健康中國背景下殘疾人社區體育發展研究

李安巧，李欣，邱卓英，王國祥，魯心靈，田紅梅

1.中國智力和發展性殘疾分級、評估與康復(運動)重點實驗室，鄭州大學，河南鄭州市450001；2.鄭州大學體育學院(校本部)，河南鄭州市450001；3.世界衛生組織國際分類家族中國合作中心，北京市100068；4.中國ICF研究院，山東濰坊市261000；5.中國康復研究中心康復信息研究所，北京市100068；6.蘇州大學體育學院，殘疾功能評定與運動康復研究中心，江蘇蘇州市215021

目的 在健康中國的政策背景下，分析我國殘疾人社區體育與社區康復的發展狀況，提出促進我國殘疾人社區體育與社區康復融合發展的政策建議。

方法 分析健康中國和殘疾人社區發展的相關政策和理論，對中國殘疾人事業發展統計公報2011年～2017年的數據進行分析。

結果 “健康中國2030”、“全民健身計劃”以及“十三五”期間的相關工作方案為殘疾人社區體育的發展提供了良好政策環境。殘疾人參與社區體育的人數不斷增加，殘疾人社區體育設施建設不斷完善，殘疾人健身指導更加規范。

結論 要以《“健康中國2030”規劃綱要》為政策核心架構，運用《社區康復指南》，全面實施《全民健身計劃(2016-2020年)》與《殘疾人文化體育工作“十三五”實施方案》等政策方案，促進殘疾人社區體育工作的全面發展。不僅要提高殘疾人參與體育活動的積極性和參與度，也要提供科學的指導，構建良好的體育活動設施與環境。促進殘疾人社區體育與社區康復融合，在社區平臺構建殘疾人社區體育公共服務體系。

發展社區體育對改善殘疾人身體功能，提高殘疾人健康水平，促進殘疾人融入社會具有重要意義。社區體育與社區康復都是在社區平臺上，向包括殘疾人在內的有健康服務需求的人群提供健康服務；體育作為一種積極的健康活動，在實現“健康中國2030”目標中發揮著十分重要的作用。社區康復運用社區平臺，向殘疾人提供包括健康、康復、教育、就業和賦權在內的各項服務。殘疾人的社區體育與社區康復在社區平臺上可以互相促進，實現融合發展。

社區建設已成為現代社區發展的重要內容。在社區平臺提供殘疾人社區體育與社區康復融合的公共服務，目標是將健康、康復、體育等服務，依托社區平臺及相關資源得到協調和融合發展。《“健康中國2030”規劃綱要》、《全民健身計劃(2016-2020年)》和《殘疾人文化體育工作“十三五”實施方案》等相關政策的出臺，為殘疾人社區體育發展提供政策依據。本文分析殘疾人社區體育發展的政策背景，對中國殘疾人事業發展統計公報連續7年有關殘疾人體育的數據進行分析，討論中國殘疾人社區體育和社區康復發展現狀與存在的問題，并提出發展社區體育的相關政策建議。

1 殘疾人社區體育與社區康復發展的政策環境分析

《世界殘疾報告》數據顯示[1]，全球有超過10億人患有某種形式的殘疾，約占世界人口的15%。其中6億在亞洲。中國殘疾人口達8500萬，占全國總人口的6.34%。

美國不參與體育活動的人死亡風險高，并且面臨很高的健康風險[2]。隨著人們對健康風險防范意識的提高，對殘疾認識的逐漸提高，殘疾人體育作為殘疾人綜合服務的重要內容也越來越受到重視。人口老齡化及其導致的老年殘疾的速度逐漸增加[3]，體育活動對社區老年人身體健康和慢性疾病健康狀況的作用突顯[4-5]，國家對殘疾人體育更加重視。確保大多數人參加規律的體育活動已經成為一項重要公共衛生政策[6]。國家將殘疾人體育作為社區的一項公共服務內容，正式納入社區建設和發展中，通過社區體育活動實現健康中國和全民健身等相關目標。

1.1 殘疾人是健康服務的重點人群

健康是人得以全面發展的基礎，促進人的全面發展必須注重健康服務的提供。健康是身體上、心理上和社會上都完全處于良好的狀態[7]。大健康概念強調健康服務要促進人的身心健康，讓全民都享受到公平可及、系統連續的預防、治療、康復、健康促進等健康服務；社區體育活動是健康服務的重要內容，對促進人的身心健康具有重要作用[8]。殘疾人是健康服務的重點服務人群。隨著體育人口的增加，殘疾人體育人口也有所增加。國家高度重視該領域的投入，社區體育將有新的發展。

