我國省域公共圖書館效率的DEA視窗分析*

0 引言

《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)于2018年1月1日實施，標志著我國公共圖書館事業走向新高度，文化法律保障走向體系化。《公共圖書館法》明確指出給予必要的經費支出支持公共圖書館事業的發展，同時扶持貧困地區公共圖書館事業的發展，可見國家對公共圖書館事業發展的公平與否十分重視。經濟欠發達地區公共圖書館受地方經濟發展水平的影響，得到的財政投入有限。如何在有限的資源配置條件下為公眾提供更好的服務，提升公共圖書館效率是關鍵。因此，構建更全面、更符合中國國情的公共圖書館效率評測體系以高效、公平地調動公共圖書館資源，是保障我國公共圖書館事業持續發展的重要因素。

對我國省際公共圖書館效率問題的研究，學者們予以關注。已有研究主要圍繞：(1)通過構建公共圖書館效率評價指標體系測評公共圖書館效率，如李建霞[1]評價了我國31個省域公共圖書館效率；萬莉等[2]在分析我國省域公共圖書館效率的基礎上，進一步探討了環境因素對公共圖書館效率的影響；(2)在參照美國HAPLR評價系統的基礎上，采用傳統的數據包絡分析(DEA)方法來研究效率問題，如李建霞[3]結合我國公共圖書館統計數據的可獲得性，在對基于美國公共圖書館評價體系(HAPLR)改進的基礎上針對省域公共圖書館效率進行了評價；程慧平等[4]研究了美國公共圖書館評價系統(HAPLR、LJI)在我國區域公共圖書館效率評價中的應用。以上分析均基于截面數據計算得到觀測期內各個省份每年公共圖書館效率，忽視了同一個指標在不同時間點上的效率評價問題，對問題的發展趨勢分析存在不足之處。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新政府配置資源方式的指導意見》中指出，“正確處理效率與公平的關系，更加注重公共資源配置的公平性”，“以資源配置方式創新推動實現公平配置基礎上的效率提升”。公共資源配置的公平與效率在實現全體人民公平分享公共資源收益中具有重要的作用。公共圖書館資源配置屬于公共資源配置的一部分，要扶持貧困地區公共圖書館事業的發展，就必須在公平配置基礎上提升效率。席濤[5]指出公平與效率是公共圖書館事業發展中政府的雙重責任；方家忠[6]指出公平與效率的統一是圖書館服務均等化的核心；陳琳[7]圍繞公共圖書館制度的公平與效率問題進行了理論探討；李高峰[8]指出公共圖書館的發展過程應注重公平與效率的均衡，這些研究均從理論上指出了公共圖書館事業發展過程財政支出在兼顧公平的同時，對效率提升的重要性；周迪[9]則對我國區域公共圖書館公平與效率的馬太效應問題進行了實證分析。

以上研究雖然關注效率與公平并存的原則，但是在公共圖書館公平配置基礎水平相近的省份中為效率低下省份找出學習標桿的研究鮮見。相對于已有關于我國公共圖書館效率研究文獻，本研究的創新之處體現在以下兩個方面：(1)方法與指標。已有研究主要采用截面數據DEA模型，如CCR、BCC等，本文采用面板DEA模型：DEA-Windows分析方法；“互聯網+”時代的圖書館已經不僅提供傳統紙質資源，同時也為讀者提供豐富的數字資源，針對HAPLR對數字資源基礎設施考慮的不足，本文引入“電子閱覽室終端數”指標以衡量數字資源基礎設施。(2)效率提升路徑分析。在兼顧效率與公平雙重目標下，通過構建公共圖書館效率-人均財政撥款二維矩陣，將我國公共圖書館事業劃分為四類，并引入標桿管理理論，為每類公共圖書館找到相應的學習對象。基于此，本文使用DEA視窗分析(DEAWindows)方法評價我國公共圖書館效率。采用公共圖書館人均財政撥款來衡量公平程度，借助標桿管理思想，在考量公共圖書館公平的基礎上為效率低下的省份找出學習對象，繼而為我國各省公共圖書館選擇適宜的效率提升路徑提供參考。

