我國高校辦學(xué)自主權(quán)演變及路徑

吳寧子

一.高校辦學(xué)自主權(quán)問題的由來

（一）高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵

1.概念

理解高校辦學(xué)自主權(quán)，有兩個(gè)視角：一是教育學(xué)視角，認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)是高等學(xué)校針對其面臨的任務(wù)和特點(diǎn)，為保障辦學(xué)活動(dòng)能夠依據(jù)其自身特點(diǎn)和內(nèi)部客觀規(guī)律的要求，充分發(fā)揮其功能所必需的自主決策權(quán)、自主執(zhí)行權(quán)、自主監(jiān)督權(quán)等。[1]二是法學(xué)視角，認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)及其他教育機(jī)構(gòu)在法律上享有的、為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨、獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理和實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的資格與能力。[2]上述兩種理解高校辦學(xué)自主權(quán)的視角不同，但它們有三點(diǎn)共同點(diǎn)：第一，高校辦學(xué)自主權(quán)是為了發(fā)揮高等學(xué)校的功能；第二，高校辦學(xué)自主權(quán)是為了高校能夠獨(dú)立處理教育教學(xué)事務(wù)；第三，高校辦學(xué)自主權(quán)是高校必須要享有的。

2.性質(zhì)

第一，高校辦學(xué)自主權(quán)具有相對性。高校是社會(huì)的一部分，它的存在與發(fā)展離不開政府和社會(huì)，因此政府和社會(huì)各方面對高校辦學(xué)自主權(quán)存在著影響和控制。

第二，高校辦學(xué)自主權(quán)具有雙重性。對高校內(nèi)部而言，高校辦學(xué)自主權(quán)是一種權(quán)力，它具有控制和支配的能力；對高校外部而言，高校辦學(xué)自主權(quán)則是一種權(quán)利，根據(jù)高教法的規(guī)定可以自行處理教育教學(xué)事務(wù)。

第三，高校辦學(xué)自主權(quán)具有層次性。最高層次表現(xiàn)在整個(gè)高等教育的辦學(xué)活動(dòng)與政府控制之間旳關(guān)系上；第二層次表現(xiàn)在一所高校的辦學(xué)與政府控制之間的關(guān)系上；第三層次表現(xiàn)在高校的主體辦學(xué)與校內(nèi)各組成部分與教職工之間的關(guān)系上。[3]

第四，高校辦學(xué)自主權(quán)是一種公權(quán)力。但這并不代表政府可以替代高校，深入到高校管理的方方面面。政府需要做好宏觀調(diào)控與組織協(xié)調(diào)工作，以保證高校完成任務(wù)所需的教育資源的配置。政府必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行宏觀調(diào)控與組織協(xié)調(diào)，而不應(yīng)該直接參與高校管理。[4]

3.內(nèi)容

《中華人民共和國高等教育法》和《2010年綱要》規(guī)定高校辦學(xué)自主權(quán)主要有以下七項(xiàng)：招生自主權(quán)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置權(quán)、教學(xué)權(quán)、科研開發(fā)和社會(huì)服務(wù)權(quán)、國際交流合作權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事權(quán)和財(cái)產(chǎn)管理使用權(quán)。

4.與大學(xué)自治的區(qū)別與聯(lián)系

“高校辦學(xué)自主權(quán)”與“大學(xué)自治”既有聯(lián)系也有區(qū)別，聯(lián)系體現(xiàn)在：第一，都承認(rèn)了高校的法人地位，尊重高校的辦學(xué)權(quán)利；第二，在微觀層面上都認(rèn)為高校應(yīng)該依據(jù)自身的內(nèi)在規(guī)律與邏輯屬性處理教育教學(xué)事物，在宏觀層面都認(rèn)為政府則應(yīng)該主要通過教育立法、財(cái)政撥款等宏觀調(diào)控手段對高校實(shí)施管理；第三，二者的目標(biāo)相同：尋求自主權(quán)與辦學(xué)最佳效益的平衡點(diǎn)。

