，婦聯改變了機關化、行政化的作風，角色定位由主導轉變為“方向主導+服務引導”的方式。傳統的婦聯工作形式以“大包大攬”為主，群眾參與的意識淡薄，直接參與的機會不多。市婦聯通過開展公益創投，在媒體上進行廣泛宣傳，社會組織、社區居委會、個人都可以參與公益創投比賽，有機會獲得婦聯的資金支持和項目推介。從過程看，婦聯的角色是公益創投的發起、組織、購買以及資源提供者，培育扶持群眾參與服務需求發掘、項目設置和項目評估等環節，婦聯的主導地位更加突出。2016年，圍繞黨和婦聯組織的中心工作，依據婦女兒童的需求，婦聯發布服務清單，定服務項目，向社會組織購買，實行“政府購買，民間運作”的社會服務模式。婦聯是服務資金的提供者，服務方向主導者，引導社會組織參與社會服務。引導街道、社區等基層組織購買社會工作服務，從而為公眾提供有效、精準的專業服務，提升社會治理現代化水平。

3.2 購買服務的類型：從服務型到復合型

在政府購買社會工作服務中，“買什么”是核心問題，它關系到服務是否滿足群眾需求，是否有力推進群團組織改革，是否提升社會工作服務的認同度。市婦聯購買的第一個社會工作服務項目是兒童關愛保護項目，屬于直接服務類型。項目運作的實踐表明，一方面，市級社會工作服務項目覆蓋面廣，涉及的服務對象和社會資源較多，服務時間有限，社會工作服務難以在短時間內取得明顯成效；另一方面，廈門市六個行政區的不同街道、社區的婦女兒童和家庭有不同的問題和服務需求，市級層面購買的服務難以回應個化需求。市婦聯采取“兩手抓”策略，一手抓平臺建設，一手抓基層組織購買項目。平臺建設即建設“社會治理創新服務基地”這一樞紐型服務平臺，收集社會組織信息和服務對象需求、開展輸出人才資源、提供社會工作服務理論和技巧培訓，支持社會工作機構和其他社會組織有序發展；基層組織購買社會工作服務，即市婦聯引導區、街道和社區購買社會工作服務，使服務更加精細化，具有更強的可操作性。2016年，思明區蓮前街道前埔南社區的“家庭親子苑”“陽光周末課堂”2個項目，與此同時，協同婦聯共同購買的“情暖空巢”“陽光普照特殊家庭”2個服務項目，通過社工服務，打造成的“雨露課堂”、“陽光周末課堂”、“雛鷹快樂家園”、“舒心齋”等一批亮點服務品牌，深受轄區居民的好評；湖里區江頭街道金尚社區引進培善社會工作服務中心、霞輝老年社會服務中心、沁心泉社工服務中心等社工機構，開展“宜居宜樂愛尚我家”居民驛站、居家養老和婚姻家庭輔導等服務，引入閃亮計劃、 “暖陽之家”、平安“鄰里”、美麗半邊天等8個社工服務項目，通過社會組織凝聚、文化活動吸引、項目建設帶動，凝聚社區建設合力，有效延伸婦女工作手臂[11]。通過“兩手抓”，婦聯購買服務的類型從單一服務型發展為復合型，體現了頂層設計與基層創新的良性互動。

3.3 與社會組織的關系：從管理到合作

購買社會工作服務后，“怎么管”是重點和難點。有兩個問題亟待解決，一是婦聯與社會工作機構建立什么樣的關系；二是婦聯如何介入項目的過程評估和結果評估。廈門市婦聯實施了三個舉措，在購買社會工作服務中做到“去行政化”。一是與社會工作機構建立“合作”關系。婦聯尊重社會工作機構的自主性，作為購買主體，不進行過多的行政干預，而是制定政策規制，提供必要的資源，鼓勵社會工作機構自主開展創新性工作，增進了社會工作者的工作熱情和信心。二是在全市范圍內推廣“婦工+社工+義工(志愿者)”的“三工聯動”工作模式，應對群團組織改革中隊伍建設的難題，進一步激發基層和社會組織活力，引領社會組織和個人參與社會治理創新。三是探索建立由婦聯組織主導的第三方評估機制，介入項目的事前項目評審，事中過程評估和事后結果評估。市婦聯建立包括社會工作、婚姻家庭、法律等領域專家組成的政府購買服務專家評審委員會，參與標準和規則制定、過程跟蹤督導、項目評估等工作。

4 結語

“工、青、婦等群團組織是聯系廣大人民群眾的基本力量，是全面深化改革、全面推進依法治國、鞏固黨的執政地位、維護國家長治久安的基本依靠”[12]。當前，為實現“國家治理體系和治理能力現代化”的目標，群團組織改革勢在必行。這給婦聯工作帶來了發展新機遇，也帶來了新挑戰。廈門市婦聯在群團組織改革中，以參與政府購買社會工作服務為切入點，在實踐中厘清權責范圍并合理調配行政資源，解決婦女問題。動員、帶領社會組織、婦女個人參與社會治理，不僅發揮婦聯在國家治理格局中承上啟下的作用，還實現了婦聯角色定位的轉變、購買服務類型的轉變和與社會組織關系的轉變，探索出一條可推廣的婦聯購買社會工作服務的有效路徑。政府購買服務是新生事物，實踐中難免存在問題，主要包含婦聯購買社會工作服務的機制建設問題；服務過程中可能遇到的雙重委托及其對服務成效的影響問題；項目期望值與實際服務數量、服務質量的認定問題；群團組織服務普惠性、群體性與社工專業個案服務、小組活動個體性的融合問題；項目的可持續性問題；婦工、社工和志愿者的職責、關系邊界不明晰問題等。在今后的購買服務中，婦聯組織應大力推進制度建設，進一步健全工作機制，依法引導包括社會工作機構在內的社會組織承接服務項目。理順購買主體、服務所在部門、街道、社區和社會工作機構的關系，避免雙重委托關系的出現，提高社會工作機構服務成效。傾聽社會組織和婦女群眾的心聲，選擇購買與婦女兒童利益密切相關、促進個人成長和社會和諧進步的項目。明確婦工、社工和志愿者的職責，建立婦工引導、社工帶動、志愿者參與的共治模式，推動婦聯購買社會工作服務向制度化、規范化方向發展，使婦聯組織回歸先進性與群眾性的群團組織。