美國環境損害賠償民事訴訟制度及其啟示

劉生朗

近年來我國大力推進生態文明建設，黨的十八屆三中全會明確提出了對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，逐步完善健全生態文明制度體系。去年中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》，決定自2018年1月1日起在全國試行生態環境損害賠償制度，要求到2020年力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。環境損害賠償民事訴訟制度是整個賠償制度的重要一環，是指賠償權利人及其指定的部門或機構向人民法院提起生態環境損害賠償民事訴訟，由法院判決環境損害賠償義務人履行損害民事賠償等環保義務，以促使當事人遵守環境法規。美國在工業化進程中也曾經出現過嚴重的環境污染問題，給整個社會帶來很大困擾。為應對這一挑戰，美國先后出臺多項法律，建立了相對完善的環境損害賠償制度，特別是由檢察官主導的環境損害賠償民事訴訟制度在生態環境保護方面發揮了較好作用。我們研究美國的環境損害賠償民事訴訟制度，有助于我們對其相關法律制度進行批判地吸收，對完善我國的相關立法具有一定的積極意義。

一、美國環境損害賠償民事訟訴以行政執法機構調查處理為前提

生態環境違法案件涉及范圍廣，大多是跨越州界的問題，因此美國的環境立法主要集中在聯邦層面，①參見 Nancy K.Kubasek：《Gary S.Silverman:Environmental Law(Sixth Edition)》，清華大學出版社2008年版，第52頁。因此本文也主要考察美國聯邦機構開展環境損害賠償訴訟的一些情況。美國調查涉嫌環境違法案件的主要責任在行政執法機構。美國眾多聯邦機構中，環境保護署（Environmental Protection Agency)負有執行美國環境法規的主要責任，其他還有美國海岸警衛隊（US Coast Guard）負責海洋環境執法，美國陸軍工程兵團（United States Army Corps of Engineers）負責部分水域及濕地行政執法。環境行政執法機構在對違反環境法規的行為進行全面調查取證并完成涉嫌違法的結案報告后，通常在內部根據自己的程序對這些案件進行評估，根據案件具體情況作出行政處理、民事訴訟和刑事訴訟三種不同的處理方式。行政處理是指美國環境保護署或各州在其職權范圍內所采取的非司法強制措施。這些行動不涉及司法訴訟程序。環境保護署或國家機構的行政行動可以采取以下形式:1、違法告知書或繳納環保基金通知函；2、指示個人、企業或其他實體采取行動遵守有關環保法律或清理污染的行政命令；3、行政罰款。4、行政和解（Settlements），通常以和解協議consent agreements、最終行政命令(final orders )或當事人同意的行政命令( administrative orders on consent的形式存在。①參見Types of Enforcement Actions, https://www.epa.gov/enforcement/enforcement-basic-information.環境執法機構經評估認為采取司法手段更為有效的情況下，可以提出民事起訴或刑事起訴的處理意見，并按法律規定將案件移送檢察機關進行審查起訴。行政執法機構可以按照有關協議直接提交給檢察機關辦案機構，也可以直接提交給協議對接的美國檢察官。行政執法機構移送案件時都會附有一份調查終結報告，說明被指控的違法行為，以及該機構可以提供的證據，以支持環保司法行動。

二、美國環境損害賠償民事訴訟案件審查起訴權由檢察機關行使

在美國，檢察官除了負責辦理環境污染刑事犯罪案件之外，環境損害賠償民事訴訟案件審查起訴權也全部由總檢察長或其委托的檢察官負責行使。②參見郭林將：《美國檢察機關監督環境監管行為的路徑和方式》，載《人民檢察》2015年第9期。美國歷史上曾經單獨設置了檢察機關，1789年通過的《1789司法法》（Judiciary Act of 1789）設置了美國總檢察長辦公室，負責在美國最高法院起訴及辦理其他與聯邦相關的案件； 1870年美國國會通過《設立司法部法案》（the Act to Establish the DOJ)，在總檢察長辦公室基礎上成立司法部，但仍由美國總檢察長（US Attorney General)任司法部首長，形成了目前的檢察機關和司法部合署的大司法格局（文中所稱美國檢察機關、司法部均指同一機構）。③See D.Scott Broyles.(2011):Criminal Law In The US:Kluwer Law International,In 2011,P37.美國司法部專設有環境和自然資源廳（Environment and Natural Resources Division），這是一個由檢察官及其輔助人員組成的專業化辦案組織，任務是通過在聯邦或州法院處理生態環境領域刑事或民事訴訟事宜來保護和改善美國的生態環境、取得和管理公共土地和自然資源以及保護和管理印度安人的權利和財產。環境和自然資源廳又按照訴訟職能分為若干個辦案機構，主要有：環境犯罪公訴處（The Environmental Crimes Section），負責起訴涉嫌環境污染犯罪的個人和公司；環境案件應訴處（The Environmental Defense Section），在環境行政執法機構為被告的行政、民事案件中代表政府參與訴訟，為行政執法行為辯護；環境民事起訴處（The Environmental Enforcement Section），是該部門最大的訴訟辦案機構之一，包括了該廳近一半的檢察官。