區(qū)別在于：第一，傳統(tǒng)性不同。大學(xué)自主更為傳統(tǒng)，是西方大學(xué)與生俱來的內(nèi)在屬性，并廣泛形成了一種文化特征；第二，主動(dòng)性不同，大學(xué)自主更為主動(dòng)，高校辦學(xué)自主權(quán)較為被動(dòng)。大學(xué)自治出發(fā)點(diǎn)在于大學(xué)自身，政府對高校的干預(yù)僅僅是有限的宏觀層面，而高校辦學(xué)自主權(quán)是一種為了擺脫政府過度控制的被動(dòng)行為；第三，出發(fā)點(diǎn)不同。大學(xué)自治是以自主權(quán)的存在為基礎(chǔ)，重視自主權(quán)的實(shí)際應(yīng)用過程；辦學(xué)自主權(quán)的行使就是一個(gè)追求自治的過程，其著重點(diǎn)在于這種權(quán)利的有無和范圍。

（二）高校辦學(xué)自主權(quán)的歷史演變

我國大學(xué)建立于近代，受“教育救國”的思想影響，以西方為榜樣，這限制了大學(xué)自主發(fā)展的空間；新中國成立后，政府一直徘徊于集權(quán)與分權(quán)之間，并且，高校既渴望獨(dú)立自主，但在行使自主權(quán)上又力不從心，對政府表現(xiàn)出依附于逃脫的矛盾狀態(tài)。依據(jù)我國大學(xué)建立后不同時(shí)期的特點(diǎn)，將高校辦學(xué)自主權(quán)發(fā)展階段分為以下四個(gè)階段：[5]

1.依附依賴階段

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，我國現(xiàn)代意義上的大學(xué)產(chǎn)生了，在原有的教育體制下，學(xué)習(xí)西方先進(jìn)技術(shù)。此階段的高校沒有獨(dú)立發(fā)展的意識和能力，只能服從于政府的支配，帶有濃厚的官僚色彩。由此可見，我國大學(xué)從產(chǎn)生起，就面臨著缺乏維護(hù)自身利益權(quán)利的能力與意識，對于追求西方大學(xué)的“大學(xué)自治”更是無從談起，最終造成了政府對高校高度集權(quán)、高校對政府過分依賴的局面。這個(gè)階段對西方高等教育的借鑒與吸納限定在制度層面上，種種舉措只是舊體制內(nèi)的一種大的調(diào)整，并沒有改變專制教育的實(shí)質(zhì)。

2.加強(qiáng)控制階段

1919年以北京大學(xué)為首的青年學(xué)生發(fā)起了五四愛國運(yùn)動(dòng)，掀起了新民主主義運(yùn)動(dòng)的開端。從此，大學(xué)成為推動(dòng)社會(huì)思想進(jìn)步的重要場所，政府想再像以前那樣將大學(xué)降至管制隔離是不可能了。這個(gè)時(shí)期的高校承擔(dān)起了自己的社會(huì)責(zé)任，積極參與救亡圖存的愛國運(yùn)動(dòng)，與政府之間屢屢發(fā)生沖突，政府為了維護(hù)其統(tǒng)治，對高校釆取了嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓等手段，加強(qiáng)了對其的管理和控制。

3.計(jì)劃集權(quán)階段

1949年新中國成立后，我國社會(huì)各方面進(jìn)入了一個(gè)相對穩(wěn)定的發(fā)展時(shí)期，但由于受當(dāng)時(shí)國際形勢的影響和制約，我國以蘇聯(lián)模式為藍(lán)本，以高度集中、計(jì)劃指令為主要特征的中央集權(quán)型高教管理體制得以確立，由政府對大學(xué)的直接管理。在社會(huì)主義改造期間，政府逐步地將高校等社會(huì)機(jī)構(gòu)國有化，成為政府的附屬機(jī)構(gòu)并釆用高度集權(quán)的管理模式。在以后的三十多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)行了高度集權(quán)的直接管理模式。這一時(shí)期，政府對高校的管理主要是以直接管理為主，高校是沒有任何獨(dú)立自主的地位的。不過也應(yīng)該看到，我國高端人才培養(yǎng)速度在這種直接管理的模式下大大提高，對發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切需要做出了巨大的貢獻(xiàn)。

