司法責任制改革視角下的檢察機關“捕訴合一”

韓東成

檢察機關“捕訴合一”并非一個新話題。從歷史上看，自1978年檢察機關恢復重建至今的40年間，捕訴關系經歷了由合到分、分合并立及至今日的合一歷程。本輪的“捕訴合一”改革，恰逢國家監察體制改革、檢察機關職務犯罪偵查權轉隸這一重大時間節點，由此也形成了較大的爭議 。對于“捕訴合一”，贊同者有之，反對者亦有之。筆者贊同“捕訴合一”，但當前以提高訴訟效率、檢察引導偵查等傳統理由作為基礎顯然不足，司法責任制改革恰是新時期重提“捕訴合一”的最強理論支撐和最大現實依據。

一、傳統支持檢察機關“捕訴合一”理由的簡要評述

（一）關于提高訴訟效率

一般認為，承辦檢察官在審查逮捕階段已熟悉案情，在審查起訴階段可節約審查時間，文書制作亦可“提速”，如審查逮捕意見書經過修改即可轉化為起訴書，從而提高辦案效率，緩解案多人少的矛盾。如某基層檢察院經過兩年的“主任檢察官及捕訴一體化”改革探索后，與同期相比，公訴案件辦理期限明顯縮短3到7天。①參見楊勇：《淺析基層檢察院內設機構改革——以捕訴合一為視角》，載《法制與社會》2016年第31期。但調研過程中，筆者也注意到，有檢察官擔心，經過較長的偵查周期，待到移送審查起訴后，承辦人對于案情或已淡忘，對于提高訴訟效率或為有限。筆者認為，這種擔心是建立在“捕訴分立”基礎上的，而這也正是“捕訴合一”的優勢所在。②后文也將論及，“捕訴分立”的情況下，受多種因素影響，承辦檢察官對于（不）捕后跟蹤和引導偵查的情況并不樂觀，大多“一（不）捕了之”；“捕訴合一”的情況下，依據“誰（不）捕誰訴”的原則，承辦檢察官對于（不）捕后跟蹤和引導偵查的責任心大為增強，因而能夠保持對于所辦案件的熟悉程度。

（二）關于檢察引導/指揮偵查

短期看，“捕訴合一”有利于審查逮捕階段以提起公訴的證據要求提早與偵查機關溝通并提前介入引導偵查方向，第一時間固定隨著時間推移而滅失的及時性證據。同時，根據“誰（不）捕誰訴”原則，承辦檢察官也會更加關注捕后后續偵查進程，彌補捕后訴前偵查監督的“罅隙”，切實增強檢察機關法律監督的質效。長遠看，有利于強化檢察機關在審前的主導作用，發展成為檢察機關指揮偵查機關的偵查模式。與此相關，因審查起訴乃至審查逮捕均是按照法院審理裁判標準要求，故而有助于適應以審判為中心的訴訟制度改革要求。對此，筆者認為，由于我國的司法傳統和現實國情，檢警一體、檢察指揮偵查當前條件下并不具有現實可行性；檢察引導偵查，作為支持“捕訴合一”的傳統理由，真正催化其發生“化學反應”的正是司法責任制。

此外，鑒于此次檢察機關“捕訴合一”改革發生的特定時間節點，即國家監察體制改革、檢察機關剛剛失去了自偵權，故不乏有人認為，檢察機關是擔心再失去批捕權，所以現在又啟動了“捕訴合一”改革。在筆者看來，隨著社會的發展，檢察機關也進入了一個新的歷史時期，而新的歷史時期要求檢察機關必須提供新的檢察產品，“捕訴合一”改革正是檢察機關為了滿足人民新時期的新需求而進行的工作機制再調整。目前情況下，將批捕權從檢察機關轉移至法院尚不具備現實可能性，①參見李訓虎：《逮捕制度再改革的法釋義學解讀》，載《法學研究》2018年第3期。日后，隨著社會發展變化，若國家確實需要將批捕權轉由其他機關行使，檢察機關亦應會順勢而為。

