地方政府補貼、資本價格扭曲與產能過剩

劉 奕，林軼瓊

(1.中國社會科學院 財經戰略研究院，北京 100028；2.中國社會科學院 研究生院，北京 102488)

一、問題的提出

近年來有關LED企業瀕臨破產的報道頻頻見諸報端，LED照明商品及器材報價也一再下探。LED企業生存環境的惡化和產品利潤率的下降，都指向了LED行業產能過剩。作為戰略性新興產業，LED行業產能過剩的形成機制雖與鋼鐵、水泥、煤炭等傳統產業存在共性，但更有其特殊原因。短短幾年間LED行業由資本涌入的藍海到惡性競爭、從迅猛發展到市場飽和，背后政府的推力不容忽視。2009年以來，國家出臺了多項政策扶持LED行業的發展；2012年通過《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》，LED行業位列產業結構轉型的重點領域之一。由此，LED行業受到了地方政府的大力扶持和企業的熱切追捧。2017年相關公告顯示，三安光電、華燦光電、鴻利智匯和德豪潤達等多家LED上市公司陸續獲得來自地方政府的補貼，其中最高金額達到1.25億元；2010—2015年三安光電收到的各項政府補貼累計超過30億元。從補貼的內容看，涉及的領域包括科技經費財政補貼、招商投資補貼、企業并購補貼、產業發展補貼和企業擴產增收補貼等，政府補貼甚至成為部分LED企業重要的收入來源。

王立國和鞠蕾[1]針對傳統產業的研究指出，信息不對稱引起的市場失靈并不能很好地解釋中國式產能過剩“一哄而上”“火上澆油”的特性，地方政府過度干預是形成產能過剩的重要原因。對于新興產業而言，政府干預是否有效及必要，目前的研究尚無定論。李琪[2]認為，產能過剩在新興產業中只是暫時性的供過于求，發展初期的政府干預是必要的；傅沂[3]則指出，政府輸血式的扶持手段僅適用于傳統產業，并不適合新興產業的本質特征。既有相關研究多使用地區及行業層面數據，如韓國高等[4]測度了中國重工業和輕工業28個行業的產能利用水平。作為戰略性新興產業，政府巨額補貼和需求拉動政策對于LED行業產能過剩形成的推動作用可能更為顯著。部分研究從微觀層面對戰略性新興產業產能利用的總體情況進行了測度，如吳春雅和吳照云[5]的研究表明，中國有近四分之三的新能源上市公司存在投入冗余；王輝和張月友[6]指出，2005—2012年中國光伏產業的產能過剩經歷了四個階段的升降交替，總體上并未顯現嚴重的發展危機。對地方政府通過干預微觀主體決策引起產能過剩的機理和影響路徑更多止于理論上的探討，很少在定量研究中予以剖析，少數研究如韓國高和胡文明[7]利用動態面板數據模型從宏觀層面證實了要素價格扭曲加劇了產能過剩，但并未考慮政府行為的影響。基于此，本文將政府政策、市場需求和企業行為納入統一的分析框架，闡釋了地方政府補貼經由資本價格扭曲作用于產能過剩的傳導邏輯。

二、機理分析與研究假設

(一)地方政府補貼對LED行業產能過剩的影響機理

盧鋒[8]指出，從微觀層面看，產能過剩是指廠商實際產出低于產能產出并超過某種合理界限時形成的生產能力閑置。由于市場需求變化和供需不匹配而導致的產能過剩稱為結構性過剩，此時部分落后產能無法滿足市場需求而形成富余產能，而產業創新乏力導致先進產能相對供給不足。林毅夫等[9]的研究表明，在外部信息不完全的條件下，企業對前景良好的產業容易產生投資跟風，而投資者對行業內企業數據不確知、投資協調難度大，從而造成“潮涌現象”。然而，基于傳統產業的相關研究指出，潮涌理論并未考慮中國產能過剩的特殊性，因而解釋力很有限，非市場因素才是導致中國產能過剩的最主要因素。王立國和張日旭[10]指出，因體制機制和政府政策等非市場因素導致的產能過剩稱為體制性過剩，此時市場機制不健全和政府過度干預使得企業的投資決策出現偏差，導致供給遠超實際需求。對于LED行業產能過剩的形成而言，地區間競爭性補貼和政府采購引致的市場需求擴張對于產能過剩的形成同等重要，在中央政府政策的引導下，地方政府一方面通過高額補貼人為壓低資本要素價格以支撐投資的高增長，從而形成體制性過剩；另一方面通過政府購買行為的引導提升企業對市場前景的樂觀認知，從而加劇企業過度投資行為形成結構性過剩。

