近年來中國自然保護區資金問題研究綜述

陳夢迪

世界自然保護聯盟(IUCN)將保護地（protected area）定義為：為了實現自然資源和相關生態系統服務、文化價值的長久保護，通過法律或其他有效途徑得到明確界定、許可、投入和管理的特定地理區域[1]。《中國人民共和國自然保護區條例》（以下簡稱《自然保護區條例》）第二條規定，自然保護區是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。建立自然保護區是保護自然資源和生物多樣性、維持生態平衡、促進人類與自然協調持續發展的有效途徑[2]。

截止2016年底，全國已建成2750個不同類型和水平的自然保護區，總面積147萬平方公里，約占全國土地面積的14.88%[3]。隨著國家對生態文明建設的日益關注，中國自然保護區的研究也在不斷增加。從檢索的參考文獻分析可知，不少學者對比了國內外自然保護區資金投入情況；也有學者綜合分析、評價某一個省份或具體的某一級自然保護區，基于不同的方法、理論從定性定量角度來研究自然保護區資金問題；或是選取自然保護區資金投入一個方面。總的來說，已有研究指出資金問題成為中國自然保護區可持續發展亟待解決的問題，其中資金總量不足、分布不均衡、來源渠道狹窄、使用分配不合理等尤為突出。

1.自然保護區資金的籌措渠道

中國自然保護區管理體系的基本特征是分類所有制，分類投資，綜合管理和分部門管理相結合[4]。自然保護的資金可能來自中央，省和地方各級的資金。綜合管理和分部門管理結合的管理體制促成了中國自然保護區資金來源的三個主要渠道：（1）財政投資渠道、（2）社會捐贈渠道、（3）市場經營渠道[5]。

財政投資渠道：是最主要的資金來源，主要指各級政府和自然保護區主管部門的財政投資[6]。按照《自然保護區條例》第二十三條“管理自然保護區所需經費，由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區的管理，給予適當的資金補助”。中央財政資金可以支付的項目包括中央本級政府機構的系統費用，基礎設施建設、設備費用和保護項目以及補償性資金，但主要用于補貼國家級保護區[7]。中央財政多以專項資金的方式重點支持國家級自然保護區，僅涉及少量地方級自然保護區。在專項資金撥款中，國家環保部和國家林業局所占專項財政資金項目最多，其下屬管轄的國家級自然保護中受用資金最多[8]。

社會捐贈渠道：主要指各種形式的社會捐贈，包括社會團體、個人的捐贈以及國外資助 (包括聯合國有關機構、自然保護國際組織、多邊和雙邊援助機構、民間及個人對我國自然保護區的各種資助和科技合作)[7]。《自然保護區條例》規定自然保護區管理機構或者其行政主管部門可以接受國內外組織和個人的捐贈，用于自然保護區的建設和管理。例如全球環境基金(GEF)迄今己在中國近40個自然保護區開展了GEF援助社區共管共利機制的項目[9]，社會捐贈資金是一種比較有效的長期籌集方式，但在我國起步較晚，發展相對較慢，目前我國的社會捐贈規模與發達國家相比較小且主要來自境外資金[6]。

市場經營渠道：主要指以自然保護區的一種或多種資源為基礎開展的多種經營創收和有關服務收費中用于自然保護區的部分[7]。目前，生態旅游是中國自然保護區最普遍，最為大眾接受的自然保護區自養形式，也是自然保護區自籌資金的主要來源。據現有學者調查，中國77%以上的自然保護區已經開展生態旅游。保護區營業收入和服務類費用（如門票費，演講費，餐飲運輸費等）由旅游公司或保護區管理下屬的其他公司經營，或由私人公司承包經營。

2.自然保護區資金投入的特征

資金投入持續增加，投資幅度迅速增大。綜合3個渠道的資金投入，比較國內不同時期的經費投入，1999和2009年自然保護區單位面積平均投入分別為1002元/km2和3996元/km2，10年間增加2.99倍[10]。2009年，我國學者在參與的東南亞經濟與環境計劃（EEPSA）時調查發現，在受調查的東南亞七個國家中，我國國家級自然保護區經費僅次于印尼，排名第二，在以居民消費價格指數(CPI)消除物價變化的影響后，排在印尼和越南之后，位居第三[9]。可以看出，近年來，中國政府切實加大了資金投入力度，自然保護區的資金投入持續增加的同時，增幅也在迅速加大。