二、司法責任制：新時期檢察機關“捕訴合一”的最大現實

明者因時而變，知者隨事而制。筆者認為，圍繞新一輪檢察機關“捕訴合一”改革，不應再糾結于逮捕權、公訴權的性質之分，而應關注實定法及現實可行性。在支持觀點中，除傳統理由外，亦應更加關注本輪司法體制改革中的“牛鼻子”——司法責任制改革，尤其是應給予檢察官辦案責任制、檢察官員額制改革以應有的現實關照。在筆者看來，這是新的時代背景條件下，檢察機關實行“捕訴合一”的最為堅實的理論基礎和最為有力的現實依據。

（一）檢察官辦案責任制

2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，標志著我國新一輪司法體制改革正式啟動。2017年3月28日最高人民檢察院印發的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）第1條就規定：“完善人民檢察院司法責任制的目標是：健全司法辦案組織，科學界定內部司法辦案權限，完善司法辦案責任體系，構建公正高效的檢察權運行機制和公平合理的司法責任認定、追究機制，做到誰辦案誰負責、誰決定誰負責。”隨后規定了檢察管理與監督機制：“司法辦案工作應當在統一業務應用系統上運行，實現辦案信息網上錄入、辦案流程網上管理、辦案活動網上監督。”“建立辦案質量評查機制，以常規抽查、重點評查、專項評查等方式對辦案質量進行專業評價。”最后明確要嚴格司法責任認定和追究。

上述條款既有宏觀的目標和原則，也有微觀的組織和運行，全面而系統的規定了檢察官辦案責任制。在承認“如果不改變我國相關的司法體制和環境，由法官扮演審查逮捕的角色并不一定比檢察機關更合適，甚至負面作用更大”②汪海燕：《檢察機關審查逮捕權異化與消解》，載《政法論壇》2014年第6期。的大前提下，更加注重逮捕權、公訴權權力行使的本身而非性質，那么，對于“捕訴合一”最大的擔心或許有二：一是捕訴間原有內部監督的削弱問題；二是辯護人的辯護空間被擠壓問題。

對于第一個顧慮，筆者認為，相對于先前形式上“捕訴分立”的部門間互相監督，當下檢察官辦案責任對于檢察官形成“終身追責”的內在心理強制作用要大得多。

先說以往“捕訴分立”時的部門間監督：姑且不論逮捕是否“綁架”了起訴，只就兩部門同事關系而言，這種相互間的監督作用也必然有限；③參見張和林、嚴然：《檢察機關內設機構改革若干問題探究》，載《人民檢察》2014年第6期。從人民群眾的感受來說，如果是在審查逮捕或審查起訴任一環節出現了錯誤，他們只會認為是檢察機關辦案出現了差錯，而不是檢察機關的某個部門，所以這種內部監督意義也必然有限。

再說檢察官辦案責任制下的心理強制作用：調研中筆者也發現，在檢察官辦案責任制的背景下，以往認為“審查過程形式化，缺乏對逮捕要件相關事實的證明活動，片面相信偵查機關的報捕意見”①參見閔春雷：《論審查逮捕程序的訴訟化》，載《法制與社會發展》2016年第3期。的情況，基本上不可能再發生了。審查逮捕過程中，承辦檢察官均從事實質性審查，訊問犯罪嫌疑人自不待言，若遇到案件事實、犯罪證據有疑問處，還會直接詢問偵查人員、鑒定人或有專門知識的人，最終形成審查逮捕階段的自由心證。以往基于各種因素可能存在的，審查逮捕階段承辦檢察官遷就偵查人員、審查起訴階段檢察官遷就批捕檢察官的舊疾，也因檢察官辦案責任制，需終身追責，而大大改觀。

對于第二個顧慮，筆者認為，不可否認，由同一個檢察官來行使審查逮捕和審查起訴職能，或許多少會擠壓審查起訴階段的辯護空間。但在檢察官辦案責任的背景下，審查起訴階段的擠壓，會反向傳導至審查逮捕階段，使得審查逮捕階段承辦檢察官會更加注重聽取犯罪嫌疑人、辯護人的意見，讓“可捕可不捕的不捕”原則得以自覺落實，學界一直批判的審前羈押率過高問題或因此得以改善。試點地區審查逮捕案件不捕率的上升就是很好的說明。②如某基層檢察院經過兩年的“主任檢察官及捕訴一體化”改革探索后，與同期相比，不捕率上升7個百分點。參見楊勇：《淺析基層檢察院內設機構改革——以捕訴合一為視角》，載《法制與社會》2016年第31期。