(二)基本假設

LED行業與中央支持發展戰略性新興產業的政策相伴相生，中央政策對于LED行業發展起到了關鍵指引作用。2008年之后，為降低單位GDP能耗、減少單位GDP二氧化碳排放量，國家對LED行業的扶持政策密集出臺。2008年《公共機構節能條例》施行，規定公共機構應當優先采購列入節能產品、設備政府采購名錄和環境標志產品政府采購名錄中的產品和設備，其中包括LED；2009年6個國家級產業化基地獲批，之后科技部提出“十城萬盞”半導體照明應用示范工程，在10個城市拉動LED路燈市場；2010年《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》發布，把節能環保產業列為七大戰略性新興產業之一；2011年科技部印發《國家“十二五”科學和技術發展規劃》，提出2015年LED照明占國內通用照明市場30%以上，產值預期達到5 000億元，中國LED照明進入全球前三強；2012年國務院出臺《“十二五”節能環保產業發展規劃》《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》，其中都把LED行業作為發展的重點。LED行業自2008年開始發展勢頭迅猛，2010年由于背光需求高漲，IED芯片供不應求，價格一路走高；2014年在LED代替傳統路燈的規劃遍及二、三線城市的背景下，LED行業已全面超越傳統照明行業。隨著企業的不斷進入且集中于中下游環節，LED行業毛利迅速走低，產能過剩開始顯現，知名跨國企業如施耐德電氣、東芝和三星等相繼剝離了LED業務。

深入剖析體制性過剩的形成過程，正如周黎安[11]分析的那樣，地方政府以GDP增長等經濟績效指標為主的考核體系及“晉升錦標賽”的存在，使其具有強大的使自身行為符合中央期待的動力，以及較強的使用積極財政支出等宏觀調控工具來干預經濟的動機。加之LED位列戰略性新興產業，而戰略性新興產業發展本身就意味著重要的政績，需要承擔的政治成本和風險也相應較小。從2008年開始，與LED行業相關的政府顯性和隱性補貼名目多、數量大，其中大部分資金來自地方政府，還有一部分來自中央政府的直接補貼和轉移支付。由于“晉升錦標賽”的零和特點，地方政府之間呈現出競爭性補貼態勢。

LED行業結構性過剩的形成，與地方政府競爭背景下的采購行為有著密不可分的聯系。2011年《中國逐步淘汰白熾燈線路圖》發布，將淘汰白熾燈的歷程分成了五個階段，2017年10月1日是淘汰白熾燈的最后一個階段，15瓦及以上的白熾燈將徹底退出歷史舞臺。在這樣的大背景下，給予企業大額路政訂單的政府需求拉動政策，在LED行業產能過剩形成中的作用既特殊又突出。即便LED行業已經出現產能過剩，在巨大沉沒成本的驅動下，各地方政府也不會令企業自由退出市場，反而爭相上馬新項目以比其他地區做得更大。此外，地方政府補貼并未帶來LED行業的規模經濟和產業集聚，反而助長了企業的逐利行為，一旦補貼取消，企業隨即更換擴產基地，比如三安光電就將二期項目從蕪湖移至廈門。因此，中央政策引導、地方政府補貼和政府采購對市場需求的拉動，共同增強了企業對LED行業前景利好的共識，促進了企業投資的“潮涌效應”“羊群效應”的發生和強化。基于上述分析，筆者提出如下假設：