4.持續(xù)放權(quán)階段

1987年后中國實(shí)行了改革開放，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，政府的社會(huì)管理職能和服務(wù)職能日趨成熟穩(wěn)定，高等教育贏來了恢復(fù)和發(fā)展的機(jī)會(huì)：恢復(fù)高考、高校重建等。1995年頒布了《中華人民共和國教育法》和1998年頒布《中華人民共和國高等教育法》，至此，高等學(xué)校的法人地位最終確立，維護(hù)高校辦學(xué)自主權(quán)從此有了明確的法律依據(jù)，一系列的高等教育體制改革措施在一定程度上推進(jìn)了政府管理與高校關(guān)系的平衡。政府管理在高校自主辦學(xué)中不斷地優(yōu)化：逐步地從集權(quán)走向分權(quán)、從管制走向合作、從控制走向治理。在這一階段中，政府與高校、社會(huì)之間形成一個(gè)多元的治理網(wǎng)絡(luò)，政府的管理通過溝通、協(xié)商等非強(qiáng)制的方式來調(diào)節(jié)各方的關(guān)系，將辦學(xué)自主權(quán)還與高校，隨著政治體制的改革日趨完善，政府的管理能力不斷提升，兩者一定能夠找到平衡點(diǎn)，共同促進(jìn)高校發(fā)展。

二.高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)展

（一）落實(shí)困境

1.政府和高校權(quán)利邊界不清

第一，政府在高校管理上在一定程度上存在越權(quán)行為。

雖然《高等教育法》確立了高校七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，但在實(shí)踐中，仍然存在著政府對高校越權(quán)管理、越權(quán)干預(yù)的問題。與《高等教育法》等賦予高校的辦學(xué)自主權(quán)相比，高校實(shí)際擁有的辦學(xué)自主權(quán)還有很大差距。

第二，法律沒有明確界定政府的權(quán)力范圍。

高校作為一種組織在社會(huì)運(yùn)行，需要得到政府許可和支持，要依賴政府的協(xié)調(diào)來獲得教育資源。政府成為了高校發(fā)展所必不可少的外部因素，而沒有法律規(guī)定政府在高校管理中的權(quán)力范圍。在政府對高校進(jìn)行宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理時(shí)，宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理的方式?jīng)]有具體規(guī)定，注重效率的行政化管理方式與高校的自我發(fā)展與管理相矛盾，有時(shí)延誤甚至阻礙高校的發(fā)展。

2.高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不平衡

我國政府是公立大學(xué)的投資主體，政府既是大學(xué)的舉辦者，又是大學(xué)的管理者，使得大學(xué)的行政權(quán)力成為了政府權(quán)力的延伸。高校行政權(quán)力往往居于主導(dǎo)地位，而學(xué)術(shù)權(quán)力常常被忽視，甚至被行政權(quán)力所侵蝕。行政權(quán)力擁有對資源的分配權(quán)，使得學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)揮依賴于行政權(quán)力的行使，如高校行政人員在科研經(jīng)費(fèi)劃撥、職稱評審、學(xué)位授予等方面常常處于主導(dǎo)地位，這使得高校出現(xiàn)行政權(quán)力的擴(kuò)張與泛化，而影響學(xué)術(shù)人員創(chuàng)造力的發(fā)揮，打破了行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡，進(jìn)而影響高校自身的發(fā)展。

3.高校行為失范時(shí)有發(fā)生

在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的過程中，高校的失范行為時(shí)有發(fā)生。很多高校對學(xué)生進(jìn)行管理時(shí)時(shí)常以不同理由勸退學(xué)生或?qū)W(xué)校出現(xiàn)了突發(fā)事件處理不當(dāng)?shù)龋咝Ｊ亲灾鬓k學(xué)的行為主體，辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)與否在很大程度上與高校的行為有關(guān)。高校諸多失范行為對高校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)形成了很大的挑戰(zhàn)。

（二）影響落實(shí)原因

1.法律制度：立法設(shè)計(jì)存在缺陷

第一，高等教育的功能定位存在偏差。

高等教育的這種公共屬性決定了高等學(xué)校應(yīng)由國家來舉辦，實(shí)現(xiàn)國家的人才培養(yǎng)目標(biāo)自然成為了高校功能的應(yīng)有之義，具有無可爭議的合理性。但過于強(qiáng)調(diào)將高等教育定位于國家功能之上，必然容易忽視了其應(yīng)有旳其他社會(huì)功能。

第二，高校與政府之間的關(guān)系定位自相矛盾。

當(dāng)前法律規(guī)定將行政管理機(jī)構(gòu)與高校之間的關(guān)系定位于了一種管理與被管理，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的模式下，大有應(yīng)將高校視為政府職能組成部分之意。《高教法》第十一條又明確提出“高等教育應(yīng)面向社會(huì)依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”。