綜上，司法責任制改革為新時期檢察機關“捕訴合一”改革提供了新的歷史際遇和生長土壤，在檢察官辦案責任制背景下檢察機關實行“捕訴合一”也是符合實際的。

（二）檢察官員額制

檢察官員額制，是檢察機關司法責任制改革的“牛鼻子”。《若干意見》第3條規定：“推行檢察官辦案責任制。實行檢察人員分類管理，落實檢察官員額制。檢察官必須在司法一線辦案，并對辦案質量終身負責。”根據《上海市司法改革試點工作方案》，上海全市檢察人員員額控制以上海檢察機關隊伍總數為基數，確定檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占全市檢察機關隊伍總數的33%、52%、15%。③參見姜平主編：《上海司法體制改革制度選編》，法律出版社2015年版，第4頁。通過檢察人員分類管理，促進隊伍專業化、職業化發展。

在反對“捕訴合一”的觀點中，有一種反對理由在筆者看來是對檢察官的職業素養抱有一種擔憂，認為“捕訴合一”實質上是將裁判權與追訴權交由統一主體行使，這種模式的根本問題是存在職能沖突與角色沖突。④參見龍宗智：《檢察機關內部機構及功能設置研究》，載《法學家》2018年第1期。不同的權力性質，決定了不同的思維模式與程序安排，將兩種性質相迥的權力交予一個機構乃至同一個人行使，有悖于人的思維模式及慣性，容易造成工作上的兩難境地，造成承辦檢察官辦案思維及節奏的混亂，使其處于“變速跑”的狀態。⑤參見閔春雷：《論審查逮捕程序的訴訟化》，載《法制與社會發展》2016年第3期。

對此，筆者認為，首先，應看到隨著人員分類管理、檢察官員額制實施，檢察人員素質正不斷提高，為“捕訴合一”奠定了人員素質基礎。2011年高檢院《關于加強人民檢察院基層建設促進公正執法工作情況的報告》指出，基層檢察官中具有本科以上學歷的占78.7%，碩士、博士研究生人數比2007年增加近1倍。⑥陳麗平：《檢察院三年多來刑事抗訴逾萬件》，載《法制日報》2011年10月26日第3版。此輪司法改革，更是意在使檢察官朝著“精英化”的方向發展。據統計，2016年參加上海司法改革全面鋪開后的首場檢察官遴選考試的人員中，具有碩士、博士學歷、學位的占70.7%。⑦劉棟、施堅軒：《上海首場檢察官遴選考試舉行》，載《文匯報》2016年6月20日第2版。如果說學歷水平的提高還只能說明一個方面，那么，現有檢察員確認入額以及助理檢察員、檢察官助理遴選入額規定條件中的“近5年年度考核均為稱職以上等次”則為人員素質的提高奠定了一定的工作經驗基礎。

其次，對于因“捕訴合一”可能造成職能沖突、角色沖突，易言之，即檢察官可能失去中立性的問題。筆者認為，檢察官的客觀中立性，既源于道德層面“正義守護者”角色的扮演，也為各類法律準則所認可。正如美國大法官薩瑟蘭所說：“檢察官代表的不是普通的一方當事人，而是國家政權，他應當公平地行使自己的職責；因此，檢察官在刑事司法中不能僅僅以追求勝訴作為自己的目標，檢察官應當確保實現公正。”①[美]愛倫·豪切絲泰勒·斯黛麗、南希·弗蘭克：《美國刑事法院訴訟程序》，陳衛東、徐美君譯，中國人民大學出版社2002年版，第230頁。聯合國《關于檢察官作用的準則》序言也有言：“所制訂的下列準則，其目的在于協助會員國確保和促進檢察官在刑事訴訟程序中發揮有效、不偏不倚和公正無私的作用。”②參見楊宇冠、楊曉春編：《聯合國刑事司法準則》，中國人民公安大學出版社2003年版，第371頁。其實，在世界大多數國家，檢察官的職業養成機制、職業待遇、倫理規則等，都幾乎等同于法官，如果我們對法官的客觀公正性抱有信心，就沒有理由懷疑檢察官的客觀公正性。③參見沈海平：《捕訴關系的辯證思考》，載《國家檢察官學院學報》2018年第4期。