H1：地方政府補貼對LED行業產能過剩具有顯著正向影響。

為闡釋地方政府補貼對于LED行業產能過剩的作用機制，筆者整理了2011—2015年LED企業獲得政府補貼的明細，將政府補貼手工分解為人力資源補貼、產業企業補貼、研發創新技改補貼、產品補貼和其他政府補貼，[注]人力資源補貼指的是員工培訓、人才引進、大學生實習和社保等相關補貼；產業企業補貼指的是高新技術企業、產業專項扶持、產業轉型升級補貼、園區補貼、上市補貼、招商兌現、企業專項扶持和企業培育相關補貼；研發創新技改補貼指的是專利獎勵經費、科學技術獎勵獎金、知識產權保護專項經費、研發項目補貼、技術改造、生產線提升、生產節能環保、企業信息化、產品產業化和設備購買相關補貼；產品補貼指的是出口補貼、銷售突破補貼、新產品專項補貼和市場開拓補貼等；其他政府補貼指的是市長質量獎、退稅、著名商標補貼、納稅大戶獎勵、信用保險和住房補貼等。發現絕大多數為資本投資相關類補貼；2011—2015年資本投資相關類補貼的占比分別為88.1%、92.4%、84.0%、71.4%和65.0%。也就是說，政府事實上通過巨額補貼扭曲資本等生產要素價格，引導LED企業進行資本投資，從而加重市場失靈和產能過剩。由于中國資本和勞動力等生產要素市場發育不完善，地方政府在較大程度上主導了要素資源的價格和分配，在財政分權的背景下，出于增加地方財政收入和實施地方發展戰略的政治晉升需要，地方政府通常會利用優惠政策進行招商引資。戰略性新興產業是實現選擇性產業政策的重要抓手，地方政府有使用超常規補貼手段降低資本價格的強大動力，這在很大程度上破壞了市場機制對企業投資決策的微觀調節作用，受到非合意激勵的LED企業盈利空間被人為創造出來，因而投資行為受到扭曲，造成產能過剩。基于上述分析，筆者提出如下假設：

H2：地方政府補貼通過扭曲LED行業資本價格導致產能過剩。

三、研究設計

(一)樣本選取與數據來源

本文的研究樣本來自大智慧軟件統計的LED概念板塊上市公司。由于LED公司于2011—2012年密集上市，考慮到數據的可獲得性，選擇時間跨度為2011—2015年。對于原始數據，筆者做了如下篩選處理：部分公司上市時間較晚，則舍棄無法獲得數據的年份，僅保留2011—2015年可獲得的數據；上市公司可能存在主營業務變更的情況，僅考量LED相關業務作為公司主營業務(之一)的年份。在上述規則下，共有57家公司，由于部分公司并非2011—2015年皆有數據，因而樣本構成不平衡面板。公司各項數據整理自RESSET數據庫和公司年報。

(二)產能過剩測算

產能過剩指的是企業的生產能力在一定程度上大于其實際產出。要測算過剩產能，首先需要明確實際產出和產能產出的含義。實際產出可以觀測，而產能產出不可觀測，獲得方法主要有成本函數法、峰值法、協整方法和生產函數法。基于可行性和可信度的考慮，本文選擇生產函數法作為測度LED企業產能產出的方法，該方法最早由Klein和Preston[12]提出。本文使用柯布—道格拉斯(C-D)生產函數，建立如下模型：

lnYit=αlnKit+βlnLit+c+u

(1)

其中，i和t分別代表企業和年份，Y代表產出，K代表資本投入，L代表勞動力投入，c代表技術。由于短期技術幾乎不發生改變，因而c為常數；α和β分別代表資本和勞動力的產出彈性系數，所以0<α、β<1；假設經濟規模收益不變，則α+β=1；u為隨機干擾項。

利用擬合方法得到：

(2)

可得平均生產函數如下：

(3)

由于式(1)為混合面板模型，未考慮各截面的區別，擬合效果較差。為提高擬合效果，改為采用變截距模型，如式(4)和式(5)所示：

lnYit=αlnKit+βlnLit+ci+uit

(4)

lnYit=c+αlnKit+βlnLit+ρi+uit

(5)

其中，式(4)為固定效應變截距模型，ci為個體固定影響；式(5)為隨機效應變截距模型，c為截距的主體部分，ρi為截距的擾動部分。

用固定資產作為衡量資本要素K的具體指標，用年平均勞動力人數作為衡量勞動力要素L的指標。由于主營業務收入反映了企業主體業務的銷售情況和經濟效益，用主營業務收入衡量產出Y。為了剔除主營業務收入指標中價格因素的影響，選擇國家統計局公布的電器機械及器材制造業工業生產者出廠價格指數對其進行平減。