資金總規劃擴，單位面積投資較低。根據2012年的數據，錢者東等學者研究發現我國國家級自然保護區的資金投入總額略低于美國國家公園；單個國家級自然保護區的投入是美國單個國家公園投入的74.8%，單位面積的投入僅占其的27.0%，國家級自然保護區的投入水平遠低于美國國家公園的投入水平[7]。但這種差距不能簡單地歸結為投入不足，須在本國的整體經濟水平下進行考量。2013年中國GDP總量是美國的55.0%，人均GDP是美國的12.7%；中國國家級自然保護區的資金約占2013年GDP的0.0242%，美國國家公園的資金約占2012年GDP的0.0178%。考慮到兩國整體經濟水平，中國國家級自然保護區的資金投入水平甚至高于美國國家公園。

資金投入不均衡，差異持續擴大。總體資金量明顯改善的背后，不同類別和級別保護區間的資金狀況差異持續擴大。我國有19個大型自然保護區，僅占中國總自然保護區個數的0.7%，總面積高達8.7×105km2，占全國總自然保護區面積的57.7%；中小型的自然保護區數量高達1606個，占自然保護區總數的60.2%。就地域分布而言，中國自然保護區分布不均勻，各區域差異明顯，自然保護區個數與平均面積在華東、華南、華中地區呈負相關[11]。財政專項資金主要用于國家級和省級自然保護區，市縣級自然保護區難以從財政專項資金增長中改善資金狀況的。保護資金投入中三項林業和濕地專項資金快速增長。非林業類型保護區可以獲取的資金總量占比不斷縮小[4]。

3.自然保護區資金投入和使用存在的問題

資金來源結構不合理。以事業單位為主的管理機構性質決定了自然保護區資金來源以財政投資渠道為主，社會捐贈渠道和市場經營渠道為輔。其中，財政資金金額不大，但有保障；社會資金大多是一次性投入，金額較大，但無固定保障；市場資金金額較大，有長期來源，但自然保護區管理機構可支配比例和數額較小，3個渠道并未形成相輔相成的態勢[7]。

資金管理多頭管控。自然保護區的多部門管理容易產生資金投入的多頭掌控，進而導致資金重復申請現象的存在。以國家級保護區的專項資金為例，國家級自然保護區的專項資金主要分為2個，一部分是由財政部經濟建設司管理、面向所有國家級自然保護區的資金；另一部分由財政部農林司管理、僅面向林業部門主管的國家級自然保護區的資金。專項資金分屬財政部和國家林業局2個部門管理，為重復申請留下可乘之機。

資金使用不合理。根據財政部和環境保護部的有關規定，全國所有國家級自然保護區的專項資金，其使用范圍包括管護設施建設、科研監測設施建設、綜合科學考察、地理信息系統和生物多樣性數據庫等基礎設施和設備硬件建設。但對自然保護區管理機構亟需的能力建設培養，如管理人員的培訓以及工作人員工資福利等卻不予支持。這些不合理限制一方面導致科研和生態監測等設施因缺少維護費用而無法運行，另一方面也導致本地人才因缺少專業培訓而難以得到系統提升。

周邊社區缺乏補償和收益共享。保護區周邊社區與保護區的沖突根本原因是成本效益的不對等,周邊居民承擔了失去土地、被迫放棄傳統生計方式、發展方式受限、保護動物損害房屋、莊稼、牲畜等損失等損失和機會成本[12]。然而,很多保護區沒有在前期融資計劃和后期資金的使用中考慮周邊居民的補償問題,反映了保護資金“重經費輕補償”的現實。此外，保護區的營利創收活動也并沒有優先考慮將工作機會給當地居民,也沒有建立起保護區與周邊社區之間的合作共贏機制,嚴重影響保護區的可持續發展。

4.總結與討論

我國自然保護區從數量和面積上都達到了國際水平，但資金投入水平遠沒有跟上，特別是在自然保護區資金的融資渠道和用途亟待完善，應在保護區發展現狀的基礎上，優化拓寬籌措渠道，合理有效使用資金，保障我國自然保護區的社會、經濟和生態效益更好地發揮。

針對自然保護區籌資渠道的建議。(1)加大中央和地方財政投入力度,明確中央財政在國家級自然保護區管理資金中的主導地位。(2)盡快建立或完善基于保護地產品和服務的市場收費和交易制度。(3)充分發展和利用各種社會融資渠道[13]。

針對自然保護區資金使用和分配的建議。(1)完善保護區財務管理制度,合理使用和分配資金。[14](2)統籌自然保護區的資金投入和經營收入。(3)建立保護區與周邊社區收益共享機制。