1 指標與方法

1.1 指標與數據

參照美國公共圖書館評價系統(HAPLR)[10-13]，根據公共圖書館效率評價文獻[14-17]，結合公共圖書館統計數據的可獲得性，本文構建公共圖書館效率評價指標體系，如表1所示。其中，投入指標主要包括：人均支出、人均購書費、購書費用占總支出比例、電子閱覽室終端數、人均館藏量、每萬人擁有公共圖書館建筑面積、閱覽室坐席數、舉辦活動總個次、每千人口全日制員工數等9項。產出指標主要包括：人均流通次數、人均書刊文獻外借量、人均書刊文獻外借次數、參加圖書館各種活動人次、累計發放有效借閱證數5項。由于西藏公共圖書館統計數據大量缺失，本研究無法予以測量，故選取2011-2015年我國大陸地區30個省市自治區為考察對象，數據來源于2012-2016年《中國文化文物統計年鑒》《中國統計年鑒》。

表1 公共圖書館效率評價指標體系

1.2 研究方法

(1)因子分析法。這是一種多變量化簡技術。其目的是分解原始變量，從中歸納出潛在的“類別”，相關性較強的指標歸為一類，不同類別間的相關性較低。每一類變量代表了一個“共同因子”，即一種內在結構，通過因子分析尋找該結構。

(2)數據包絡分析法(DEA)。這是一種用來評價多投入和多產出的多個決策單元的非參數效率評價方法。傳統DEA方法雖然可以比較好地對決策單元進行效率評價，但是僅限于截面數據，不能比較不同時期決策單元的效率值。Charnes等[24]針對面板數據樣本效率測評問題，提出了視窗(DEA-Windows)分析方法，彌補了傳統DEA模型只能分析截面數據的缺點，能夠更好地反映同一決策單元在不同時間點上的效率值。其基本思想與統計學中的系數平滑方法很相似，將不同時間段的同一決策單元視為不同的單元來分析[25]。相比而言，該方法比用傳統DEA方法求出每個時間段的效率值再計算平均值要更加合理。

(3)標桿管理。標桿管理和DEA方法相結合的模型能很好地應用于決策單元效率測評[26]，即基于標桿管理的效率測度[27-28]。標桿管理是一種通過不斷地與標桿組織進行比較、分析和判斷，來提高自身效率的管理方式。從管理范圍上，可分為內部標桿管理和外部標桿管理。內部標桿管理選取的標桿組織通常是內部最優，而外部標桿管理所選的標桿組織為該組織外部最優。本文研究對象為省級公共圖書館，因此選用外部標桿管理。從宏觀、微觀上，可分為微觀標桿管理和宏觀標桿管理。由于提高我國公共圖書館效率是一個宏觀問題，所以使用宏觀標桿管理[29]。通常，選取標桿的方式都是選擇本行業效率最高的組織來學習，通過學習、比較這一過程來實現自我組織效率的提高。但對于一些差距比較大的組織，應分類選取標桿組織，以保證各個組織提高自身效率的高效性。

2 公共圖書館效率測評

考慮到本研究所構建的公共圖書館效率評價指標體系中指標數量較多，不滿足DEA方法中投入產出指標與決策單元之間的數量關系條件：樣本量通常是大于投入產出指標總和的2倍或投入產出指標數量乘積[30]。因此，借鑒Adler等[31]、羅良文等[32]研究經驗，采用主成分分析法分別對投入產出數據進行因子分析，獲得少量不相關的主成分代替諸多原始變量，并使用降維后數據采用DEA法進行效率分析。因子分析與DEA法相結合的做法不僅保證了指標信息的完整性，還消除了數據之間較強的相關性。

2.1 公因子提取

為消除指標量綱不同影響，需要對其進行無量綱處理。采用極差變換法，分別對投入指標采用(1)式，產出指標采用(2)式進行處理[33]。

以2011年各省公共圖書館效率測評指標數據為例，運用SPSS 22進行因子分析，分析結果如表2-7所示。表2和表3顯示，投入指標、產出指標的KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)值分別為0.692、0.653，均大于0.6，Bartlett球形檢驗的顯著性均為0。因此，公共圖書館投入與產出指標數據均適合進行因子分析。采用主成分分析方法提取公因子，表4-5顯示：投入指標和產出指標的累計貢獻率分別達到85.057%和95.162%，所提取的公因子對原始指標有較強的解釋力，能夠很好地體現我國公共圖書館的投入產出表現。