對模型做固定效應和隨機效應的Hausman檢驗，結果顯示χ2為0.677、自由度為1。由于χ2伴隨概率為41.1% > 10%，因而隨機效應變截距模型優于固定效應變截距模型。對樣本進行隨機效應變截距模型擬合，得到式(6)：

(6)

t= (16.543) (6.343)

p= (0.000) (0.000)

故可得式(7)：

(7)

其中，資本產出彈性系數為0.301，勞動力產出彈性系數為0.699，資本產出彈性顯著低于勞動力產出彈性。這可能反映了大多數LED行業還處于產業鏈中下游，即勞動密集型生產環節。

(三)資本價格扭曲程度測算

于是資本邊際生產率可表示為：

(8)

進而資本價格扭曲程度可表示為：

distKit=rit/MPKit

(9)

其中，distKit代表資本價格扭曲，rit代表資本市場價格，計算方法為：分配股利、利潤或償付利息支付的現金/(平均短期借款+平均長期借款+平均所有制權益)。當distKit增大時，說明資本要素市場價格大于資本邊際生產率的程度加大，對應資本價格扭曲程度加大。

(四)地方政府補貼對產能過剩的作用機制：資本價格扭曲的中介效應模型

為驗證H1，本文首先構建地方政府補貼對LED行業產能過剩影響的基準模型：

ocit=α0+α1subi,t-1+α2X+εit

(10)

其中，ocit代表企業i在t年的產能過剩，考慮到補貼政策產生效果的滯后性，這里用subi,t-1代表地方政府對企業的補貼。X為一組影響產能過剩的控制變量，εit為隨機誤差項。

為進一步檢驗資本價格扭曲程度的中介效應，借鑒Baron和Kenny[15]逐步法的思路，進行聯合顯著性檢驗。根據Hayes[16]的研究，設定依次檢驗回歸系數步驟如下：第一，資本價格扭曲程度對地方政府補貼回歸，如果回歸系數顯著，說明地方政府補貼扭曲了資本價格。第二，產能過剩對資本價格扭曲程度進行回歸，如果回歸系數顯著，說明資本價格扭曲造成了產能過剩。第三，如果上述二者成立，再將產能過剩對地方政府補貼和資本價格扭曲程度同時進行回歸，如果回歸系數有所下降或變得不顯著，則說明地方政府補貼對產能過剩的影響部分或完全來自中介變量的傳導。

基于以上分析，本文建立如下中介效應模型來驗證H2：

distKit=?0+?1subi,t-1+?2X+δ1it

(11)

ocit=φ0+φ1distKit+φ2X+δ2it

(12)

ocit=μ0+μ1subi,t-1+μ2distKit+μ3X+δ3it

(13)

根據James和Brett[17]，如果μ1不顯著，屬于完全中介。Baron和Kenny[15]認為，完全中介是中介效應存在的最強有力證明。但Preacher和Hayes[18]指出，完全中介和部分中介的概念在總效應小、樣本小的情況下可能是有問題的，完全中介的情況非常罕見，且排除了探索其他中介變量的可能性。因此，Zhao等[19]的研究認為，應放棄完全中介的概念，改為直接報告間接效應和直接效應的顯著性。

為了控制企業自身因素對產能過剩的影響，將總資產收益率(roa)、市場需求環境(gro)和已上市年限(age)納入模型。考慮到籌資效果的滯后性，為剔除企業得到的金融支持的影響，將企業投資活動現金流入(fin)納入模型。此外，為了控制企業的異質性，選取企業規模(size)作為控制變量。賀京同和何蕾[20]指出，國有企業因所有權與經營權分離和預算軟約束而具有片面追求產量的粗放式經營的內部激勵，而基于所有制的補貼偏好進一步為其產能過度擴張提供了外部激勵。在產能過剩的背景下，國有企業關停產能比民營企業困難得多，因而將所有制性質(state)納入考慮。此外，將表征企業所在地區(reg)虛擬變量納入模型，以檢驗不同地區產能過剩影響因素的差異，其中東部地區包括河北、北京、天津、江蘇、浙江、山東、上海、廣東和海南。在樣本考察期間，對LED行業影響最大的中央政策集中于2011年和2012年出臺，把2012年作為中央政策的分水嶺，在模型中納入中央政策節點(cen)虛擬變量。變量描述性統計如表1所示。