2.政府體制

第一，教育體制改革緩滯。

改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)體制改革首先推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但由于政府結(jié)構(gòu)相對獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加之主客觀的一系列原因，政府對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的反應(yīng)往往相對滯后。這就導(dǎo)致作為政治體制改革重要環(huán)節(jié)的教育體制改革無法順利推行，制約了高校辦學(xué)自主權(quán)的有效落實(shí)。

第二，政府管理職能錯(cuò)位。

政府的教育管理職能仍然停滯于計(jì)劃管理的模式未有效轉(zhuǎn)變，對宏觀管理與微觀管理的尺度把握上時(shí)常錯(cuò)位，并沒有有效、全面的下放相應(yīng)的自主權(quán)力。政府對高校的規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)督職能作用微弱，而執(zhí)行能力過重，習(xí)慣以政策取代法律，通過不斷下發(fā)行政性的政府文件、通知等方式干預(yù)高校的具體事務(wù)。導(dǎo)致在缺少規(guī)劃的情況下出現(xiàn)了許多重復(fù)建設(shè)和短期行為，浪費(fèi)了大量的精力于此，阻礙了高校辦學(xué)自主權(quán)的依法落實(shí)；同時(shí)，也抑制了高校的辦學(xué)能力與活力。

3.高校本身

盡管高等學(xué)校在法律上已經(jīng)獲得了獨(dú)立的法人地位，但獨(dú)立自由的理念被工具理論所遮蔽，大學(xué)的主體性和自主性長期處于缺位或缺失狀態(tài)，易逐漸陷入了危機(jī)之中。原因是由于大學(xué)章程對于政府與高校的溝通、規(guī)約功能失調(diào)，導(dǎo)致高校普遍存在自我發(fā)展動(dòng)力不足、約束機(jī)制空乏的情況，直接或間接阻礙了高校辦學(xué)自主權(quán)的有效落實(shí)，且衍生出種種亂象。

三.高校辦學(xué)自主權(quán)的解決路徑

1.完善高等教育法律法規(guī)

法律的旨意在于促進(jìn)政府依法行政，督促高校依法辦學(xué)。政府依法行政和高校依法辦學(xué)都以教育立法為前提，在教育立法中要充分體現(xiàn)高校學(xué)術(shù)權(quán)力地位，將政府的宏觀調(diào)控與高校的自主辦學(xué)有效結(jié)合。教育法中有關(guān)高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定仍存在不清晰的地方，嚴(yán)重影響了自主權(quán)的落實(shí)。應(yīng)盡快細(xì)化教育法中相關(guān)規(guī)定以增強(qiáng)其實(shí)施過程中的實(shí)用性。

2.政府確立職責(zé)范圍，優(yōu)化管理方式

高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)并不意味著完全脫離政府，高校作為社會(huì)系統(tǒng)的一部分，政府對高校的管理應(yīng)是宏觀的、間接的。[6]第一，政府要確立職責(zé)范圍。根據(jù)管辦分開的原則區(qū)分高校的所有權(quán)與即辦學(xué)權(quán)，政府只負(fù)責(zé)高校的所有權(quán)，是高校的監(jiān)督者、投資者、協(xié)調(diào)者，政府的重點(diǎn)應(yīng)放在教育；高校的重點(diǎn)在辦學(xué)，應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢，進(jìn)行自主辦學(xué)。第二，政府要優(yōu)化管理方式。政府應(yīng)尋找與高校之間平衡點(diǎn)，將有效管理與自主辦學(xué)協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。政府應(yīng)關(guān)注高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，監(jiān)督、評估高校的教育質(zhì)量，劃撥教育經(jīng)費(fèi)等。而對于高校具體管理細(xì)則，則應(yīng)交給高校自主處理。

3.高校要加強(qiáng)章程建設(shè)，提高民主參與度

在高校管理內(nèi)部，高校章程具有最高層次的領(lǐng)導(dǎo)者地位，是大學(xué)內(nèi)部統(tǒng)籌性、全局性的規(guī)范文件。只有通過各方的協(xié)調(diào)，共同提升高校章程的法律地位與效力，才能保證高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)。目前高校章程制定過程存在自上而下，缺乏民主參與的問題，為解決這一問題應(yīng)提高民主參與度，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取各部門、學(xué)校內(nèi)組織、師生員工等的意見，確保高校章程的領(lǐng)導(dǎo)地位。