表2 投入指標的KMO與Bartlett檢驗

表3 產出指標的KMO與Bartlett檢驗

表4 投入指標說明的變異數總計

表5 產出指標說明的變異數總計

表6 投入指標的旋轉元件矩陣

表7 產出指標的旋轉元件矩陣

由表6和表7可知，通過因子分析，將原來的9個投入指標壓縮為2個投入指標，將原來的5個產出指標壓縮為2個產出指標。投入指標1反映了圖書館經費和圖書館建設的主要情況，投入指標2反映了圖書館活動和服務的主要情況；產出指標1反映了公共圖書館資源利用是否高效，產出指標2反映了公共圖書館民眾受益狀況。

2.2 效率分析

采用DEA-SOLVER Pro 5.0軟件進行DEA視窗模型分析，計算得到2011-2015年各省公共圖書館效率得分及排名狀況，如表8所示。結果顯示，考察期內所有省份公共圖書館效率的平均值均未達到1，說明各省公共圖書館效率均未達到生產前沿面，仍存在無效率因素。各省公共圖書館效率均處于不斷變化之中，且效率低下的省份在考察期內一直低下。全國公共圖書館效率均值為0.204，這說明我國大部分省份公共圖書館效率均處于較低水平。僅6省達到全國平均水平，占樣本總量的20%。同時，排序前6名的省份公共圖書館效率得分之和占30省總得分的61.57%，表明我國省域公共圖書館之間效率差異顯著。

上海、廣東、浙江三省市公共圖書館效率均值均超過了0.9，緊跟其后的是江蘇，其效率平均值為0.485，位于綜合排名的第四位，這些省份主要來自于東部經濟發達的長三角與珠三角地區。位于綜合排名后四位的省份分別為內蒙古、海南、貴州、青海，除了海南外，這些省份均來自于西部地區。廣西、湖南公共圖書館效率水平位于全國中間位置。從四大經濟區域①公共圖書館效率平均得分來看，東部地區上海最高，為0.992；海南最低，為0.042。中部地區中湖北最高，為0.156；山西最低，為0.075。西部地區四川最高，為0.130；青海最低，為0.028。東北地區遼寧最高，為0.219；吉林最低，為0.067。

表8 2011-2015年各省公共圖書館效率

考察期內，上海2011-2013年公共圖書館效率值均為1，而2014-2015年出現了下滑。廣東也有類似情況，2012-2013年、2015年其公共圖書館效率也達到最優生產前沿面。浙江公共圖書館效率則是2011年、2015年達到有效。因此，對于以上三省市應采取橫向比較分析，找出效率下降的原因，制定改進措施，維持效率最優；其他省份公共圖書館在考察期內所有年份效率值均未達到DEA有效狀態。

2011-2015年我國四大經濟區域公共圖書館效率，如表9所示。可以發現，僅東部地區高于全國整體公共圖書館效率平均值，其他地區均低于全國整體平均值。我國公共圖書館效率呈現東-西-中-東北梯度遞減的趨勢，西-中、中-東北地區公共圖書館效率差距較小，東部地區公共圖書館效率明顯高于其他三個區域，這也反映出較高的經濟發展水平能夠更好地帶動我國公共圖書館事業的發展。

表9 2011-2015年四大區域公共圖書館效率

2011-2015年我國四大經濟區域公共圖書館效率走勢，如圖1所示。可以看到，東部地區公共圖書館效率遠高于其他三大地區，2012年四大區域公共圖書館效率均是考察期內最高的，且2012-2015年的效率均值呈現出下降趨勢。本研究所測評的效率主要指技術效率，由純技術效率與規模效率構成，二者分別從管理和技術水平、生產資源配置規模兩方面衡量公共圖書館投入要素的生產效率。因此，公共圖書館效率低下可以歸因為公共圖書館管理欠缺和資源配置不公平導致投入規模不足的雙重影響。

