基于委托代理模型的PPP項目績效審計研究

彭金道

（銅陵學院，安徽 銅陵 244000）

PPP也稱政府和社會資本合作，公共部門和私人部門基于契約合作，主要向社會公眾提供公共產品。公、私部門合作期間，共享收益、公擔風險。PPP項目雙方合作期間涵蓋立項、建設、經營、維護、移交等全過程。PPP的廣泛應用，一方面吸引社會資本參與公共產品或服務的提供，拓寬了融資渠道，彌補財政資金的不足，另一方面提高公共產品的供給效率，實現物有所值。監督公共產品的供給效率成為審計機關面臨的問題[1]。

績效審計屬于外部監督，在傳統財務收支審計基礎上，從經濟性、效率性和效果性評價審計對象的績效， 也稱 “三 E”審計（Economy、Efficiency、Effectiveness）。PPP項目績效審計是政府委托政府審計機關審查PPP項目公司及相關利益者在全生命周期的財務收支及管理行為的合規性、效益性、效率性和效果性，評定政府投資的經濟效益、社會資本的合理利益和社會效益的實現程度。PPP項目績效審計存在四大行為主體：審計人主要指政府審計機關，被審計人即PPP項目，審計委托人即政府，間接關系人即社會公眾。國外學者認為PPP項目績效審計應當“運營期”的項目績效，重視過程控制，審計周期為項目的全生命周期。審計機構和部門應超越“看門狗”角色，扮演“牧羊犬”角色[2]。國內學者提出對PPP項目進行全過程跟蹤審計，進行績效評價，重點關注社會效益的實現程度。審計機關應注意PPP應用中存在的問題，關注相關合作利益主體，構建績效審計機制，提升審計人員專業素質，應用大數據技術，防范隱性債務風險。

PPP項目績效審計有效的發揮了政府的監督職能，促進了項目的規范運行和管理，同時揭示存在的問題。文章首先闡述PPP績效審計的理論基礎，然后構建PPP委托代理模型，最后從三方面探討PPP項目績效審計的監督路徑：運用大數據技術、關注PPP項目參與方利益和構建績效審計機制。

一、PPP績效審計理論基礎

1.委托代理理論

委托代理理論是制度經濟學的重要內容，主要研究信息不對稱環境下，委托人如何設計最優契約來激勵代理人的交易機制問題。PPP項目中，公共部門和私人部門締結契約進行合作，委托代理關系有多個層級。社會公眾委托中央政府進行資產管理，中央政府委托地方政府 “代理”直接管理，地方政府委托社會資本“代理”項目的建設和管理。PPP項目是一個眾多參與方如政府、投資方、承包方、運營方、供應方等利益主體的博弈過程。

2.公共財政理論

公共財政是指市場經濟下的國家財政，是公共物品供給的主要方式，為滿足社會公共需要的相關財政運作及收支機制。現實經濟生活中，由于不完全信息、外部性和公共物品的存在，導致市場失靈的存在。在公共服務領域，政府提供公共產品來彌補市場失靈帶來的公共需求無法滿足的空白。公共財政理論中，具有公共利益和公共需要的事務納入政府財政的范圍。保障公共性是PPP項目中行政監管權之生成邏輯（肖北庚和周斌，2017）。

3.契約理論

市場經濟離不開契約，市場交易中涉及到的相關參與方進行利益的權衡。契約關系是商品經濟社會的自由、平等和守信精神的體現。契約理論是研究特定交易環境下不同合同人之間的經濟行為與結果，往往設立假定條件，簡化交易屬性并構建模型進行分析。PPP項目具有顯著的契約特征，相關參與方在完成項目目標的前提下，充分考慮契約多方利益訴求，通過相互牽制保證獨立性[3]。

二、PPP委托代理模型

（一）模型的基本假設

假設1：公共部門和私人部門都是理性的經濟人，公共部門在滿足社會福利的條件下達到經濟效益最大化。私人部門在滿足政府要求的基礎上，力求個人利益最大化。

假設2：政府為委托人，審計部門是審計人，代理人（被審計人）是PPP項目建設公司及相關財政管理機構、行業管理機構和關聯企業。

假設3：委托人風險中性，代理人風險規避。

（二）模型的構建

設代理人的產出為π，π=kα+δ。其中k是產出系數，δ是隨機變量 ，k〉0，δ∽N（0，σ2）。

代理人的報酬為 θ（π），θ（π）=α+βπ。α 是固定報酬，β是激勵因子。

代理人的效用函數為 u，u=-eρω， 其中 0〈ρ〈1，ω是實際貨幣收入，ρ為絕對風險規避度量。

則委托人收入為 π-θ（π）=π-（α+βπ）

設委托人效用函數為v，那么期望效用為E（v），

代理人的實際貨幣收入 ω=θ（π）-c（α）=α+βπ-

1.當信息對稱時，委托人的決策受到代理人的參與約束，同時能夠觀測代理人的努力程度。代理人接受項目的確定性等價收入不低于不接受項目時的最低收入。此時，委托代理問題即是在滿足參與約束下的委托人效用最大化。

2.當信息不對稱時，委托人不能觀測代理人的努力程度，參與約束和激勵相容約束都存在，代理人努力最大化自己收入。參與約束IR

三、PPP績效審計的委托代理分析

由上述構建的PPP委托代理模型可知，政府作為委托人，為了使項目參與人（代理人）不偏離目標，在雙方信息對稱時能夠監督代理人的行為，而在雙方信息不對稱時調整策略，設計激勵相容約束機制，協調二者的利益沖突。