最后，在改革過程中，應更加注重權力行使的方式和行使權力的人。一則，在批捕權的問題上，于外部而言，問題的關鍵不在于是交由法院行使還是交由檢察院行使；于內部而言，問題的關鍵也不是“捕訴合一”還是“捕訴分立”，而在于批捕權行使的程序，是否在最大程度上“合于司法”。當前，檢察機關在各檢察環節以聽證為載體進行的訴訟化改造，方向正是盡可能地“合于司法”。正如有論者指出的，“我們思考法治改革問題時，常常出現‘重組織調整，輕程序保障’的傾向，這本身就是司法行政化的一個重要體現。”④郭爍：《為什么捕訴合一可行》，載2018年6月17日《法學學術前沿》公號。二則，司法責任制、檢察官員額制改革，有助于增強檢察官辦案責任心，提升檢察官的職業榮譽感，而這些都是“捕訴合一”的履職保障。“任何管理制度在設計時，都應重視將引導法官形成職業榮譽感這一內控機制作為基本理念。希冀通過外在的體制、制度、機制約束來保證審判質效和司法公正，只能達到體制的、制度的、機制的所認為好的審判質效和公正的司法。”⑤張建：《法官績效考評制度的法理基礎與變革方向》，載《法學論壇》2018年第2期。與檢察機關而言，亦是如此。

三、檢察機關“捕訴合一”應當注意的問題

雖然筆者對于檢察機關“捕訴合一”改革持贊同觀點，認為檢察官辦案責任制、檢察官員額制改革應成為新時期檢察機關實行“捕訴合一”改革最重要的注腳，但這并不代表檢察機關、檢察人員可以繼續沿用過去的工作思路和節奏。在“捕訴合一”的新形勢下，檢察機關、檢察人員應應勢而動，不斷鞏固和加強符合檢察規律、訴訟規律的工作理念，真正體現出“捕訴合一”的監督力度、訴訟效率，同時對“逮捕訴訟化”等改革的協同推進保持必要的關注。

（一）鞏固加強符合檢察規律、訴訟規律的工作理念

一方面，如同前文所述，檢察官具有客觀公正義務，具有中立性的工作要求。檢察官“不能不惜代價地追求勝訴”、“負有公正義務并應當公正行事”、“不應當追求不利于（被告人）的裁決，他們應該進入協助實現正義的執法者角色”、“控方律師不應當千方百計地試圖獲得定罪，他不應該把自己作為一方當事人出庭。他應當公正無偏地向法庭展現構成控訴案件的全部事實，并應當在本案可能出現的所有法律問題上協助法庭。”①《英國刑事訴訟法》，中國政法大學刑事訴訟法研究中心組織編譯，中國政法大學出版社2001年版，第70頁。而這種客觀公正義務、中立性要求，并不是僅僅對于檢察機關中的一個部門的要求，而是對于全體檢察人員的要求，更不會因為“捕訴合一”而降低。

另一方面，雖然有論者將“承辦檢察官會認真研究、把握全案的事實、證據，并以起訴的證據標準來審查批捕案件，以保證捕后能夠提起訴訟”作為“捕訴合一”“積極的功利性價值”②沈海平：《捕訴關系的辯證思考》，載《國家檢察官學院學報》2018年第4期。，但筆者認為，這其中，還有個遵循訴訟規律的問題。“不能出于考慮案件能夠起訴，相對嚴格的把握審查逮捕的構成要件，對有些需要逮捕的案件因擔心捕后無法起訴或者起訴后出現無罪判決而不適用逮捕。”③馬文靜：《刑事檢察部門架構問題研究》，載《山西省政法管理干部學院學報》2016年第4期。比較科學的做法應為，在嚴格依照審查逮捕標準的基礎上，及時做好以前可能沒有受到應有重視的（不）捕后跟蹤和引導偵查工作。如在上海市人民檢察院制定的《上海市檢察機關捕訴合一辦案規程（試行）》④參見2018年7月22日上海市人民檢察院《關于印發〈上海市檢察機關捕訴合一辦案規程（試行）〉的通知》（滬檢發﹝2018﹞24號）。（以下簡稱《辦案規程》）中就專節規定了“（不）捕后跟蹤和引導偵查”：“批準逮捕同時建議偵查機關補充偵查的，應當定期跟蹤補充偵查情況；出現新情況、新問題的，應當及時提出意見和建議。”“作出存疑不批準逮捕決定后，應當定期跟蹤偵查機關對補充偵查建議的落實情況，必要時參與偵查機關重大、關鍵證據的收集、復核等工作。對存疑不批準逮捕案件，偵查機關擬重新提請批準逮捕或者直接移送審查起訴的，應當要求偵查機關至少在擬重新提請批準逮捕5個工作日前，或者擬直接移送審查起訴10個工作日前，提交補充偵查取得的證據并聽取檢察官的意見。經偵查機關補充偵查，仍證據不足的，可以建議偵查機關撤銷案件；符合逮捕條件的，應當建議偵查機關提請批準逮捕。”