3 學習標桿分析

在“效率優先、兼顧公平”的原則指導下，建立學習標桿，可以為效率低下的省份公共圖書館選擇適宜的發展目標，并據此為其調整公共圖書館資源配置規劃提供新思路，推動其實現效率水平的穩步增長。適宜學習標桿的選取，必須基于資源稟賦和外部環境大致相同或相似的條件下，且需根據不同的時期、不同狀況進行動態調整。合理的標桿選擇能夠幫助學習對象在短期內達到預期目標，因此應避免盲目和不切實際的標桿選取[34]。

公共圖書館作為非盈利性機構，其發展資金來源主要依靠財政撥款，因此本文采用各地區公共圖書館人均財政撥款(單位：元/人)來衡量各省份公共圖書館公平程度[35]。2011-2015年我國整體及各省公共圖書館人均財政撥款情況如圖2所示。14個省份公共圖書館人均財政撥款高于全國平均值，其中上海、北京、天津三市的人均財政撥款位于前列。上海的人均財政撥款高達30.73元，而排名處于末端的河南省人均財政撥款僅有2.75元，由此可見，我國公共圖書館發展不公平現象較為突出。

為了分析公共圖書館公平與效率之間的關系，本研究采用SPSS散點圖工具建立公共圖書館效率和人均財政撥款二維矩陣(如圖3所示)。其中，水平虛線代表全國公共圖書館人均財政撥款平均水平，為7.084元(30個省市自治區公共圖書館財政拔款總量除以其對應的年末總人口數)；垂直虛線表示全國公共圖書館效率得分，平均值為0.204。30個省市自治區公共圖書館效率與公平可劃分為四個部分，分別對應圖3中的四個象限[36]，用A、B、C、D作標記，很好地展示了我國公共圖書館資源公平和效率的分布情況。

通過“公共圖書館效率-人均財政撥款”二維矩陣的分析可以發現：選擇唯一一個人均財政撥款和效率均處于較高水平的上海市作為其他所有省市學習的標桿是缺乏科學性的，顯然選擇上海市作為圖3中A區省份短期努力目標是不適合的。因此，需要為四類地區分別選取不同的學習標桿，在達到財政投入公平之前，盡可能地提高公共圖書館的技術效率。

3.1 A類區域低公平低效率

公共圖書館人均財政撥款和效率均低于全國平均水平的地區，具體包括：東部的河北、山東，中部的河南、湖南、安徽、江西、山西、湖北，西部的云南、貴州、廣西、陜西、四川、重慶，以及東北的黑龍江、吉林，共16個省份。此類地區經濟欠發達，受經濟發展水平制約，地方公共財政收入有限，公共圖書館事業的發展獲得財政扶持力度不高，使得其公共圖書館效率也處于較低水平。這些省份都應該向人均財政撥款低但效率高的省份學習。因此，選取B類地區福建作為A類地區省份公共圖書館的學習標桿較為適宜。在資源有限的情況下，通過合理調動資源，如在公共圖書館館址的選擇上更加慎重，或在圖書報刊的選擇上更加貼近民眾等，使其能夠方便快捷地服務于民眾，從而提高其自身的效率。

3.2 B類區域低公平高效率

公共圖書館人均財政撥款低于全國平均水平，但效率高于全國平均水平的地區，僅有東部的福建。福建省公共圖書館事業的發展雖然沒有較多的財政補貼，但依靠其高效的資源配置，使效率達到了較高水平。此類地區的公共圖書館應該得到政府的重視，其發展制約主要是財政支持不足，故選取C類區域的上海作為其學習標桿，以增大其財政投入，使其效率快速提高。由于此類地區在資源不足的情況下依然能很好地發揮其公共圖書館的作用，若增大其財政投入，將能在短時間內將該省列入我國公共圖書館事業高水平的行列中。