環境民事起訴處代表美國提起環境損害民事訴訟，確保控制和減輕污染源，保護自然環境,代表公共利益追償環境執法成本和自然資源損害。作為一項政策和慣例,發起民事起訴行動需要其他相關行政執法部門提出起訴請求為前提。美國環境保護署、海岸警衛隊和其他政府執法機構為保護公眾健康、福利和環境權利有責任向檢察官提出民事起訴的請求。環保行政執法機構移送案件時有權提出起訴意見，但美國檢察官對案件獨立審查，不受行政機構起訴意見的限制。但一份高質量的起訴意見書會有助于加快訴訟的進程，無論是否采納行政執法機構的起訴意見，檢察官的起訴方案一旦被檢察機關有關官員批準，在未得到該官員的明確批準之前，不得修改。辦案檢察官經過助理總檢察長和自然資源部門事先審批，可以提出或修改訴訟請求；做出讓步、撤回訴訟請求或者撤銷案件;執行和解協議或判決。美國司法部環境和自然資源廳通過民事訴訟手段在保護生態環境方面成績斐然，《2017財年部門工作績效總結》（ENRD Summary Of Dividion Accomplishments Fiscal Year 2017)顯示，2017年聯邦檢察機關共向法院提起環境損害賠償民事訴訟95件，通過訴訟共獲得環境損害賠償（Civil Penalties ）達15.7億美元，絕大部分是來自于大眾汽車公司因在尾氣排放測試中利用軟件控制的方法進行造假而承擔的賠償。另外還得到10億美元的禁令性救濟（Injunctive Relief）。①See ENRD Summary Of Dividion Accomplishments Fiscal Year 2017，https://www.justice.gov/enrd/selected-publications.

三、美國檢察機關與環境行政執法機構在訴訟活動中分工協作、相互制約

在美國，當明顯違反環境法規的案件線索被具有法定執法職責以外的其他個人或機構提交至檢察機關,檢察機關要將這些線索材料移送給適當的行政執法機構，由行政執法機構調查完畢后再評估是否需要移送檢察官提起法律訴訟。但對于涉嫌刑事犯罪的案件,檢察官可以直接發起必要的調查和刑事起訴。將涉嫌環境違法的線索轉交給有關行政機構的做法有幾個潛在的好處:1、它使各機構能夠發揮其技術專長，全面收集違法證據，以確定是否確實發生了違法事實;2、在一定情況下，允許行政機關依法快速處理，有利于節約司法資源;3、有助于行政機構運用技術和調查資源來深挖這些有價值的案件線索。 當美國檢察官了解到其所在地區存在需要臨時限制令或初步禁令的情況，例如，一位美國檢察官了解到一家公司打算在不受控制的焚燒爐中燃燒危險材料，從而危及生活在焚燒爐附近民眾的生命和健康。為了防止這種行為，可以尋求臨時限制令或初步禁令。

雖然調查環保法規違法行為的責任主要由行政執法機構承擔，但這并不意味著美國檢察官不應在這一執法階段發揮作用。一些美國檢察官辦事機構雇用了專業的技術人員，職責就是協助環境保護署、海岸警衛隊或其他行政機構調查環境法規禁止的活動，并準備訴訟案件材料。由于美國檢察官是各聯邦行政機構在法律事務中的代表，因此，美國檢察官能夠協調這些機構的調查工作，使其符合環境法規。這種協調可以有效保障更全面和更有效的個案質量，節約執法資源，達到事半功倍的效果。因此，司法部鼓勵美國檢察官與在其地區內執法的調查機構建立聯系，就全面促進案件調查向他們提供有益的咨詢意見，并在聯合調查活動中發揮領導作用。環境司法部門協助美國檢察官與在各地區內開展執法活動的聯邦環保行政機構人員建立聯系。