PPP模式下，涉及政府部門和私營機構兩大利益主體。政府通過招投標和企業（代理方）形成委托代理關系，博弈雙方締結契約合同。作為委托人的政府，代表社會公眾，追求社會福利最大化。作為代理人的企業，力求通過資金、技術和管理優勢爭取自身利益最大化。信息不對稱條件下，政府很難觀測到代理人的努力程度，公眾對公共服務反饋不足，易導致道德風險，企業由于利己動機可能隱瞞信息，產生機會主義行為，損害公眾利益，追求自身利益最大化。政府面對信息不對稱的風險，為了獲得自身最大效用，努力使委托人與代理人目標一致，制定激勵契約，激發代理人的努力。

在PPP項目招投標階段易出現逆向選擇問題。由于PPP項目的專業技術性強、投資期長、風險大及不易監督管理等特點，政府部門進行私營機構投資者的選擇時，綜合考慮社會投資者的資金狀況、技術水平、社會信譽等。但是政府部門不可能完全掌握社會投資者的真實信息，在競標過程中可能出現優汰劣勝現象。

在PPP項目建設運營期易出現道德風險問題。政府部門和私營企業目標不一致，政府部門著力提高公共產品的供給質量和效率，最大化社會效益；私營企業力爭經濟利益最大化，由于政府難以觀測私營企業的行為，于是可能選擇機會主義行為如降低供給質量、偷工減料、減少維護費用等。

PPP項目投資主體多元化，涉及眾多利益相關者，政府擔當委托人角色，提升國家審計能力，在PPP項目全生命周期監管多個投資主體。PPP績效審計是國家審計實踐，涉及立項可行性、項目招投標、契約簽訂、資金運營、質量、維護等內容，監督PPP項目全過程，服務國家治理現代化[4]。

PPP項目績效審計中，委托人為了效用最大化，觀測代理人的行為，設計激勵契約，激發代理人的最優努力水平。在面臨眾多項目參與方情況下，平衡各方利益，協調利益相關者的目標差異，監督社會資本的運營，關注收益風險分配，促使項目規范運行，實現PPP項目目標。

四、PPP績效審計的監督路徑探析

1.完善績效審計模式，運用大數據技術

政府委托審計部門對PPP項目實行審計全覆蓋，監督財政資金的使用。大數據技術的高速發展，豐富了信息交換的途徑。審計與大數據的融合變成必然的發展趨勢，PPP項目績效審計應充分運用大數據技術，監督政府資金規范使用，謹防變相融資行為，防控隱性債務風險，保障PPP項目的市場化運營。

PPP項目績效審計采用定性與定量相結合的方法，在PPP項目全生命周期，對政府投入的資金以及公共資金進行審計。在PPP項目識別階段、準備階段和采購階段，進行物有所值評價、財政承受能力論證、談判與合同的簽署，評估風險程度，資金流的穩定性以及運營期的合理定價等。在PPP項目執行階段，審查融資的合理性、安全性，進行績效檢測如項目的施工、監理是否合規？項目的質量、環保及安全狀況如何？在PPP項目移交階段，評估項目的資產狀況，對移交的資產進行性能測試，同時對項目產出、成本效益、管理運營、PPP的應用等進行績效評價[5]。PPP項目績效審計應重視信息化建設，建設審計分析系統和審計數據中心。PPP績效審計信息的收集、整理、分析、運用等環節形成信息共享鏈，錄入項目投資人、承包人、監理人及建設單位等信息。建設“數字化指揮平臺、大數據綜合分析平臺、審計綜合作業平臺、模擬仿真實驗室和綜合服務支撐系統”等審計信息系統，依托大數據控制設計風險，處理復雜的審計信息，遏制隱性債務的增加。

2.關注參與各方利益，協同職能部門工作

PPP項目參與方眾多，包括政府部門、社會投資者、PPP特許經營公司、承包商、供應商、金融機構等，不同的利益主體之間存在分歧在所難免。政府作為委托人，為達到效用最大化，加強與利益相關方的溝通與協調，設計激勵契約，關注參與各方利益，是否遵循法律意識和契約精神[6]。PPP項目績效審計中，需要識別利益格局和責任邊界，協調項目參與方不同的利益目標，整合各方組成戰略聯盟，發揮各自優勢，為PPP項目平穩運行保駕護航。審計中特別要關注的是PPP項目成本核算審計，其涉及到工程造價和財務相關領域。特別關注資金的籌集和使用的合法合規性，工程價款的結算、虛假合同套取資金、運營管理費用是否過高等問題[7]。

3.構建績效審計機制

首先，構建審計委托機制。組成PPP項目審計小組，政府委托審計機構對PPP模式投資項目績效情況進行審計。其次，構建審計執行機制。在計劃階段，根據審計任務納入PPP項目；在準備階段，組建政府審計為主、涵蓋民間審計和內部審計力量的審計小組，編制審計實施方案；實施階段是執行機制的核心部分，項目審計小組實施全生命周期跟蹤審計，編制工作底稿；終結階段，整理匯總審計意見，出具審計報告[8]。最后，構建信息傳遞機制。建設現場審計實施系統（AO）、安全客戶端系統、項目執行管理系統、審計管理系統（OA）、審計分析系統、審計數據中心等進行審計的信息收集、信息處理、信息分析、信息運用和信息輸出，使得審計信息從審計對象傳遞到審計委托人和項目利益相關者。

總之，PPP項目績效審計中，政府擔當委托人角色，協調項目參與各方的目標差異，監督社會資本的運營，提升國家審計能力，服務國家治理現代化。PPP項目績效審計應妥善處理委托代理關系，重點關注社會效益的實現程度，監督代理人（項目運營方）的機會主義行為，謹防逆向選擇和道德風險，以實現社會福利最大化的目標。