（二）真正體現出“捕訴合一”的訴訟效率

有論者認為，“捕訴合一”沒有改變現行訴訟格局和公檢法權力的重新分配，體現了效率優先、兼顧公平的原則。⑤參見曾國真：《檢察體制內建立捕訴合一制度之我見》，載《今日南國》2010年第5期。筆者贊同這一觀點，并認為正所謂“遲來的正義非正義”，既然將效率放在優先的位置，必然要在司法實踐中實實在在體現出來；若能夠通過“捕訴合一”，減少犯罪嫌疑人、被告人對未來不確定的等待時間，未嘗不是另外一種正義的實現。

然而，實踐中卻出現了兩種值得引起注意的現象：一是承辦檢察官通過簡單復制粘貼前一訴訟環節的法律文書，從而實現提高辦案效率的目的。筆者認為，這種做法值得商榷。“捕訴合一”后，訴訟效率的提高應該建立在承辦檢察官對案情的熟悉把握上，絕非是通過這種技術性的操作手段，后一訴訟環節對于前一訴訟環節的精細審查也絕對不可或缺。若“捕訴合一”后，訴訟效率的提高只是體現在法律文書制作、精細審查的“提速”上，則與理論界批判“審查判斷證據的兩道工序合二為一”⑥參見陳瑞華：《異哉，所謂“捕訴合一”者》，載2018年5月29日《中國法律評論》公號。無異。二是“捕訴合一”后，有試點出現公訴案件退補率大幅上升問題。如某基層檢察院經過兩年的“主任檢察官及捕訴一體化”改革探索后，與同期相比，公訴案件退補率大幅上升30個百分點。⑦參見楊勇：《淺析基層檢察院內設機構改革——以捕訴合一為視角》，載《法制與社會》2016年第31期。筆者無法得知產生這種現象的具體原因，但認為此與審查逮捕環節以后，沒有真正做好（不）捕后跟蹤和引導偵查工作不無關系。

出現了上述現象，就很難說是真正體現出了“捕訴合一”提高訴訟效率的價值。或正基于此，上海市人民檢察院在《辦案規程》中規定了“簡案快辦”和對于退回補充偵查的限制：“對于事實清楚、證據確實充分、案情簡單的認罪認罰案件，移送證據材料與審查逮捕時沒有實質性變化，且偵查機關已經根據檢察機關建議進行相關補充偵查的，應當簡化審查、快速辦理，不再單獨制作審查報告，但應當將審查中需要說明的問題記錄在案、隨案歸檔，審查起訴期限一般不超過10日。”“對移送審查起訴的案件，偵查機關未落實檢察機關（不）批準逮捕的補充偵查意見的，檢察官應當了解情況，確有補充偵查需要的，應當要求偵查人員及時補充；無法在審查起訴期限內補充完畢的，應當依法退回補充偵查。經上述退回補充偵查，偵查機關仍未補充提供有關證據，又重新移送審查起訴，檢察官認為不符合起訴條件的，可以報請檢察長或者檢察委員會決定不起訴，無需再次退回補充偵查。”以此推動“捕訴合一”效率優先價值的具體實現。