2016年，中共中央、國務院頒布的《“健康中國2030”規劃綱要》[9]提出殘疾人、老年人和兒童等重點人群參與體育活動的障礙與健康狀況是健康中國建設關注的重點，促進重點人群體育活動，特別是殘疾人體育活動，滿足殘疾人體育活動需求，是實現全民健康的重要路徑。

2016年，國務院頒布的《全民健身計劃綱要(2016-2020)》要求到2020年達到三個發展目標[10]：每周參加1次及以上體育鍛煉的人數達到7億；經常參加體育鍛煉的人數達到4.35億；體育消費總規模達到1.5萬億元。為達到這三個發展目標，綱要在主要任務中特別提到，要加大對國家全民健身助殘工程的支持力度，推動殘疾人康復體育和健身體育廣泛開展。國家對殘疾人體育活動的支持，是促進殘疾人社區體育發展的動力。

聯合國通過的《殘疾人權利公約》指出[11]，在健康領域，締約國殘疾人有權享有可達到的最高健康標準，不受基于殘疾的歧視。公約強調殘疾人權利的保障與發展，其中，健康是基本人權，殘疾人的健康權應得到保障。

《世衛組織2014-2021年全球殘疾問題行動計劃：增進所有殘疾人的健康》強調大健康概念[12]，即健康不僅包括疾病，也包括身體功能；倡導所有殘疾人(包括兒童)及其家庭能夠在有尊嚴、平等權利和機會的情況下生活并能夠充分實現自己潛力，促進實現所有殘疾人的最佳健康、功能、福祉和人權。

1.2 促進殘疾人健康是實現健康全覆蓋的重要措施

全民健康覆蓋確保所有人都能獲得其所需要的衛生服務，而在付費時不必經歷財務困難[13]。世界衛生組織總干事譚德塞博士曾表示：“世衛組織的工作就是要幫助人們保護和改善健康。我們的共同愿景是：使全世界每個人，無論他們是誰，也無論生活在何處，都能過上健康而有益的生活。”[14]

促進殘疾人健康是實現全民健康覆蓋的重要措施，這在相關國際國內政策中都有所表述。

聯合國《2030年可持續發展議程》的目標三：“確保健康的生活方式，促進各年齡段人群的福祉”，強調將全民健康覆蓋納入到2030年可持續發展目標中[15]，確保所有的個體都能獲得所需的衛生健康服務。殘疾人是健康服務重點的服務人群，殘疾人健康服務關系到聯合國可持續發展議程健康相關目標的實現。

《“健康中國2030”規劃綱要》明確將全民健康作為建設健康中國的根本目的，以健康為中心，做好全民健身與全民健康的深度融合發展。不讓一個人掉隊，提高全民健康水平。要讓全體人民享有健康服務，強化覆蓋全民的公共衛生服務，其中包括殘疾人體育服務，將殘疾人康復納入到基本公共服務。體育作為健康相關服務，在建設健康中國過程中發揮著特殊作用。

全民健身計劃的實施重點是關注老年人、殘疾人等特殊群體及他們的健康狀況。殘疾人由于身體功能的限制，體育活動參與率相對較低，殘疾人參與體育活動有許多限制條件。因此，全民健身計劃中，如何提升殘疾人、老年人等重點人群的體育參與度，提升他們的健康狀況，是一個重要內容。

1.3 發展社區康復和體育是促進殘疾人健康的重要措施

社區是殘疾人體育參與與康復的基本平臺。發展健康產業，提升健康產業覆蓋面，要重視發展殘疾人社區體育與康復。隨著經濟發展，國家高度重視對社區殘疾人相關服務的提供，在發展社區建設的同時，重視發展健康相關產業服務，服務社區殘疾人。

《“健康中國2030”規劃綱要》提出，發展健康產業，積極促進健康與健身休閑的融合，培育體育醫療康復產業，同時積極發展健身休閑運動產業。建立健康服務體系，包括醫療服務、康復服務、全民健身服務。為貫徹落實《“健康中國2030”規劃綱要》，2018年，全國愛國衛生運動委員會頒布《全國健康城市評價指標體系(2018版)》[16]，其中4條指標與體育相關，涵蓋體育場地、體育指導、國民體質、體育人口等方面。體育已經成為實現健康中國戰略的重要措施。