表1 變量描述性統計

四、回歸結果與分析

(一)基本回歸結果

本文采用面板數據的估計方法對模型(10)—模型(13)進行回歸，結果如表2所示。

表2 地方政府補貼、資本價格扭曲與產能過剩的回歸結果

注：括號內為t值，*、**和***分別代表10%、5%和1%的顯著性水平。

從表2可以看出，由基準模型(10)的結果可知，地方政府補貼的回歸系數為11.653，且在1%的水平上顯著，說明地方政府補貼直接推動了產能過剩的形成，H1得到驗證。通過模型(11)—模型(13)的回歸結果可知，資本價格扭曲對地方政府補貼的回歸系數為0.664，且在1%的水平上顯著，說明地方政府補貼是資本價格扭曲的直接原因；產能過剩對資本價格扭曲的回歸系數為8.454，且在1%的水平上顯著，說明資本價格扭曲造成了產能過剩；產能過剩對地方政府補貼和資本價格扭曲同時回歸時，地方政府補貼的回歸系數從11.653變為6.645，且顯著性水平由1%降為5%，說明資本價格扭曲是政府補貼作用于產能過剩的中介變量，即H2成立。

市場需求環境、金融支持水平和企業規模等控制變量對產能過剩的影響符號在各模型中基本一致。其中金融支持水平的回歸系數分別為0.626、0.695和0.609，且均在1%的水平上顯著，說明地方政府對LED企業的金融支持大都用于投資擴產，這是造成產能過剩的重要因素。市場需求環境的回歸系數分別為-2.077、-2.104和-2.052，且均在1%的水平上顯著，說明市場需求環境會對地方政府補貼與產能過剩的關系產生一定的調節作用，在政府購買政策的引導下，逐漸培育起來的消費習慣和日漸成熟的市場抵消了部分產能過剩，也對地方政府補貼競爭造成的不利影響起到了一定的抑制作用。企業規模的回歸系數為負且在10%的水平上顯著，說明在某種程度上規模越大的企業在補貼引導下盲目擴產的沖動越小。此外，總資產收益率、所有制性質和已上市年限等對產能過剩的影響均不顯著；所在地區影響不顯著的原因可能是，企業會隨著補貼力度的大小改變投資區位，而地方政府競爭導致各地優惠政策雷同，產能過剩程度在地區之間不存在差別；中央政策節點的回歸系數不顯著，可能是因為作為中央政策的落實者和補貼行為的直接執行者，地方政府的補貼競爭在LED行業發展和企業選址落戶之初的2008—2009年就已開始。

(二)穩健性檢驗

目前國內外學者在選擇產能過剩測算方法上未達成共識，已有文獻主要采用生產函數法和數據包絡分析(DEA)法來計算企業或行業層面的產能利用率。已有研究對于這兩種方法孰優孰劣爭論頗多，由于對最優產量和生產效率定義的不同，兩種方法得到的產能利用率并不可比，變化趨勢也不盡相同。余淼杰和崔曉敏[21]指出，利用生產函數法估算的企業產能產出可能低于其實際產出，DEA法的估算結果更接近于企業相對行業最優水平的生產效率。但Kirkley等[22]指出，DEA法無法證明相對有效點就是產能充分利用點，以及可能會因為忽略不同要素的替代彈性而得到偏高的產能利用率等問題。為了保證研究結果的穩健性和可靠性，改用DEA法，用技術效率替代產能過剩，重復前文的檢驗方法和估計過程。參考Farrell[23]，此處將技術效率定義為一個企業利用既定的投入組合獲取最大化產出的能力，其為企業產能過剩的另一種表達方式，兩者之間呈現負向關系。通過求解生產前沿面，估計出偏離生產前沿面的無效率部分，進而進行企業技術效率的測算。DEA采用MaxDEA5軟件實現，數據整理自RESSET數據庫。計算技術效率的投入指標為：主營業務成本、主營業務稅金及附加，管理費用、營業費用和財務費用，總資產；產出指標為利潤總額和主營業務收入。用技術效率替代產能過剩后，得到地方政府補貼、資本價格扭曲與技術效率的中介效應模型回歸結果。[注]限于篇幅，穩健性檢驗結果未在正文列出，留存備索。穩健性檢驗結果顯示，地方政府補貼顯著降低了技術效率，與地方政府補貼顯著促進產能過剩相符合。地方政府補貼顯著加劇了資本價格扭曲，資本價格扭曲顯著降低了技術效率；當地方政府補貼和資本價格扭曲程度同時作為自變量時，地方政府補貼的顯著性消失。因此，用技術效率替代產能過剩作為解釋變量時，資本價格扭曲成為地方政府補貼與技術效率的完全中介。這表明前文的估計結果是穩健的。