（三）與其他改革的協同推進

黨的十九大把“著力增強改革系統性、整體性、協同性”作為全面深化改革取得重大突破的一項重要經驗，足見改革協同性的重大指導意義。具體到檢察機關“捕訴合一”改革而言，也需要關注與其他改革的協同性，以提升檢察改革的整體質效。

一是通過檢察機關內設機構改革中設立專門的訴訟監督部門，解決“捕訴合一”后訴訟監督工作力度削弱的問題。檢察改革總的目標應是圍繞如何更好履行憲法、法律賦予的法律監督職能。針對試點過程中出現的，“捕訴合一”改革后，“立案監督工作基本持平，其他如糾正漏捕、漏訴、偵查活動糾正違法、審判活動糾正違法等工作有不同程度下滑”①楊勇：《淺析基層檢察院內設機構改革——以捕訴合一為視角》，載《法制與社會》2016年第31期。問題，筆者認為，可以通過成立專門的訴訟監督部門來鞏固和加強。如上海市長寧區人民檢察院優化整合社區檢察部門的檢察監督、偵查監督部門的立案監督和“兩法銜接”以及公訴部門的審判監督抗訴等監督職能，成立了專門的訴訟監督機構，強化刑事訴訟監督工作的統一性和系統性。上海市松江區人民檢察院明確立案監督、偵查活動監督、監督復查、派出監督作為刑事訴訟監督四項核心業務，列明刑事訴訟監督工作具體職能、規范要求及操作流程，并研究細化案件管轄、線索受理、審查辦理等相關制度，確保統一規范行使刑事訴訟監督權。2017年8月22日成立刑事訴訟監督部后，在一個多月時間里，同步審查逮捕案件74件，主動發現偵查活動違法線索36件，接受業務部門移送偵查活動違法線索9件，立案監督線索2件；取得了良好的訴訟監督效果。

二是與逮捕訴訟化改革的協調。行政化的審查逮捕方式缺乏同時聽取追訴方與辯護方意見的程序構造，使得承辦檢察官無法準確把握逮捕適用的證據與事實，逮捕質量根本無法有效控制；同時，逮捕審查說理功能的缺乏容易致使雙方不滿，也違背了人權保障與正當程序原則。②參見郭爍：《捕訴調整：“世易時移”的檢察機制再選擇》，載《東方法學》2018年第4期。為此，最高人民檢察院發布的《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》中明確提出，要“圍繞審查逮捕向司法審查轉型，探索建立訴訟式審查逮捕機制”。以此為指導，上海、天津、安徽、湖北等地相繼開展了審查逮捕訴訟化的探索，積累一定的實踐經驗，取得了良好的法律效果與社會效果。應該說，檢察機關以聽證為載體的各項檢察工作的訴訟化改造，方向是正確的，比較符合檢察機關客觀公正、中立性的角色定位。但同時，司法實踐也表明，以聽證等為載體的訴訟化改造是需要耗費大量訴訟資源的。以往在“捕訴分立”的情況下，在快節奏的審查逮捕環節，由專門承辦檢察官舉行聽證已較為吃力，“捕訴合一”改革后，如何在案件數量多、案件輪轉節奏比較快的檢察機關，確保逮捕訴訟化改革的質效，值得進一步思考。

三是與認罪認罰從寬制度改革的銜接。如前所述，“捕訴合一”改革是效率優先、兼顧公平價值取向，在筆者看來，認罪認罰從寬制度改革也具有相同的價值取向，如何將二者銜接好，將訴訟效率的提升疊加呈現，也需要精細化的制度設計。如上海市人民檢察院在《辦案規程》“引導偵查”“簡案快辦”“簡案集中出庭”等章節對認罪認罰制度作了相關規定。如規定對事實清楚、證據確實充分、案情簡單且自愿認罪認罰案件，在作出批準逮捕決定或者因無社會危險性不批準逮捕決定的同時，可以建議偵查機關在指定期限內移送起訴；移送證據材料與審查逮捕時沒有實質性變化，且偵查機關已根據檢察機關建議進行相關補充偵查的，應當簡化審查、快速辦理，不再單獨制作審查報告；審查起訴期限一般不超過10日，等等。最終使得改革在協同配合中推進，取得事半功倍的效果。