全民健身計劃強調在社區建設基本公共體育服務，推動體育活動開展，提高體育人口的數量和質量，提高全民對體育活動的參與度。殘疾人是全民健身的重點關注人群，也是提高體育人口的關鍵。在社區推動殘疾人體育發展，對全民健身計劃目標的實現至關重要。

國務院印發的《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》[17]明確將殘疾人的同步小康與國家“十三五”規劃聯系，明確將殘疾人的健康、康復、體育等都作為殘疾人的公共服務，要求在建設殘疾人基本公共服務標準體系中，將殘疾人社區康復與殘疾人體育健身作為殘疾人基本公共服務重點項目。

2016年，中國殘聯、中央宣傳部、文化部、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局聯合制定《殘疾人文化體育工作“十三五”實施方案》[18]，強調要加大殘疾人文化體育的宣傳，加強殘疾人文化體育服務，豐富殘疾人體育活動，滿足殘疾人體育健身需求，實現殘健融合，共同奔向小康社會。方案同時提到，要在基層社區大力推動殘疾人體育活動和康復，鼓勵殘疾人康復體育健身活動項目的創編。

國務院頒發的《殘疾預防和殘疾人康復條例》要求[19]，建立和完善以社區康復為基礎、康復機構為骨干、殘疾人家庭為依托的殘疾人康復服務體系，為殘疾人提供綜合性的康復服務，將殘疾人社區體育與康復服務納入到社區公共服務體系中。以健康為中心，對殘疾人的教育、生活、社會融入進行全面康復。殘疾人社區體育是殘疾人康復的方法之一，要積極鼓勵殘疾人參與社區體育活動，促進殘疾人融入社會。

世界衛生組織、聯合國教科文組織、國際勞工組織和國際殘疾發展聯盟共同制定的《社區康復指南》要求[20]，殘疾人社區體育是社區康復項目中社會領域的重要內容，對殘疾人的健康、教育、謀生與賦能四個領域具有重要作用。殘疾人社區體育活動在改善個體健康和整體幸福感的同時，促進個人賦權與融合性社區的建設。

1.4 大力加強社區建設并完善社區服務體系

民政部、發改委制定的《民政事業發展第十三個五年規劃》要求[21]，在“十三五”期間，要拓展殘疾人福利，實現70%以上縣(市、區)開展精神障礙社區康復工作，50%以上的居家患者接受社區康復服務，增強社區的綜合服務功能。

根據民政部、發改委等16部門聯合印發的《城鄉社區服務體系建設規劃(2016-2020年)》的數據[22]，截止2015年底，全國有7957個街道，31,832個鄉鎮，10萬個城市社區，農村社區建設覆蓋面不斷擴大。在社區中強調社區基本公共服務功能，同時要推進城鄉社區公共服務均等化，切實保障殘疾人的服務需求。在“十三五”期間，要做好社區康復幫扶工作。隨著城市與農村社區的建設，社區覆蓋面不斷擴大，城鄉社區服務體系正在逐步建設。殘疾人作為社區服務體系建設重點關注人群，殘疾人社區康復與殘疾人社區體育也受到廣泛關注。

2 中國殘疾人社區康復與社區體育的發展狀況

社會包容性發展是《聯合國2030年可持續發展議程》的一個重要內容，包容殘疾的發展是實現社會包容的一個重要途徑。在建設健康中國進程中，促進殘疾人社區體育與社區康復的發展，是包容性殘疾發展的重要體現，也是社會包容性的重要內容。

2.1 社區康復

社區是殘疾人生活、休閑、娛樂和體育活動的重要場所，社區康復是殘疾人事業的重要舉措。現代社區康復既包括康復治療，也包括殘疾人的社區體育。通過社區平臺，推進殘疾人體育與康復融合，實現康復治療和體育活動的多種功能整合與發展[23]，對促進殘疾人康復，提高殘疾人健康水平有重要意義。