行政執法機構對檢察機關的審查起訴權也有有效制約。根據司法部與美國環境保護署的諒解備忘錄,在收到的環境保護署根據《清潔空氣法》、《清潔水法》或《安全飲用水法》正式提起訴訟請求并提交民事訴訟案件調查報告的60天內，承辦檢察官必須提起民事訴訟或向所在的環境民事起訴部門負責人說明沒有提起公訴的原因。此后，承辦檢察官須定期向部門負責人提出報告，直至提出起訴或作出不起訴的決定為止。如果司法部在收到訴訟請求和民事訴訟案件調查報告后的120天內未提出起訴，則環保署負責人可要求檢察機關在30天內提出起訴。若檢察機關在30天內仍未提出公訴，環境保護署的律師可以在沒有美國檢察官參與的情況下代表環保署提起訴訟。但是，如果環保署明確要求檢察官在一定時期內立即采取行動保護公民健康，檢察機關未能在環保署要求的時間內提出起訴，行政部門負責人也可依據相關法律直接委托律師提起訴訟。②See U.S. Attorneys' Manual，https://www.justice.gov/usam/united-states-attorneys-manual.

四、美國環境損害賠償民事訴訟案件實行多樣化責任承擔方式

對于行政執法機構移送的要求提起民事起訴的案件，檢察機關經全面審查，對于違反環保法規，未向環保部門支付清理污染的費用或未繳納環保基金，或者未承諾進行清理工作，符合民事起訴條件的案件，由美國總檢察長或他授權的檢察官代表美國向法院提起民事訴訟（在各州的層面由州檢察長代表各州提出民事訴訟）。環境損害賠償民事訴訟一般有以下幾個處理結果：1、民事和解（Settlements），民事訴訟中的和解以訴訟各方簽署和解協議并提交到法院的形式進行。2、懲罰性民事賠償（Civil Penalties ），是指個人或受監管實體因違反環保法律而支付的貨幣化賠償。懲罰性民事賠償是促使人們遵守環境法規和規章的一種手段，范圍是收回因違法而獲得的經濟利益和補償違法造成的損害。3、禁令性救濟（Injunctive Relief），要求被告執行或避免實施某些特定的行動，使其行為符合環境法規。4、補充性環保工程和治污措施（Supplemental Environmental Projects and Mitigation），補充性環保工程是一個違法者自愿同意執行的環境改善項目，除了這些項目之外，還需要采取行動糾正規定的違法事由。治污措施是一種附加的禁令救濟，以減少或抵消過去或正在發生的違法行為所造成的環境損害。①Types of Enforcement Actions, https://www.epa.gov/enforcement/enforcement-basic-information.

檢察官提起民事訴訟后，可以向被告提出和解條件或接受對方提出的和解協議。和解協議達成之前應書面送交查辦案件的行政執法機構聽取意見。雙方達成的和解協議經助理總檢察長批準后，提交法院批準。 和解協議還需要向社會公開以征求意見，公眾評論期一般為30天。當公眾評論期結束時，檢察機關有關職能部門回應公眾提出的意見，并制作備忘錄，將公眾評論情況通知辦案檢察官。

不能達成和解協議的案件，檢察官將積極準備出庭訴訟，盡力謀求對保護環境有利的民事判決。美國環境損害賠償民事訴訟相對于刑事訴訟有兩個顯著特點：1、環境民事責任是嚴格責任，僅僅是由于環境侵害的存在而產生的，并不考慮責任人對他們違反的法律或規章是否了解。環境刑事責任是存在某種程度的故意而引發的。由于這一區別，環保署調查的大多數環境犯罪案件除涉及有毒物質和農藥管制犯罪案件外，都要求以當事人“明知的違反”法律為構成要件，這些都被列為聯邦環境法規中的重罪。在“明知的違反”中，個人或公司均在行為人自由意志下造成違反的事實，有意識的和知情的行為導致了違反。相反，民事違法行為可能是由事故或錯誤引起的，比如不安裝必要的空氣污染控制裝置等。2、民事訴訟證明標準是建立在“優勢證據”的基礎之上的。這意味著所提供的證據是令人信服的，而且更有可能是真的而非假的。實際上如果證據的真實性超過50%，標準就會得到滿足。在民事訴訟中，被告可以在審判后承擔責任，也可以與政府達成雙方同意的和解，被告隨后被要求遵守和解的所有條款，但不必承認他違反了法律。而刑事犯罪證明標準必須達到“排除合理懷疑”，這是比民事案件證明標準更高或更嚴格的標準。