3.3 C類區域高公平高效率

公共圖書館人均財政撥款和效率均高于全國平均水平的地區，具體包括東部的江蘇、廣東、浙江、上海，以及東北的遼寧，共5個省份。除遼寧以外，其他省份均屬東部經濟發達地區，較高的人均財政撥款和高效的資源配置讓其公共圖書館事業處于較高水平，尤其以人均財政撥款和效率都處于第一位的上海為代表，很好地展示了我國公共圖書館發展水平的高度。但可能存在資源過剩等問題，需要政府持續關注。在堅持節約資源的方針下，宜選取效率處于較高水平但人均財政撥款不是特別高的廣東作為學習標桿。對于C類地區，尤其是上海，其公共圖書館效率已處于我國前列，但其財政投入力度也居于全國前列，因此，應該思考在維持高效率水平下如何節約開支或進一步提升公共圖書館資源利用率與民眾受益能力，使其效率達到生產前沿面。

3.4 D類區域高公平低效率

公共圖書館人均財政撥款高于全國平均水平，但效率低于全國平均水平的地區，具體包括：東部的海南、北京、天津，西部的甘肅、新疆、青海、內蒙古、寧夏，共8個省份。此類地區的公共圖書館事業得到了國家及地方公共財政的大力支持，但是由于各省份的公共圖書館管理體系不夠完善，使其效率仍處于較低水平。此類地區應當向人均財政投入和效率都較高的地區學習，故宜選取公共圖書館財政撥款水平相當但效率較高的浙江作為學習標桿。該類地區雖然擁有較多資源但沒有發揮其價值，所以可組織該區域公共圖書館的從業人員向浙江學習管理方法和資源有效利用方法，推動其公共圖書館事業的發展。

4 結語

本文基于美國公共圖書館評價指標體系(HAPLR)，結合我國公共圖書館統計數據可獲得性，建立我國公共圖書館效率評價指標體系，并采用DEA-Windows模型分析我國各省份公共圖書館效率。研究發現，“十二五”時期，我國公共圖書館效率仍然處于較低的水平，存在較大的效率提升空間。東－西－中－東北(地區)公共圖書館效率呈現梯度遞減的趨勢，省域公共圖書館效率差異明顯。雖然政府對公共文化事業的關注度逐漸提高，財政支持也在穩步增長，但是我國公共圖書館效率仍然低下。其原因主要在于，我國各省域公共圖書館的資源分配不公平現象顯著，政府的管理方式沒有形成體系化。為此，筆者采用公共圖書館人均財政撥款衡量各省域公共圖書館公平程度，建立公平與效率二維矩陣，將各省域公共圖書館效率與公平狀況劃分為四類發展模式：低公平低效率、低公平高效率、高公平高效率、高公平低效率。然后，基于宏觀標桿管理思路，分別為四種不同模式的省域公共圖書館找到相應的學習標桿。因此，公共圖書館管理制度設計應兼顧效率與公平，在堅持效率優先的前提下公平合理分配資源并主動向標桿省份學習，同時根據不同的時期、不同狀況動態調整學習標桿，促進自身技術效率的逐步提升。

依據實證研究結論，得到如下啟示：(1)扶持我國公共圖書館事業發展水平低下的A類地區，提高其人均財政撥款，盡可能減少不公平現象帶來的影響；在提高財政撥款的同時，也應該鼓勵各地區學習標桿組織，不論是圖書館的資源配置還是民眾受益與資源利用，都應該揚優避劣，學習制定出符合自己所屬區域特征的發展方案，更高效地利用有限的資源，使我國公共圖書館事業邁向新的階梯。(2)B類地區應增加其對公共圖書館財政撥款投入比例，為公共圖書館效率提升提供財力支持。(3)C類地區在維持高效率水平下應思考如何節約開支，以及進一步提升公共圖書館資源利用率與民眾受益能力。(4)對D類地區而言，公共圖書館的從業人員主動向相應的標桿省份學習借鑒先進的發展經驗和管理方法，是促使其公共圖書館效率提升的有效策略。

注釋

①30省份依據四大經濟區域劃分，東部地區包括：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區包括：內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆；東北地區包括：遼寧、吉林和黑龍江。