根據中國殘疾人事業發展統計公報，2011年至2015年殘疾人社區康復機構、協調員以及殘疾人參與的人次等總結于表1。

表1 中國殘疾人各年度社區康復與社區體育發展狀況

殘聯最新數據顯示，從2016年開始實施精準康復以來，得到基本康復的殘疾兒童及持證殘疾人，從2016年的279.9萬人[24]迅速增加到2017年的854.7萬人[25]。截至2017年底，全國已有殘疾人康復機構8334個，比2016年增加476個。2016年，947個市轄區和2015個縣(市)開展了社區康復工作，配備45.4萬名社區康復協調員，為354.9萬人次殘疾人提供社區康復服務，接受居家服務的殘疾人達到83.8萬人。

綜合以上數據可以看出，隨著國家對殘疾人事業的重視，殘疾人康復事業得到發展。殘疾人社區康復站從2011年的18.6萬個發展到2015年22.2萬個。殘疾人社區康復站的建立，讓殘疾人能夠就近獲得康復服務，調動殘疾人參與社區康復的積極性，促進殘疾人與社會的融合。殘疾人社區康復協調員從2011年的31.4萬名增加到2016年的45.4萬名。殘疾人社區康復協調員的快速增長反映社區對康復協調員的需求。隨著殘疾人康復意識的覺醒與康復需求的增加，社區急需大量專業社區康復協調員，能夠為殘疾人解讀相關政策，具備良好的與殘疾人溝通能力，勝任社區殘疾人相關調查工作等[26]。社區康復協調員做好社區康復協調工作可以保障社區康復效果，促進殘疾人積極進行康復。殘疾人社區康復從機構組織到服務人員培訓都正在逐步建設中。

2.2 社區體育

殘疾人社區體育對促進殘疾人康復與發展有著重要作用，是衡量殘疾人事業發展狀況的重要指標之一，國家高度重視殘疾人的社區體育發展。截至2016年底，全國經常參加體育健身活動的殘疾人比例由2015年的6.8%提升為9.6%，殘疾人體育覆蓋面和參與率有了較快提升。2016年，為50個新建社區健身示范點提供補貼，其他新建1842個也有影響；培養健身指導員500名，影響全國新增培養25,790名[24]。2017年，新建3620個殘疾人體育健身示范點，新增培養35,741名殘疾人體育健身指導員[25]。

如表1所示，組織殘疾人體育健身活動從2011年到2015年提高4962次，殘疾人參加體育活動人次由52萬人次增加到80.6萬人次；參與體育健身活動的殘疾人占持證殘疾人總數的百分比2011年為2.33%，2015為2.56%。殘疾人參與群眾體育活動次數與人次的增加，反映殘疾人體育健身與康復意識的提高，群眾體育活動呈現增長趨勢。

在積極促進殘疾人群體參與體育活動的同時，國家也注意到不易出戶或家庭困難的重度殘疾人難以參與戶外體育活動的狀況，從2015年開始試點實施康復體育進家庭工作。2016年，國家實施地區引導政策，資助西部6省(區)康復體育進家庭項目8000戶，對全國88,884戶相關服務產生影響[24]；到2017年，全國殘疾人康復體育關愛家庭服務13.3萬戶[25]。康復體育是康復與體育融合的重要體現，康復體育進家庭在為重度殘疾人提供康復服務的同時，讓殘疾人能夠參與體育活動，對殘疾人恢復健康具有重要意義。

2.3 殘疾人社區體育相關服務機構與服務示范點

為提升殘疾人體育活動水平，國家正在陸續建立殘疾人體育活動示范點，目前已建立的殘疾人體育活動示范點從2011年的799個增加到2015年的3591個。《殘疾人自強健身示范點建設辦法(暫行)》要求，殘疾人體育健身活動示范點主要示范殘疾人活動無障礙，培養專業健身指導員，從而提高殘疾人體育活動專業化水平。

殘疾人規范的健身活動離不開體育健身指導員的專業指導，而我國社會體育指導員需求缺口大，發展不平衡[27]。體育指導員對殘疾人進行健身指導，需要克服殘疾人生理、心理、經濟以及社會障礙。一名合格的殘疾人體育健身活動指導員，除了具備專業體育鍛煉指導能力和體育教學能力外，還需要具備語言溝通與心理疏導能力、接受和處理意外事件能力、組織動員能力、殘疾人輔具識別和使用能力、特殊服務禮儀能力和開發生活體育資源能力[28]。國家目前正在大力培養專業殘疾人體育健身指導員，殘疾人體育健身活動專業健身指導人員數由2011年的4150名上升為2015年的42,148名，上升近十倍。指導員人數的快速增長反映出國家對殘疾人健身的高度重視。