五、美國環境損害賠償制度對我國的的啟示

（一）以民事訴訟方式解決環境損害賠償問題有諸多制度優勢，值得大膽探索，大力推進。中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》已經提出明確目標，我們一定要按照中央要求大膽實踐，勇于創新，推動建立我國的生態環境損害的修復和賠償制度。一是有利于查清案件事實；民事訴訟模式是對抗性的系統，訴訟中原、被告雙方充分展示證據和陳述理由，法官居中對案件事實做出客觀判斷。理論上這一對抗性系統是發現案件事實的最好的方式，因為對抗的每一方均要盡最大努力收集證據支持己方立場，在此過程中沒有哪一個關鍵證據會被忽略，雙方也盡可能全面闡述理由。隨著證據充分呈獻和深入說理，案件事實將會更容易被發現。①參見 Nancy K.Kubasek,Gary S.Silverman:Environmental Law(Sixth Edition),清華大學出版社2008年版，第52頁。二是有利于信息公開；民事訴訟通過多方當事人參與，公開開庭審理，庭前和解協議開放公眾評論、審判文書公開等方式，將整個案件處理過程展示在人民群眾面前，一方面方便接受群眾監督，防止出現暗箱操作滋生腐敗，提高執法公信力；另一方面有助于實現“辦理一件教育一片”的法制宣傳效果。檢察官可以通過庭審說理，宣傳生態環境法治理念，使廣大群眾自覺遵守環境法規，守護美好家園。三是有利于生態環境損害得到充分賠償，為生態修復提供經濟保障。生態環境損害賠償民事訴訟的請求賠償范圍可以包括清除污染費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用，而這些是行政機關的行政處罰手段遠不能實現的。一方面可以讓環境違法者付出應有的代價，使其不敢再違法排污；另一方面政府得到了充分賠償，就有了足夠的經濟能力去治理污染，恢復自然生態。

（二）我國環境損害賠償民事訴訟案件應由檢察官統一審查起訴。環境違法調查權由環保行政執法部門行使，環境行政執法部門在調查基礎上認為需要提出環境損害賠償民事訴訟的案件，全部移送檢察機關審查起訴。將環境損害賠償訴訟案件的審查起訴權交由檢察官行使實踐中有無可比擬的優勢。

一是有助于檢察機關有效行使法律監督權，促使行政執法部門依法行政。如果環境保護行政執法機構獨享調查、起訴之權，就使其權力過于集中，而在外部、異質的權力監督機制欠缺的情況下，極易導致權力濫用。因此，調查權和審查起訴權的分立可以有效防止環境保護局等行政執法部門權力濫用，檢察機關可以審查行政機關的調查手段和程序是否合法、相關證據是否確實充分、訴訟請求是否適當。經綜合判斷，若環境保護行政部門所查辦案件存在實體、程序瑕疵，就會監督其糾正。②參見郭林將：《美國檢察機關監督環境監管行為的路徑和方式》，載《人民檢察》2015年第9期。如果檢察官不能對訴訟案件進行全面的獨立的審查，則欠缺監督的觸角，沒有信息來源，很難發現行政機關工作人員在索賠中濫用職權、玩忽職守等不法行為，開展對人民法院生態環境損害賠償案件審判活動的法律監督工作也是無從下手，加強監督很可能淪為一名空話。

二是有助于提高訴訟案件質量，確保訴得準，告得贏。須知“術業有專攻”，要把專業的事交給專業的人去做。辦理審查起訴案件對辦案人員整體素質要求更高，相對于辦理作為被告應訴的行政訴訟案件，在使用證據、庭審辯論等訴訟技能以及法律應用上的要求有著天壤之別。起訴一方就像是用事實和證據編織一張網，必須做到邏輯嚴密，滴水不漏，稍有疏忽，則可能也會導致敗訴的后果。檢察機關擁有大量法律職業人才和專業辦案團隊，這些專業人才經過政法類院校精心培養，通過了全國統一司法職業資格考試，在檢察機關各類辦案組織中通過長年辦理各類訴訟案件，積累了豐富的出庭訴訟經驗。而我國各行政部門自己的法制團隊在專業化方面遠比不上檢察官，并且僅僅具有在行政訴訟案件中作為被告一方出庭應訴的經驗，很難適應民事訴訟起訴案件對辦案人員的專業技能的要求。檢察官統一辦理環境損害賠償訴訟案件，可以確保案件質量，有利于實現中央提出的“賠償到位、修復有效”的目標。