五、研究結論與政策建議

本文將政府政策、市場需求和企業行為納入統一的分析框架，闡釋了地方政府補貼經由資本價格扭曲作用于產能過剩的傳導邏輯。通過手工搜集2011—2015年57個LED行業上市公司經營及年報數據，本文首先使用生產函數法對企業層面的產能過剩進行測算，其次通過擬合生產函數對資本價格扭曲程度進行測算，最后運用中介效應模型研究了地方政府補貼、資本價格扭曲與產能過剩的關系。研究結果顯示，地方政府補貼直接推動了LED行業產能過剩的形成，資本價格扭曲是地方政府補貼作用于產能過剩的中介變量；地方政府對LED企業的金融支持也是推動產能過剩的重要因素；市場需求環境會對地方政府補貼與產能過剩的關系產生一定的調節作用。因此，筆者提出如下政策建議：

第一，構建地方官員長期責任機制，引導國內有效需求。戰略性新興產業的發展是一個長期的過程，同地方官員任職期有限和考核目標短期化存在著明顯沖突。應在地方政府考核機制設計上繼續減弱GDP的影響，著力構建地方官員長期責任機制，加快建立地方官員績效時序考察檔案，在晉升選拔中對不同任期的績效進行綜合評估，加強事后監督力度。此外，在供給端完善產能退出機制的同時，還需從需求端發力，適度引導并擴大國內有效需求。

第二，加快推進要素配置的市場化改革，減少地方政府不當干預。引導地方政府減少在招商引資過程中的各類過度補貼和浪潮式跟進政策。破除要素配置中的體制性障礙，減少各級地方政府對核心要素市場的行政壟斷和價格干預，完善資本等生產要素的價格形成機制。推動市場在資源配置中發揮決定性作用，鼓勵企業從要素驅動向創新驅動轉變，規范政府補貼行為，維護市場競爭秩序，推動政府管理向積極有為和強化服務轉變。

第三，實施適度動態補貼，加強事后監管。作為一種事前補貼手段，政府研發創新技改補貼關注研發投入的數量而非質量，對研發投入缺乏有效評價，導致了無效的研發投入，本應成為化解產能過剩和提升企業技術水平的研發投入甚至成為產能過剩的推手。作為鼓勵企業投入的手段，其他補貼對于研發投入的作用也同研發創新技改補貼相類似。因此，一方面，政府應采取適中的補貼強度，防止補貼強度過高誤導企業對市場需求規模和市場競爭程度的判斷；另一方面，應將政策性補貼的重點從“輸血”轉向“造血”，由降低企業要素使用成本轉向提高企業動態競爭力。應結合行業競爭程度的變化，對于競爭性不足的行業，在加強事后科學評估的基礎上，實施適度的競爭性和獎勵性補貼；對于競爭程度過高的行業，應適時調整甚至取消補貼等激勵機制。

第四，建立完善產業信息發布服務制度。結合中央及地方政府產業政策和行業發展規劃，為引導相關重點產業良性、健康發展，應依托行業協會定期、及時、詳盡地收集并向社會發布產業政策導向、產業規模和社會需求等信息，合理引導市場預期，引導企業科學評估投資和生產決策，緩解因投資協調困難和信息不對稱引發的投資過熱。從國家層面，應構建以產能利用率統計為核心的動態監測體系，定期向社會公布重點行業產能、產量、產能利用率、市場供求規模和待建擬建項目等信息，從宏觀上指導企業科學決策。