3 發展殘疾人社區康復和體育，促進健康中國目標實現

3.1 促進殘疾人社區康復與社區體育的融合發展

目前殘疾人體育與殘疾人康復是作為殘疾人事業的兩個領域分開發展。殘疾人社區體育活動是增強體質、促進社區殘疾人身心健康、社區融合發展的社區活動。殘疾人社區康復保障殘疾人健康，改善殘疾人生活質量，促進社區關系融合和交流。體育活動可以是社區康復的一種手段，社區康復又為社區體育活動的實現提供條件，兩種方式同時對殘疾人健康起作用，共同對健康產生影響。在殘疾人康復中，康復體育作為一種康復手段，針對殘疾人缺失功能進行有針對性的康復治療，是殘疾人體育與康復融合的一個重要舉措。基于此，社區可以為殘疾人提供社區體育與康復的融合服務，同時滿足殘疾人康復和鍛煉需求。整合社區的服務投入，加大促進殘疾人健康力度，有利于實現全民健身與健康中國的目標。

3.2 構建社區包容性發展環境

在社區包容性發展環境下，促進殘疾人充分參與社區體育活動。社會的包容性是聯合國2030年可持續發展的一個重要維度，社區的包容性是社會包容性的重要組成部分。社區的包容性發展強調社區的每個居民都能夠起點公平、機會均等、權益共享。殘疾人是社區集體的重要組成部分，殘疾人的體育活動參與關系到社區的整體建設；同時，積極、包容、無障礙的環境也促進殘疾人積極參與體育活動[29]。

包容性社區環境建設，首先，培養社區居民的包容性思想。社區應在社區范圍進行包容性思想宣傳與推廣，消除社區范圍對殘疾人的歧視與偏見。其次，在社區的基礎建設上要充分考慮殘疾人的活動自主。殘疾人活動場所進行無障礙設施建設，社區體育健身活動場所要建設無障礙環境，以滿足殘疾人基本活動需求；同時，體育健身設施也要進行無障礙改建。主要服務于重度殘疾人的康復體育進家庭服務，是滿足重度殘疾人康復與體育活動需求、解決重度殘疾人難以參與社區體育活動的重要措施[30]。最后，在社區平臺上為殘疾人提供相關的社區體育政策及活動方案的支持。殘疾兒童作為殘疾人群體的特殊組成部分，擁有更大的發展可能性[31-32]。在社區體育包容性環境建設中，尤其要關注殘疾兒童的需求，使用新的工具評估和設計有關殘疾兒童的體育活動方案[33]。

3.3 健全社區殘疾人體育公共服務體系

在“十三五”期間，根據《“健康中國2030”規劃綱要》要求，將殘疾人社區體育納入公共服務體系中。為了促進殘疾人社區體育的發展，需要從以下方面完善政策和制度。

構建完整的社區健康服務體系，促進體育與康復融合發展，充分利用現有資源和平臺，加強多方資金投入。國家將殘疾人社區體育作為一項社區公共服務項目，但并未為這項公共服務項目撥付相關經費[34]，社區殘疾人體育活動經費投入不穩定，限制了殘疾人社區體育的發展與管理。運用殘疾人體育與康復的融合發展模式，可以充分利用國家對社區體育與社區康復的投入與社區的資源，滿足殘疾人強身健體與康復需求；同時吸納社會資本進行社區體育活動建設。

培養大批高素質殘疾人社區體育指導員。目前我國社會體育指導員需求缺口大，發展不平衡，缺乏專職的殘疾人社區管理人員。為滿足日益增長的殘疾人體育運動與康復需求，需要通過學校培養、社區繼續培訓與社會服務支持三方面共同努力，培養融合性社區體育專業指導人才，更好地服務社區殘疾人。

建設社區無障礙體育和康復設施。要對殘疾人開展社區體育活動的場地進行無障礙改造，并且應用輔助技術設計方法，提供適合殘疾人的運動器材。適應性體育康復健身器材的設計與開發，將為殘疾人的體育活動提供環境和器材保障。

運用ICF理論和方法，以及適應性體育的理論和方法，開發適合殘疾人社區開展的體育活動項目和方案。要大力推廣ICF理念，為殘疾人體育活動提供全流程、全方位的服務和科學指導，設計個別化體育活動方案[35]，以滿足不同類別、不同功能障礙殘疾人的需求。