三是有助于保障執行環保法律的一致性和規范性，確保在辦案中體現公平正義。環境保護所涉領域寬范圍較廣，行政執法主體多。我國的環境保護行政執法主體包括國土資源、環境保護、住房城鄉建設、水利、農業、林業等諸多部門，如果審查起訴權分散到不同的行政部門行使，一則訴訟業務能力提升緩慢，二則在訴訟請求中關于賠償范圍、賠償金額可能會各有各的執法標準，執法尺度很難一致。可能導致類似的侵權行為及損害后果，但因辦案機關不同，當事人遇到的賠償訴訟請求或和解條件卻差別很大，導致明顯的執法不公。中央可能正是考慮到在當前條件下由行政執法機關獨自承擔向法院提起民事起訴之責有很大難度，在試點方案中鼓勵法定的機關和符合條件的社會組織依法開展生態環境損害賠償訴訟的同時，還特別規定“省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作。省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟。”①中央辦公廳、國務院辦公廳：《生態環境損害賠償制度改革方案》，網址：http://www.gov.cn/zhengce/2017-12/17/cont ent_5247952.htm。因此環境損害賠償改革試行階段，由各級政府指定同級檢察機關統一提起環境損害賠償訴訟也完全符合中央精神。

（三）檢察機關全面設立專門辦案機構，環境公益訴訟和環境損害賠償民事訴訟相銜接。

建議在檢察機關全面設立生態環境保護檢察處（科、室）等專門生態環保領域辦案機構，負責辦理生態環境刑事案件、環境公益訴訟案件及將來行政機關移送的環境損害賠償民事訴訟案件。主要是基于以下幾點考慮：一是有利于集中生態環境領域專業辦案力量，匯聚專家人才，培養辦案骨干，提升辦案能力。二是有利于案件綜合把握，實現辦案的生態效果。檢察官在辦理刑事案件時增強生態修復理念，教育引導犯罪嫌疑人、被告人自愿承擔修復義務，恢復被破壞的生態環境；然后綜合考慮犯罪情節、實際履行修復義務等情況，根據案件所處的訴訟環節依法不捕不訴、建議法院從輕量刑或者適用緩刑，貫徹了寬嚴相濟刑事政策；對于不能主動恢復生態環境的被告人，可以提起附帶民事訴訟，要求其承擔環境損害賠償責任。三是有利于環境公益訴訟和環境損害賠償民事訴訟深度融合。環境公益訴訟案件大多存在環境違法行為，并造成公共利益損害，因此環境公益訴訟案件在性質上與環境損害賠償民事訴訟案件基本重合，檢察機關與環保行政執法機構應當加強溝通，協調配合，發揮各自優勢，避免執法資源浪費。環保行政執法機構擁有環境檢測、環境評估等領域專家人才及儀器設備，對于調查違法行為及損害后果具有明顯優勢。檢察機關可以將收集或發現的環境公益訴訟線索移送環保執法機構調查，或組成聯合調查組共同調查，當然在行政執法機構不履行調查職能時檢察機關也可以自主調查。在環保行政執法機關將案件事實調查清楚的情況下，檢察機關綜合考慮采取刑事訴訟、環境損害賠償民事訴訟或環境公益訴訟等處理方式，以實現最好的辦案效果。

目前全國已經有河北、福建、江西、湖南、四川、貴州、云南等 7個省級檢察院，42個市級檢察院，132個基層檢察院設立了生態環境保護檢察處（科、室），專門負責辦理破壞環境資源刑事案件。浙江省檢察院公訴部門設立了環境資源犯罪公訴專業指導組；北京、江蘇、吉林等地的基層檢察院設立了破壞環境資源犯罪專業化辦案組；貴州、福建、江西等省一些基層檢察院也采取生態環境檢察部門與民行等部門合署辦公的形式，承擔生態檢察公訴職責，實行一體化辦案，初步展現出辦案機制變革帶來的綜合辦案效益。2013年至2017年五年間，全國檢察機關公訴部門結合辦案開展生態環境恢復工作，教育引導犯罪嫌疑人、被告人自愿履行生態修復補償義務，共計補植復綠樹木 7.22億余萬株，增殖放流魚苗 4.57億余萬尾，恢復耕地 5.59億余畝，恢復草場0.93萬余畝，修復礦山893個，繳納生態修復費用5.79億余萬元。2015年7月至2018年4月，檢察機關共辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件16556件，恢復被破壞的林地、耕地、草地、濕地238.29萬畝，督促治理恢復被污染的水源面積54.7萬畝。累計督促關停和整治違法排放廢氣和其他空氣污染物的企業2323家；督促關停和整治其他造成環境污染的企業（不含大氣污染企業）1991家；關停未依法辦理環評的企業695家；督促關停和整治違法養殖場1963個。① 新浪網：《檢察機關發揮公益訴訟作用 保護綠水青山》，http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2018-06-05/doc-ihcmurvi 1564026.shtml

職務犯罪偵查預防部門轉隸，助推了我國檢察機關的轉型升級。檢察機關有更多的資源，更高的熱情投入到法律監督主責主業當中來。承擔環境損害賠償民事訴訟審查起訴工作，檢察機關有信心、有能力做到更好，為祖國的綠水青山保駕護航。